碳排放权的法律属性研究

碳排放权的法律属性研究

碳排放交换机制是解决全球气候变化最有效的措施之一。随着2017年12月全国碳排放交易体系的正式启动,相关的法律保障问题成为亟待解决的突出问题。碳排放权法律属性是碳排放交易相关立法的重要依据。碳排放权法律属性的确定将对我国碳排放交易市场的建设起到积极的促进作用。一、制度设计仍需完善明确碳排放权的法律属性对全国碳排放交易市场的建设有着至关重要的作用,碳排放权法律属性如何定位将决定全国碳排放交易体系和市场如何发展。当前,相关法律制度的缺位是我国碳交易机制建设和推行的巨大阻碍。碳排放权法律属性的确定是制定碳排放交易相关法律面临的首要问题,它不仅决定立法层级、立法周期等重要事项,同时还决定我国在碳排放交易体系和市场建设中,是政府发挥主导作用还是市场发挥主导作用,这将直接影响到权利主体在碳排放交易过程中的积极性。我国碳排放交易试点地区过去几年的实践情况也印证了明确碳排放权法律属性的必要性和重要性。2011年以来,我国先后在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七省市开展了碳排放交易试点工作。在实际的试点工作开展过程中,政策先行、法律滞后的问题十分突出。国家层面的上位法的缺位导致七个试点在规范和管理碳排放交易时没有统一的标准,各试点只能通过制定不同位阶的法规、规章和政策来开展工作。具体而言,北京、深圳采取地方性法规的方式,通过地方人大立法进行管理;而上海、天津、重庆三市和广东、湖北两省采取地方政府规章的方式,以政府令发布管理办法。从法律位阶的角度来看,其法律约束力更弱。尽管各个试点均围绕碳排放交易市场的制度和技术要求制定了相关的政策性文件,如碳排放交易规则和“可测量、可报告、可核查(MRV)”机制,但是这些政策并未以法律法规的形式得到确定,统一的碳排放交易标准仍处于缺位状态。各个试点在制定年度配额分配方案时,都是仅根据上一年的实践进行修改调整,而不是依据一贯性的法律法规从碳排放交易试点的实践来看,各个试点对于碳排放是否是一种权利也存在不同的认知。北京、天津、湖北、重庆在对碳排放交易进行管理时,强调碳排放权作为交易对象,是一种确实存在的权利虽然我国为践行可持续发展的目标和应对全球气候变暖的问题已经先后制定和修订了《环境保护法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《应对气候变化国家方案》、《循环经济促进法》、《民用建筑节能条例》、《温室气体资源减排交易管理暂行办法》和《清洁生产促进法》等一系列法律和政策,但仍然缺乏完整的、专门针对碳排放交易的法律法规,碳交易市场的主体、碳排放权的法律地位等仍不明确。我国首部对碳排放管理进行规定的地方性法规是《深圳经济特区碳排放管理若干规定》,但在国家层面的碳排放交易体系中还没有统一的法律法规,2014年修订的《环境保护法》亦缺乏对碳排放交易的明确规定。目前我国碳排放权交易相关立法大多属于部委规章或地方性法规,立法位阶较低,法律效力相对较弱,在全国碳排放交易市场的建设中容易出现相互抵触的情况。因此,在接下来全国碳排放市场的建设中,以全国人大立法的形式规制碳排放交易市场势在必行。由于碳排放权的法律属性与碳排放交易市场的司法救济联系甚密,如何定位碳排放权的法律属性将决定权利主体在权利遭受侵害时该如何提起司法救济,“民事主体能否就控排单位的排放行为提起侵权赔偿请求?碳交易主管部门注销过剩配额的正当性何在?控排单位可否就此诉诸法院?”二、国外碳排放交易实践当前,以《联合国气候变化框架公约》为基础,国际气候治理体系的框架已经搭建完成,基于碳排放配额而形成的碳交易体系在美国、新西兰和欧盟等国家和地区已经逐渐发展成熟。但是西方学界对碳排放权法律属性的定位也没有统一的观点。即便是排放交易实施最早、交易体系已经形成的美国,也没有对碳排放权的法律属性进行定位,而是以排放许可交易来规范碳排放交易和各种类的排污交易欧盟的碳排放交易体系也是排放许可交易,但由于欧盟立法具有从属性,排放许可的具体法律性质交由各成员国自行认定。值得一提的是,在2014年通过的《金融工具指令》和《金融工具条例》中,欧盟将排放许可定义为金融工具,虽然并未涉及其法律性质,但是从这一点可以看出,排放许可的私权属性已经得以明确。从欧洲各国的实践来看,“法国、德国、意大利和西班牙等国将碳排放权视为商品,受金融法律的规制;荷兰、斯洛文尼亚和丹麦等国将碳排放权视为无形资产;瑞典将碳排放权视为金融产品,受金融服务管理机构的管理”。总的来看,在国际实践中碳排放交易主要以排放许可作为交易标的,并非碳排放权。而在排放许可的法律属性问题上,欧盟及其成员国将其界定为私权属性,纳入私权三、碳排放权的法律属性—我国关于碳排放权法律属性的争议从国内外碳排放交易的实践来看,只有中国存在着将碳排放认定为权利的情况,但对这种权利的具体认知又存在着巨大差异。国内学者对于碳排放权的法律属性存在着诸多争议,主要包括用益物权说、准物权说、发展权说、行政规制权说和环境容量利用权说等观点,还有一些学者将碳排放权归属于新型财产权或碳资产,或是将以上学说相结合。尽管关于碳排放权法律属性的研究尚未形成统一的学术观点,但对于碳排放权兼具公权与私权的双重属性正逐渐形成共识。但碳排放权以公权特征为主还是私权特征为主,将决定全国碳排放交易市场如何建构。从欧盟和北美的碳排放交易市场建设经验来看,碳排放交易制度的建设和落实主要以市场为导向,通过市场机制来实现环境资源的最优配置。但目前我国环境法主要以国家行政干预作为主要调整方式,难以调动利益主体的能动性。同时,由于缺乏统一的国家层面的法律规范体系,各个地方和行业的碳排放交易管理缺乏统一标准,更容易出现监管执行不力的情况,这些都为全国碳排放交易市场的建设埋下了隐患。目前,学术界关于碳排放权法律属性的争议,主要集中在民法、行政法和环境法三个不同的方面。(一)碳排放权是一种用益物权从各试点地区对于碳排放交易的管理办法来看,“政府主管部门为调整碳市场价格可以对排放配额进行回购,工厂、企业等在面临组织形态变更时可将排放配额作为资产进行处理,如公司分立时可以对排放配额进行分割,公司合并时可以对排放配额进行整合等。在北京、湖北、深圳等地,也出现了企业以排放配额为融资担保物从金融机构获得短期融资的行为,如配额质押、抵押、回购等主张碳排放权是一种用益物权的学者认为,碳排放权的客体是属于无体物的温室气体,虽然其不是典型的有体物,但是却具备“物”的特征若将碳排放权理解为一种用益物权,则可以通过人为设定的排放配额来达到权利人对特定数量温室气体的占有、使用和收益,从而实现权利人对碳排放权的支配和转让。虽然碳排放权的行使在较大程度上受到政府的干预和控制,但是这种公权性的体现并不影响其用益物权的本质属性,因为对物权的支配和转移加以公法干预是实务发展的要求和必然结果,不能以此来改变其私法性质。将碳排放权定位成一种用益物权还有利于碳排放交易体系制度的完善。因为,届时可以从已有的民商法体系出发,结合现行较为成熟的民商法制度对碳排放权的交易主体、客体和内容进行规范。但笔者对于这种受到公权力干预如此之多的权利能否被认定为严格意义上的私权仍存有疑问。主张碳排放权是一种准物权的观点近年来也较为盛行。在权利主体上,虽然在碳排放交易体系中存在着通过政府干预来进行分配的环节,但这种行为仅仅是权利分配的环节,碳排放权最终还是由工厂、公司等私主体进行支配、使用或交易,这一点与传统物权在权利主体上的主张也是一致的,因此政府的干预“并不影响其制度整体体现出的私权性质笔者认为,从民法角度对碳排放权进行分析定位主要有两点缺陷。其一,将碳排放权的法律属性确定为用益物权或准物权等民事性的权利会带来立法层级和立法实践的困难。从立法层级来看,在制定碳排放交易相关法律时对立法的层级提出了更高的要求,相关法律必须由全国人大通过而创设。同时,根据物权法定原则,碳排放权无论作为用益物权还是准物权都需要在《物权法》上得到确认,这就意味着在立法时不仅需要首先在《宪法》和《民法通则》中对大气环境容量的资源属性予以承认,其次还需要在《物权法》中对其予以规定。而如果最终将碳排放权定义为准物权,立法周期将变得更长,因为还需要制定特别法对其作出详细规定(二)碳排放权的法律属性属于行政许可的观点存在缺陷与民法类观点不同,有学者站在行政法视角,认为碳排放配额不应被定性为财产性的权力,而应当是针对碳排放行为的行政许可或者行政规制权。根据这种观点,在碳排放交易市场中,碳排放权由政府支配,“排放配额的发放、监督、清缴的过程,是政府行使管理权(公权力)的过程”有学者提出,碳排放交易实行的理论前提和制度基础是排放许可证制度和总量控制制度,碳排放权交易的表现形式即为买卖排放许可证。从这个角度出发,碳排放权即为指向剩余的排放许可证的交易,碳排放交易体系的架构应当基于环境标准、环境质量要求及国家经济发展的需要。而这个体系最终的落实渠道就是经由许可证方式发放的碳排放指标,因而整个过程具有浓厚的行政管制色彩。笔者认为将碳排放权的法律属性归属于行政许可的观点存在缺陷。根据我国对行政许可的相关法律规定,行政许可应当是一种基于申请的行政行为,即根据公民、法人或其他组织的申请,行政机关依法审查后准予其从事特定活动的行为,其存在的前提是法律的一般禁止。从行政许可的概念和特征上来看,笔者认为将碳排放权的法律属性归属于行政许可有不妥之处,碳排放配额的分配或交易不符合行政许可的特征。另一方面,将碳排放权的法律属性认定为行政规制权的观点在一定程度上和我国碳排放交易市场的实际操作相吻合。这种观点在“碳排放目标分解落实与考核制度”与“碳排放核算报告制度”中得以印证和体现,为政府对配额的初始分配和干预行为提供了法律基础。据此观点,“政府可通过行政许可、行政处罚、行政强制和行政裁决的方式管理碳排;公民则可通过行政复议、行政诉讼等方式申请司法救济”(三)碳排放权的双重属性这种观点强调碳排放权的客体是具有生态价值和经济价值的大气环境容量资源,因而推导出碳排放权具有环境权和私权的双重属性。概括说来,这类观点认为由国际条约创设的全球减排目标(两摄氏度)形成了全球碳排放空间,而各个国家和地区的碳排放体系实际上是对这一碳排放空间的再次分配,因此碳排放权实际上是一种以自然为母权的资源空间占用权四、碳排放权的法律属性—碳排放权法律属性的发展趋势上述观点各有其可取之处,碳排放权的公权和私权属性均在不同角度得以论证。但笔者认为,针对环境问题的特殊性,只有将公法与私法相结合才能更有针对性地规范诸如碳排放权交易之类的环境问题。传统的行政强制机制固然重要,但环境问题的解决更需要公民、企业等权利主体的积极参与。因此,碳排放权的私权属性也不可忽视。碳排放权的法律属性应当在整体碳排放交易体系下进行讨论,并且应当以建设更高效有序而又活泼的碳排放交易市场为目标。以此为基础,笔者提出碳排放权作为一种新型权利,兼具公权私权双重属性,其法律属性具有层次性和流动性,如果把碳排放权的公权属性和私权属性比喻成光谱的两端,那么碳排放权最终的法律属性应当随着碳排放交易体系的建设而在这两端之间摆动。具体来说,公权力主体设定排放总量与控制目标,再通过一定的分配原则将排放配额通过免费或有偿的方式分配给各私权利主体,这一过程体现了碳排放权的公权属性。其次,排放配额在各权利主体手中是一种可交易的具有商品性质的资产,这体现了碳排放权的私权属性。从单个碳排放权的交易来看,碳排放交易的推进过程也就是碳排放权法律属性从公权属性逐步过渡到私权属性的过程,即从配额分配到对配额买卖的过程。而从宏观的全国碳排放交易体系进程来看,随着碳排放交易市场在不同阶段的发展,碳排放权的法律属性将逐渐从以公权力属性为主导过渡到以私权利属性为主导,这也符合我国碳排放交易发展的要求。基于碳排放权公权力属性和私权利属性相结合的特征,碳排放权法律属性的确定实际上决定了在碳排放交易市场建设中,应当政府占主导作用还是市场占主导作用。从欧盟等比较成熟的碳排放交易体系的实践来看,如果想使碳排放交易体系作用最大化,就必须以市场为导向,调动各排放者的积极性。但从我国国情出发,国内能源市场中的电价和成品油价格几乎都由政府决定,综合考量碳排放交易试点阶段的实践情况、排放者自愿参与度情况、立法阻力等因素,在当前全国碳排放交易体系的启动和建设阶段,一刀切地让市场发挥作用是不符合实际的。在碳排放交易体系建设初期,更应当立足碳排放权的公权属性来推进相关法律的完善,随后逐步引导我国碳排放交易市场从以政府为主导过渡到市场为主导。既然碳排放权的法律属性的确定是为了建设更高效有序的碳排放交易体系,那么不妨承认碳排放权的法律属性具有层次性与流动性,而非一成不变。在碳排放交易体系建立初期,相关的法律法规可将其认定为一种行政规制权,其“确权———行权———救济”的法律逻辑也与目前比较成熟的控排制度(如碳排放核算报告制度、强化目标分解落实制度等)相符合。同时,这也将极大地降低立法阻力,加快立法周期。这个