论行政权力的自我约束

论行政权力的自我约束

一、问题的提出和概念的澄清(一)提出问题古典政治和宪法学者重申“绝对权力，绝对腐败”。(二)职权及行政权力的自我约束机制在探讨“行政权力的自我约束机制”以前,有若干概念是需要加以厘清的。这些概念包括:(1)“固守职权”或“自我限缩职权”作为行政权力自我约束的机制?(2)“职权撤销瑕疵行政处分”作为行政权力自我约束的机制?(3)“诉愿制度”作为行政权力自我约束的机制?以下逐项加以说明:1.“坚守职权”说“行政权力的自我约束”此一概念,在法的“语意学”上,是否指或专指行政机关的“固守职权”或“自我限缩职权”?如果从行政法学的观点上来看,行政权力的获得,既系基于法规(Rechtssatz)2.anfechtungvomamamtswhen瑕疵诉讼“行政权力的自我约束”此一概念,是否指或专指行政机关的“职权撤销”(AnfechtungvomAmtswegen)瑕疵行政处分?基本上,答案应该是肯定的。单就“自我约束”此一语词的典型涵义来看,如果行政机关无待于人民的请求,即能够自我反省、检点,而当发现其所作成的行政处分3.作为行政权力自我约束的机制，索赔制度是一个可以由行政权力自我约束的机制就“行政权力的自我约束”此一概念,是否指或专指透过“诉愿制度”二、依法行政原则被视为行政权力运作的领域依法行政原则(PrinzipderRechts-odGesetzmaβigkeitderVerwaltung)(一)裁量与特权的选择与行使虽然行政权的行使,在依法行政原则下,必须受到法律的拘束(Gesetzesbindung)。但是法律并无法针对千变万化的情况,作极度精确与明确的规定,因而就借着所谓的“法律构成要件”的使用不确定法概念(unbestimmterRechtsbegriff)与行政就规范的法效果方面的选择自由(WahlfreiheitderVerwaltungaufderRechtsfolgenseitederNorm),使行政机关不仅在个案情况下享有“判断的余地”(Beurteilungsspielraum)(另详下述二),同时也享有行政裁量(Verwaltungsermessen)的空间,间接也使得行政受法律的拘束,实际上产生松动(Lockerung)与弱化(Abschwachung)的现象基本上,不管是裁量或判断的问题,都会给行政与司法间的互动关系与界线,带来争议。本文在此比较关切的是,行政机关在何等情况下,享有裁量权与特权,而于其行使裁量权时,是否仍有自我约束的问题。根据德国最新的见解,裁量是与法效果有关,而行政有最终的决定权能(ErmessenistdierechtsfolgenbezogeneLetztentscheidungsbefugnis),换句话说,行政就相关事项为最终的具体化与个别化此外,行政机关基于诸如平等原则(GrundsatzderGleichheit)、法安定性原则(GrundsatzderRechtssicherheit)、信赖保护原则(Vertrauensschutzgrundsatz)、自我拘束原则(Selbstbindungsgrundsatz),特别是就典型案例颁布裁量基准(Ermessensrichtlinien),就会发生裁量权行使的自我拘束问题。(二)以评估标准决定考试评分不管是传统上由不确定法律概念所衍生的“行政判断余地”(behordlicherBeurteilungsspielraum),或者是新近由诸如:(1)考试评分(Priifungsentscheidung),(2)公务员考绩(beamtenrechtlicheBeurteilung)、(3)独立专家或者合议制利益代表组成之委员会所作成的“价值判断”(Wertentscheidung)、(4)预测(Prognose)、风险与计划性决定等所产生的“判断授权”(Beurteilungsermachtigung)或者“评估特权”(Einschatzungsprarogative)在考试评分或者类似的决定的情况,基于考试评分决定情境的无法再现(Unwiederholbarkeit)、考试成绩评定缺乏绝对的标准(仅能由当次应试者的比较得出),以及评阅者的经验等,除非评阅者罹有:(1)未正确理解,并运用考试标准(违反阅卷标准)、(2)未遵守阅卷程序规则、(3)未正视正确的事实、(4)违反普遍有效的评价标准与(5)考虑与考试无关的事项,否则,其判断即应被尊重。换句话说,阅卷者要受到此等原则的拘束其次,就行政机关的决定系本于独立专家或者合议制利益代表组成之委员会所作成的“价值判断”,基本上很难说仍有判断余地。特别是在与艺术、伦理道德或者教育学上的价值性判断,更是不容易有客观的绝对标准。例如:电影奖项的评审委员会评定某电影深具艺术价值、休闲娱乐价值、教化人心价值或者有害青少年身心;孝行奖项评选委员会,认定某割腕和药以事至亲者的行为“孝行可嘉”或者“愚不可及”。最后,就法规赋予行政机关以预测(Prognose)、风险与计划性决定权者,基本上承认行政机关具有判断余地,而法院因此仅具备有限的审查权。不过即使如此,行政机关也不是可以漫无标准、肆无忌惮地胡猜一通。例如:气象局预测气象,必须根据各种科学信息,并以大气科学方法作判断;交通主管机关预测新年期间高速公路的流通量,必须参酌历年的交通经验与当前可资运用的新路线及交通工具(例如因高铁的加入营运、航空票价的大减价等),甚至要加上天候等因素等;原子能委员会评估核电厂的风险,必须考虑国际与本国的经验、技术、设备的种类等,而不能仅着眼于特殊的“反核”或者“拥核”意识形态者的看法。(三)根据法律原则，行政机构的自我评估义务“法与时转,则治;治与世宜,则有功。”三、“行政程序法”第97条与第126条“非争讼性行政程序越界”的异同其次,要进一步探讨的是,“行政程序法”第117条规定的“非争讼性的行政程序重开”,是否足以作为行政权力自我约束的机制。以下依次就(1)“行政程序法”第117条与第128条“非争讼性行政程序重开”的异同;(2)“行政程序法”第117条“非争讼性行政程序重开”在行政权力自我约束的机能;(3)“行政程序法”第117条“非争讼性行政程序重开”的能动范围与限制,加以说明:(一)处分不得存在期限为追求行政法秩序的安定与妥当性,基于法益衡量(Rethtsguterabwagung)原则,台湾于2001年元旦开始施行的“行政程序法”第117条与第128条,参考1976年德国联邦行政程序法制,创设了“非争讼性行政程序重开”(WiederaufgreifendesVerfahrens)的制度“行政程序法”第117条规定:“违法行政处分于法定救济期间经过后,原处分机关得依职权为全部或一部之撤销;其上级机关,亦得为之。但有下列各款情形之一者,不得撤销:一、撤销对公益有重大危害者。二、受益人无第一百十九条所列信赖不值得保护之情形,而信赖授予利益之行政处分,其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者。”同法第128条规定:“行政处分于法定救济期间经过后,具有下列各款情形之一者,相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更之。但相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或救济程序中主张其事由者,不在此限。一、具有持续效力之行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者。二、发生新事实或发现新证据者,但以如经斟酌可受较有利益之处分者为限。三、其他具有相当于行政诉讼法所定再审事由且足以影响行政处分者。前项申请,应自法定救济期间经过后三个月内为之;其事由发生在后或知悉在后者,自发生或知悉时起算,但自法定救济期间经过后已逾五年者,不得申请。”由上述二条规定观之,我们可以发现同为非争讼性的行政程序重开,其间仍有些许的差异,为求一目了然,兹以表解说明如下:(二)第117条。《行政程序法》第号确立了“非争议行政程序的深化”的机制“行政程序法”第117条的规定,是以对于行政处分得以提起诉愿或者行政诉讼的人(三)“非争讼性行政程序表虽然“行政程序法”第117条规定的“非争讼性行政程序重开”,在时间点上,是“于法定救济期间经过后”,但是实际上在此之前,也就是处分作成后,并非不能依职权撤销违法或者不当的处分。又如本条所规定的,原处分机关或者是其上级机关纵使发现原处分违法,也仅能够加以撤销,而不能为变更。至于撤销的范围,视情形而定,可以是全部或一部的撤销。不过如果有同条第1款或者是第2款规定的情况,也就是“撤销对公益有重大危害”或处分的“受益人无第119条所列信赖不值得保护的情形,而信赖授予利益的行政处分,其信赖利益显然大于撤销所欲维护的公益”时,就不能撤销原处分。在撤销原处分的效果上,同法第118条规定具有溯及既往的效力。但是如果为了维护公益或者是为了避免受益人财产上的损失,为撤销的原处分机关或者其上级机关得另定失其效力的日期。在“非争讼性的行政程序重开”,同法第120条又规定授予利益的违法行政处分经撤销以后,如果受益人没有同法第119条所列信赖不值得保护的情形,其因信赖该处分导致遭受财产上的损失时,为撤销的机关应该给予合理的补偿。但是补偿的额度不可以超过受益人因为该处分存续所可获得的利益。最后,基于法秩序的安定着想,“非争讼性的行政程序重开”在时间上,并非毫无限制。所以同法第121条就规定,第117条规定的撤销权,应自原处分机关或者其上级机关知道有撤销的原因时起2年内行使之,逾期就不可以再行使。四、第58条。《议事规则》第二部分规定，针对行政权力的自我约束机制的投诉“自我反思”(一)先撤销或变更原处分,以苏商业单“诉愿法”第58条第2项规定,原行政处分机关对于诉愿人提起的诉愿,应先行重新审查原处分是否合法妥当,如果认为诉愿有理由的,可以自行撤销或者变更原行政处分,并陈报诉愿管辖机关(二)针对机构的“自我评估”范围和范围其次,要特别提出说明的是,诉愿相对机关“自我反省”的范围,并不局限于诉愿人在诉愿书内所请求和指摘的事项与理由(三)张处理的精神内涵再其次,值得作为诉愿相对机关“自我反省”与行政权力自我约束的另一个有力和有趣的规定,就非“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第26条第1项的规定莫属了!本条第1项规定:“诉愿事件无本法第七十七条规定情形,经审查结果,其诉愿理由虽非可取,而依其他理由认为原行政处分确属违法或不当者,仍应以诉愿为有理由。”属于这种情况的是,诉愿人的诉愿理由虽然并不可取,但是行政处分确实罹有其他理由的瑕疵,如果纯依诉愿人的主张处理,显然和依法行政的精神不符。诉愿相对机关于重新审查原处分的合法性与妥当性时,本来就不受诉愿人指摘理由的限制,处分如果因其他理由亦属于不合法或不妥当的时候,就应该认为诉愿有理由,而依“诉愿法”第58条第2项后段的规定,自行将原处分撤销或变更,以节省答辩及受理诉愿机关处理的时间与人力浪费有问题的是,“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第26条第1项规定,在诉愿人的诉愿未具理由,而原行政处分确属违法或不当时,是否也有适用的余地?关于这个问题,本文认为,诉愿人依据“诉愿法”第58条第1项的规定,经由原处分机关提起的诉愿可能并未附具理由,此时诉愿相对机关应如何处理?对此,“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第6条第1项规定:“原行政处分机关收受之诉愿书未具诉愿理由者,应于十日内移由诉愿管辖机关审理;附具诉愿理由者,应于二十日内依本法第五十八条第二项至第四项规定办理”。因此,诉愿相对机关除依该项规定于十日内移由诉愿管辖机关审理,俾诉愿管辖机关能依“诉愿法”第62条规定通知诉愿人遵期补正诉愿理由以外,诉愿相对机关非即不得或者不必自我反省该诉愿程序标的是否合法妥当。因为一方面诉愿人仍可能遵期补正诉愿理由,另一方面,即使诉愿人逾期未补正,而受到诉愿不受理的决定,但这并不因此使原处分的瑕疵自动治愈,我们参酌同法第80条及“行政程序法”第117条等规定的目的与精神,甚至考虑“国家赔偿法”第8条的规定,也仍应为相同的自我反省。五、第80条。《刑事诉讼法》规定，“行政机关的职能被撤销或者行政权力的变化”，作为行政权力的自我约束机制(一)作为直接的受害者的信赖利益虽然如果诉愿人的诉愿逾期,依“诉愿法”第77条第2款规定,受理诉愿机关应为不受理的决定,但是“诉愿法”第80条规定:“提起诉愿因逾法定期间而为不受理决定时,原行政处分显属违法或不当者,原行政处分机关或其上级机关得依职权撤销或变更之。但有左列情形之一者,不得为之:一、其撤销或变更对公益有重大危害者。二、行政处分受益人之信赖利益显然较行政处分撤销或变更所欲维护之公益更值得保护者。行政处分受益人有左列情形之一者,其信赖不值得保护:一、以诈欺、胁迫或贿赂方法,使原行政处分机关作成行政处分者。二、对重要事项提供不正确数据或为不完全陈述,致使原行政处分机关依该资料或陈述而作成行政处分者。三、明知原行政处分违法或因重大过失而不知者。行政处分之受益人值得保护之信赖利益,因原行政处分机关或其上级机关依第一项规定撤销或变更原行政处分而受有损失者,应予补偿。但其补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益”。从上面的这个规定来看,虽然诉愿人的诉愿逾期,依“诉愿法”第77条第2款规定,受理诉愿机关应为不受理的决定,但依据同法第80条第1项规定,除非撤销或变更原处分对于公益有重大的危害,或者行政处分受益人的信赖利益显然较行政处分撤销或变更所欲维护的公益更值得保护。否则,原处分机关本于职权撤销或者变更显然违法或不当的行政处分,而不容忍违法的处分存续下去,正可以作为行政权力自我约束的表现。(二)处分措施方面,依据原处分条件规定,疗效判定标准主要体现同样地,从上面的那个规定来看,虽然诉愿人的诉愿逾期,依“诉愿法”第77条第2款规定,受理诉愿机关应为不受理的决定,但依据同法第80条第1项规定,除非撤销或变更原处分对于公益有重大的危害,或者行政处分受益人的信赖利益显然较行政处分撤销或变更所欲维护的公益更值得保护。否则,原处分机关的上级机关,本于监督所属机关,防免其处