2.4区域规划的调控理论(修改)

第四节区域规划的调控理论一、区域协调发展理论（一）区域协调发展的丰富内涵区域协调发展是指区域内部的和谐及与区域外部的共生。区域协调发展是内在性、整体性和综合性的发展聚合，区域内部形成一个有机整体，相互促进、相互协同，通过良性竞争与紧密合作，与区域外部融洽区域经济关系，创造最佳总体效益，形成优势互补、整体联动的经济、社会、文化和生态可持续发展格局，从而达到一种区域内外高度和谐的协调发展高级阶段。随着发展观念的变化，人们对区域协调发展的理解也在不断深化。最初，人们往往从平衡发展或空间均衡的角度来理解区域协调发展。平衡布局、平衡增长以及地区经济发展差距特别是人均GDP差距的缩小，曾经是学术界和政府部门高度关注的问题。但这种单纯从生产或产出角度的考察，具有较大的局限性。因为在市场经济中，经济生产和产业活动分布本身就是空间不均衡的。有鉴于此，后来人们逐步把着眼点扩大到社会发展、生态环境和人的全而发展等方而，强调追求居民收入、消费水平、公共服务和生活质量差距的缩小，强调提高人自身发展的可行能力，促进自由。可见，区域协调发展具有十分丰富的内涵。从科学发展观角度看，区域协调发展具有二方而的含义：一是全面的协调发展。不仅包括地区间经济、社会、文化和生态的协调发展，而且包括城乡协调发展、人与自然和谐发展、经济与社会协调发展等内容。尽管经济增长的重要性毋庸置疑，而且它是实现其他目标如基本公共服务均等化、生活质量等值化的重要工具，但同时经济增长也是它们的结果。诸多因素相互依赖互为因果，而不应视经济增长为唯一因素。教育、卫生、社会保障等公共服务是区域协调发展的核心内容。不同地区因发展条件的差异，不可能齐头并进推进工业化和城市化，一些地区作为重要的生态功能区需要实行限制和禁止开发，各种非农产业活动主要集中在城市化地区，因而经济活动分布不可能是均衡的。但作为中国公民，不管居住在什么地方，都应该享受均等化的基本公共服务和大体一致的生活质量。二是可持续的协调发展。区域协调发展应该建立在可持续发展的基础上，通过采用资源节约和环境友好技术，制定科学的规章制度和政策措施，促进地区间和区域内资源高效集约利用，推动形成生产、生活、生态协调发展的格局。一方面，在各个地区内部，要实行生态环境保护优先，推进绿色发展计划，促进人与自然的和谐共生;另一方面，要推进地区之间的生态环境合作，建立健全区域生态补偿机制，构建一体化的生态廊道和生态网络体系，促进区域生态协调发展。三是新型的协调机制。推动区域协调发展，必须建立一个以科学发展观为指引，并与社会主义市场经济体制相适应，能够长期管用的新型协调机制。协调机制是利益相关群体共同参与、商讨解决生态补偿、基础设施、重大项目等跨地区问题的制度安排，是协调区域冲突的根本途径。在当前新形势下，要通过建立新型的社会管理模式，引入更多利益相关群体缓解可能发生的利益冲突，以实现社会和谐，促进社会、经济和生态的协调发展。（二）区域协调发展的模式区域协调发展模式依据不同的分类方式可分为不同的类型。（1）按照协调的空间对象及其相关的研究主题，可以将区域协调划分为地区之间协调、城乡协调和城市地区间协调。地区之间协调地区之间的协调，如我国东部、中部、西部或沿海与内陆地区间协调。地区之间协调发展问题是基于20世纪90年代地区经济差异迅速拉大的事实而提出。无论在我国还是西方国家，中央政府通过对落后地区或衰退地区投资、综合开发是解决地带经济差异最根本的方式。而现实地区公共服务或公共物品水平均等化又往往成为对落后地区或衰退地区进行开发和再开发的首要选择。如19世纪下半叶的美国西部大开发和1930年代的田纳西河流域综合开发与整治、1950年代意大利南部综合开发、I960年代法国欠发达地区开发和20世纪90年代西德对东德的再开发均采用基础设施优先的开发战略。20世纪90年代末以来，我国实行的西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部地区崛起战略，也将基础设施建设放在突出位置。以落后和衰退地区为重点，以中央政府投资和财政援助为指导，通过综合开发与整治促进，经济发展或恢复的区域经济发展规划是区域规划的一种典型的类型。该类型区域规划的协调核心是缩小地区发展差异，维护区域间发展的公平和公正性，使不同地区人们相对均等地享受共同发展带来的各种文明的成果。城乡之间的协调城乡统筹发展是关乎中国经济发展的一个全局性的关键问题，是中国实现小康社会、实现现代化的关键性问题。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持，良性的城乡关系是农村与城市相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进。“不能就城市论城市”，“不能就区域论区域”，在城镇体系规划中应有树立大区域的观念。城乡统筹发展离不开城乡统筹规划，城乡统筹发展是城乡规划（也属于区域规划）工作支持的目标，不能重城轻乡。城市地区协调随着地区主体意识、竞争意识的不断强化，以城市为中心的地区之间竞争越演越烈，城市间、区域间摩擦和冲突趋于不断升级。不同层级政府“各自为政”的理性选择，其结果往往表现出区域整体上的发展无序和不理性。尤其在城市地区，不协调、不和谐日益成为推动区域一体化发展、提高区域竞争力和可持续发展能力的最大“瓶颈”。在城镇密集地区快速发展的同时，城镇连绵、生态环境、土地制约等矛盾以及相关的统筹协调问题，也已是无可回避的，许多问题已经不再是局限在单个城市所能解决的，需要城镇密集区规划来解决。注重城镇密集区协调发展，核心是从“协作”“调解”和“和谐”三重含义来“协调”。“协作”是“协调”本质涵义，重在分工。区域分工得到来自协作的利益，足以让利益主体对协作产生兴趣和偏好。“调解”就是有效解除或缓解区域矛盾，调解的机制重在建立契约制度。“和谐”包括人与自然，人与人之间的和谐，是区域协调发展的目标。图1区域协调与区域规划（2）按照各种规划的数量，可以将区域协调规划划分为两规协调、三规协调、四规协调和多规协调。两规协调两规协调是指各种规划（包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城市总体规划、生态保护规划等）之间进行每两项规划之间的研究，如主体功能区与土地利用总体规划的协调、土地利用总体规划与城市规划之间的协调、生态保护规划与环境保护规划之间的协调等。其实比较早的是在城市规划与土地利用总体规划之间的协调，从20世纪90年代土地利用总体规划出现伊始，很多学者就尝试从制度与技术方面以及两者的综合层面进行对策研究，而且城规与土规的衔接大多集中在衔接问题的研究和衔接途径的探讨上。2005年经国务院协调，建设部与国土资源部明确了两规修编次序，规定所有城市总体规划审批必须在土地利用总体规划审批以后，形势才略有好转，但是即使如此，协调规划仍然存在着两张皮现象。另外还有主体功能区与土地利用总体规划的协调，也要集中在对主体功能区和土地利用分区的指标、内容和目的的关联分析上。三规协调三规协调主要集中在国民经济和社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划之间。首先是针对规划编制体制，有学者建议将分属国家不同部门的规划机构进行整合，建立统一的空间规划管理机构，并建立“三规合一”（国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市规划）的规划编制体制；也有学者认为“三大规划三大张皮，规划赶不上变化”，整合三家优势关系到现有行政机构调整与职能调整，因此还是处于“车轮战”窘境。2008年颁布的《城乡规划法》第五条明确规定：城市总体规划等的编制应当与国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。因此，后来学者大多从技术方面介入研究，密切关注“三规协调”、“三规融合”及“三规合一”等基本技术路线。由此形成不同的整合意见：城乡规划是规划整合的重点，三种规划的整合方法和技术核心是土地供给分析、土地需求分析、土地空间分配分析；在国家严格实行土地使用指标配给政策的前提下，城市总体规划的技术路线与重点应发生相应变化。由此可见，各界学者对整合意见趋同，但是仍然没有形成共识。四规协调四规协调主要是指国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间的协调。有学者认为：关于四规协调主要集中在行政级别与规划重心上，必须明确各自的基本规划，以基本规划为基础，向下一个行政层级进行目标分解和细化规划，向上一个层级进行汇总规划。也有学者认为：应明晰规划边界，科学界定各项规划主导编制内容：国民经济和社会发展规划“定目标”土地利用总体规划“定规模”城市总体规划“定布局”；主体功能区规划“定政策”主体功能区实质是一种区域发展政策区，其区划也只是一种纯粹的区域划分，是目前经济社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划“三规分立”走向“三规合一”的空间平台。基于此，全视野的研究成果并不是很多。多规协调多规协调是指规划体系与其他部门专业规划之间的协调。国家环保部耿海青认为，我国的空间规划体系是在国家发改委、国土资源部、建设部等几个部门规划体系基础上，通过相互适应和融合而形成的，带有很强的自发特点，目前还缺乏有效统领各类主要空间规划的综合性规划，这在一定程度上对规划环评的开展造成了负面影响。由此可见，不同规划之间的指标体系尚未形成衔接和协调，反映在空间上就会存在冲突和矛盾，这反映出空间规划编制的无序状态。（三）区域协调机制（1）国家提出的区域协调发展机制国家提出了要建立健全区域协调发展的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，但是，在国家有关文件中对于这四个机制仅做了原则性阐述，无论在机制的具体内容，还是其完整性、系统性等方面仍然有诸多问题没有解决。而已有的学术研究成果并没有针对性地对这些问题进行深入研究。正因为如此，国家发展和改革委员会地区经济司把“积极完善区域协调发展的体制与机制”列为了“十二五”时期促进区域协调发展的重要任务之一。区域协调发展是一个复杂的系统工程。因此，区域协调发展的机制也绝不是孤立的，而应该是一个由若干各有其作用，同时又相互联系、相互制约、相互促进的机制所构成的体系。在国家提出的上述四个区域协调发展机制的基础上，笔者构建了由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制所组成的区域协调发展机制体系。这五个机制相互联系，形成了一个金字塔形的结构关系（如图2所示），成为一个有机的整体。在这个机制体系中，市场机制是指遵循市场规律，推动区域市场开放，形成统一的市场体系，引导要素跨区域流动、企业跨区域发展和产业跨区域转移，从而增强区域之间的联系，促进区域之间的分工。市场机制直接对区域经济微观主体的利益选择产生作用，影响其决策和行为。因此，在促进区域协调发展中，市场机制所发挥的作用是基础性和主导性的。区域协调发展有赖于区域之间合理有效的空间组织秩序。因此，空间组织机制是区域协调发展机制体系的一个重要组成部分。它是指运用经济区划、主体功能区划、区域发展战略、区域规划或空间规划、空间开发模式、空间管制等多种空间组织方式，对全国的区域空间开发进行全局谋划，对各区域的功能定位、全国经济增长极布局、区域空间联系网络建设等进行战略指引，增强区域之间的联系，促进区域分工与合作，优化空间组织秩序，提高空间开发效率。区域合作是区域协调发展的一种重要方式。合作机制是区域协调发展的重要机制之一，是指相关区域按照自愿参与、平等协商、互惠互利、优势互补的基本原则，在要素流动、建立共同市场、资源开发、产业发展、改善发展条件、生态环境治理与保护，以及对外经济联系和贸易等诸多方面，采取联合行动，以减少或消除相互间的无效竟争，形成发展合力和关联互动的发展格局，促进各自的经济发展，同时，提高整体发展效率。援助机制是区域协调发展机制体系不可或缺的组成部分，是克服市场机制不完备性的重要手段。它是指运用区域互助、国家扶持、生态补偿相结合的方式，对欠发达区域进行持续性的帮助，改善其经济发展条件，提高其自我发展能力，加快经济发展步伐。同时，使这些区域与发达区域建立相对稳定的经济联系，由此进人到全国空间经济系统的分工链条之中，获得发展机会。从而帮助这些区域摆脱贫困恶性循环”并在总体上改善全国区域协调发展的格局。治理机制是指政府通过制度改革和创新，为市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制的形成和有效发挥作用提供条件，促进各机制之间相互配合，形成合力；同时，通过设立区域协调治理机构，建立区域协调治理体系，引导区域协调发展。在区域协调发展机制体系中，治理机制为其它四个机制提供制度和机构方面的保障，科学发挥政府的引导作用。学者提出的有代表性协调发展机制市场机制。建立与完善社会主义市场经济体制，就必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，依靠市场竞争来实现资源的有效配置，这是实现区域协调发展的基础和前提。因为区域协调发展的根本目的是发展，协调是实现发展的手段和方式。没有发展就谈不上协调。为此，要打破行政区划界限，消除阻碍市场配置资源的各种垄断和地区封锁，促进生产要素自由流动，合理引导农村劳动力有序流动和东部产业向中西部地区转移。要加快转变政府职能，正确处理好政府与市场的关系，切实改变目前存在的政府职能“错位”、“越位”、“缺位”现象。对于竞争性领域和市场能够解决的问题，要充分发挥市场机制的作用，减少不必要的行政干预。政府重在加强宏观调控，提供公共产品和服务，加强市场监管•规范市场秩序•为企业创造一个公平、公正、公开的市场竞争环境。当然，应该看到，市场机制只是基础和前提，单纯依靠市场机制并不能解决区域协调问题，只会带来区域发展的失衡。正如美国经济学家缪尔达尔(GMyrdal)所说的，市场的力量只会加大地区差距的扩大趋势气正因为如此，在市场机制的基础上，还需要建立补偿机制、扶持机制和共享机制等。补偿机制。建立区域补偿机制是促进区域协调发展的重要内容。所谓区域补偿，就是对某些地区因保护耕地、生态系统和自然资源所获得的外部效益进行奖励，或者破坏耕地、生态系统和自然资源所造成的损失进行赔偿。为促进区域协调发展，当前应在生态补偿试点和资源开发补偿试点的基础上，建立分类管理的区域补偿制度。一是加快建立生态补偿机制，着重加大对中西部重点生态功能区的生态补偿。这类地区属于限制和禁止开发区域，中央应加大均衡性转移支付力度，并对政策形成的增支减收给予补偿。同时，要适时征收生态补偿税，尽快设立国家生态补偿专项资金，积极推动下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿，探索开发权从限制和禁止开发区域向优化和重点开发区域的有偿转让制度，逐步建立多元化的横向利益补偿机制。一是加快建立资源开发补偿机制。重点是改革资源税费征收制度，完善资源价格形成机制，建立资源开发补偿基金,推进矿山环境治理恢复保证金制度试点，实行资源刑企业可持续发展准备金制度。二是加快建立粮食主产区利益补偿机制。重点是加大中央对粮食主产区的转移支付力度，尽快建立国家粮食主产区建设专项资金，进一步完善耕地保护补偿机制。同时，遵循“谁受益谁补偿”的原则，引导粮食主销区建立商品粮调销补偿基金，对粮食主产区进行补偿。扶持机制。扶持机制不同于补偿机制，它是中央或上级政府从公平和道义的角度，对遇到困难的问题区域实行帮扶和援助。当前，重点是建立健全两类扶持机制：一是按分类指导原则建立完善援助机制。按照区域问题的性质和严重性，中国的关键问题区域大体可分为七种类刑，包括经济发展落后的贫困地区、相对衰退的老工业基地、结构单一的资源型地区、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、过度膨胀地区和自然灾害突发区等。对这些不同类型的关键问题区域，中央应加大财税、金融、投资、土地等政策扶持力度，建立差别化的国家区域援助政策体系。对于革命老区和少数民族地区，则应按照“同等优先”的原则给予照顾。一是进一步完善对口支援的帮扶机制。自1979年国务院确定部分经济发达省市对口支援少数民族地区以来，对口帮扶机制不断完善，并逐步延仲到农村扶贫、医疗卫生、教育、三峡移民、汶川地震等领域。今后要着重搞好对口支援的规划建设，不断完善对口支援方式，加大技术、智力和人才援助的力度，加强对有关部门对口支援的指导、监测、评估和激励，提高援助资金的使用效率，逐步形成对口支援的长效机制。合作机制。按照资源共享、优势互补、平等互利、共同发展的原则，大力推动地区间政府和企业合作，构建跨地区、多层次、多领域、多形式的区域合作新格局，形成制度化的区域合作长效机制。一是依托现有的各类区域合作组织，积极搞好区域合作发展规划，加强经济、社会、生态环境等领域的全面合作，推进基础设施、产业布局、要素市场、公共服务、社会保障和生态环境治理等一体化进程，通过一体化和区域合作实现共同发展。一是推动东西合作互动，促进区域协调发展。积极引导东部企业、产业园区和加工贸易西进，支持中西部地区做好产业转移承接工作，与东部地方政府联合共建产业园区，发展“飞地经济”推进国家承接产业转移示范区建设。特别是，要鼓励东部与中西部在战略性新兴产业领域的合作，如在稀土、航空航天、新能源、新材料等领域进行联合攻关。二是依托西博会、西洽化、中博会、乌洽会等大型活动，积极搞好投资促进工作，搭建多层次的区域合作平台。同时，要建立地区间信息联络机构，确定信息共享的范围，构建信息共享交换平台，制定共享标准规范，推动形成企业、社会和政府共同参与的信息共享机制。此外，要研究制定促进区域合作的相关法规，明确区域合作的法律地位、利益分配和制度安排，使合作机制制度化和长效化。参与机制。促进区域协调发展是一项复杂的系统工程，涉及到多方而的利益，需要社会各界的广泛参与。为此，必须建立一个以企业为主导、政府为保障、社会广泛参与的互动刑协调机制，以解决各地区间政府、居民和企业的利益冲突。当前，中国区域协调发展中而临的冲突日益增多，如生态环境保护、跨地区调水、流域治理、跨地区基础设施建设和自然资源开发中的利益冲突，这些问题的解决需要建立新型的互动机制以缓解地区间利益冲突。可以考虑，在现有区域合作组织的基础上，尽快完善地区间冲突的利益诉求机制和协商解决机制，鼓励建立以区域合作组织、企业、各类中介组织等多主体参与的区域治理模式，淡化各级政府的行政干预。同时，要缓解利益冲突，还需要社会各界的广泛参与，尤其是产业界、学术界、社会团体和民间组织在区域协调中要发挥各自的作用。此外，要探索建立区域合作发展基金，由区域合作组织成员联合出资，用于引导区域重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域。共享机制。促进区域协调发展就是要让各地区居民能够共享发展成果，走共同富裕的发展道路。因此，共享机制是区域协调发展新刑机制的根本。从长远发展看，要形成各地区共享发展成果的协调发展格局，重在建立二个共享机制：一是资源共享机制。对各种公共资源，包括基础设施、公共服务设施、科教和信息资源等，应打破城乡和行政区划限制，逐步实现全国范围的资源共享。特别是，要加快推进基本公共服务均等化和社会保障制度的一体化，推进全国科教资源、信息和大型仪器设备共享。二是机会共享机制。进一步降低创业者市场准入门槛，取消就业落户限制，彻底清理各种就业歧视政策，加快实行城乡区域平等的就业制度。三是利益共享机制。进一步扩大中央转移支付规模，优化中央转移支付结构，提高均等化转移支付比重，加大对低收入困难群体和后发地区的扶持力度，加快建立地区之间的利益协调机制。大力推进农民工市民化进程，在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障、保障性住房购买等方面，对进城农民工实行与城镇居民同等待遇，使他们在参与城镇现代化建设的同时，能够共享发展的成果。（四）区域协调发展的标志区域协调发展是相关区域之间在经济、政治、文化、生态发展上相互联系、关联互动、正向促进，区域利益同向增长，区域协调发展的核心是实现区域之间经济发展的和谐、经济发展水平和人民生活水平的共同提高、社会的共同进步。具体到我国现阶段东西部协调发展而言，它不要求人为地抑制、减缓东部发展速度以在短期内缩小地区差距，也不要求人为地继续扩大差距，而是要求创造平等发展的条件，促进合理分工、加快中西部的发展，实现在增长速度、区域分工和体制、观念意识等方面的协调发展。协调是社会愿意承受其非均衡代价并可实现的最大幅度的经济增长。它既是一个最优化的状态，又是主观心理感受的结果。因此，在实际中，我们无法具体地计算协调的量值，也不可能在动态上准确地把握人们的主观感受。在这里，掌握适当的“度”是至关重要的。这个“度”，下限应是各区域经济普遍有所增长，不能出现个别区域经济衰退的状况；上限是保持国民经济、政治、社会秩序的基本安定，即区际差异不再拉大或把扩大的幅度控制在较低点上。具体而言，其标志是：第一，各区域经济都具有较强的自我发展能力和潜力。无论是发达区域，还是欠发达区域经济普遍增长，人民生活水平普遍提高，经济社会生态系统已步入良性循环的发展轨道。区域产业结构按照各区域比较优势的原则不断进行转换和向高级化方向发展，使各区域都具有程度不同的比较优势和绝对优势。第二，区际差异保持在一个社会可容忍限度内或逐步呈现缩小趋势。区际差异的形成有其区域内自身的因素和区域外环境的因素。在区域协调的状态中，影响区际差异的自身因素正逐渐地改善，而影响区际差异的环境因素(特别是指政策性的不平等)已完全消失，各区域处于相对平等的政策环境中进行竞争和协作，积极参与社会分工。第三，区域间要素能够按照市场经济的要求自由流动。区域间生产要素和商品的交换除了受市场和价格因素的影响外，不受其它非市场、非价格因素的限制和制约，区域间基本不存在市场封锁和资源争夺等区域贸易摩擦现象。生产要素的流动呈双向型发展趋势，即:既有生产要素由不发达区域向发达区域的流动，同时也有生产要素由发达区域向不发达区域的流动，而推动这种流动的完全是市场的力量。第四，区域间经济、政治和文化的联合得到广泛的发展。各区域都重视地区比较优势的发挥和跨地区的协作，以获取分工效益和协作效益。区域间经济、政治和文化的联合蓬勃发展，以劳动地域分工为基础的经济区、协作区纷纷出现，区域经济、政治、文化得到了最大程度的整合。二、区域空间管治理论空间管治是指区域内多种不同利益集团和社会团体之间通过对话、协调与合作等组织方式，在政府与市场间运用政治权威管理和控制区域资源，解决矛盾冲突，进行区域利益平衡再分配，最大限度地补充市场交换和政府调控的不足，最终达到“双赢”勺区域综合治理方式。区域空间管制原则区域空间管治原则是在区域发展过程中，鼓励、限制或禁止发展与布局某种经济社会活动所遵循的行动准则。主要包括七大原则：产业型管治与结构型管治相结合的原则这一原则，即产业群带动项目群，项目群带动城市群的原则。经济区与城市群的发展主要依靠产业群带动，而产业群的发展主要依托重点项目群带动，项目群的发展带动城市群基础设施的建设和区域空间结构的形成与发育。效率型管治与公平型管治相结合的原则在制定区域规划时，必须通过制定公平准则，建立公开规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划编制与实施的全过程，为解决公共问题献计献策。这就要求区域管治原则的制定必须立足公共利益，强调广泛的群众参与，力求公私合营协作，将私人利益纳入规划，或用少量的政府投资去引导私人投资进入规划的框架，使私人企业成为政府的合作伙伴，共同分担风险和分享得益。特色型管治与补台型管治相结合的原则区域经济一体化的共性是避短，个性是扬长，特性是强强联合，客观上要求立足各自的特色。扬长避短，拾遗补缺，相互补台、共建共享，避免跟风。从各个城市或区域的整体利益出发，强化综合协调力度，实现区域空间协调和产业协调。只有同时实现了经济区域或城市群的产业组织协调和空间组织协调，消除了区域盲目竟争与区域冲突，才能实现城市群经济社会行为对空间区位的合理占据，才能真正实现区域之间、城市之间、城乡之间的协调发展和空间共亨。市场型管治与政府型管治相结合的原则城市群的区域管治，应该坚持“市场说了算”为主和“市长说了算”为辅相结合的运行机制，城市发展方向的定位、重大建设项目的上马、产品目标市场的开拓、支柱产业的选择，都要紧紧围绕国际国内大市场、按照市场规律进行，侧重借助市场这只“看不见的手”，运用市场规律进行区域管制，并通过政府这只“看得见的手”进行宏观调控，创造良好的发展环境，为市场机制作用的发挥创建良好的平台，最终双手合力实现区域管治的终极目标。指导性管治与指令性管治相结合的原则要求在区域规划管治中区分指导性管治的内容和指令性管治的内容，对企业发展、产品经营、产业结构调整、技术引进与创新、招商引资、管理体制创新等采取指导性管治，而对土地征用，空间布局与协调、企业环境污染治理、文物古迹保护、河湖开发整治、国家明文规定的污染性小企业的关、停、并、转、迁等采取指令性强制管治。应急性管治与可持续性管治相结合的原则要求在区域规划管治中分清应急事件和可持续发展经济行为之间的界限，采取“急事急管、特事特办”的管治原则，既要建立随时应对突发事件和强制执行事件的区域性应急管治体系，又要从长计议，建立经济区域或城市群经济社会发展一体化的持续管治系统。集权管治与公众参与管治相结合的原则要求在区域规划与管治中既要强调几种管制的原则，又要加强广泛的公众参与，虚心听取群众的建议，建立听证制度，对关系国计民生的重大决策要举行听证会，避免“一言堂”和“首长集权制度”可能导致的对公众利益的损害。区域空间管治的内容根据空间管治的原则，从经济区和城市群经济一体化的主体目标出发，将中国不同类型地区区域管治的重点内容确定为10个方面，即工业一体化发展与工业园区建设的协作互利管治、区域性重大交通设施项目的共建共享管治、区域性重大通信设施项目的网络化管治、区城性重大能源设施项目的统一经营管治、区城性大市场和现代物流中心的共建共营管治、区域性重大金融设施网络化与信息化建设管治、区城城市发展与空间推进的协调与管治、区城性环境综合整治与生态建设的协调管治、区域性重大旅游文化与休闲设施的开发与管治以及区域性资源的协调开发与管治。其中，比较重要的有：区域性重大交通设施项目的共建共享管治区域交通设施项目的共建共享管治，应以配合国家铁路建设和发展整体思路、交通部长远规划设想、民航局航空运输发展战略目标为前提，以适应经济区和城市群一体化需要，建设若干个公路主枢纽、主枢纽港、主枢纽航空港和铁路枢纽，形成以公路干线、铁路干线、干流航道为骨架，由铁路、公路、水路、航空、管道多种运输方式构成的布局合理、协调发展、快速便捷、连接区域内外多个城市、乡村的综合交通运输系统。建设客运快速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系。区城性重大能源设施项目的统一经营管治在区域性重大能源设施建设中，按照统一布局、统一经营的原则，扩容增负，畅通输电，实现区域内部能源供需平衡和“电力同网”、“燃气同源”和“供热统一”。区城性环境综合整治与生态建设的协调管治区域作为一个典型的城乡复合生态系统，在规划编制中强调环境管治的警示性和约束性，即在逐步完善环境功能区划、污染物排放标准和污染物总量控制的基础上，力求产业结构的调整和布局能满足环境保护的要求。区域性资源的协调开发与管治区域水资源和土地资源的供给是区域经济发展的重要基础,这就存在一个水土资源利用的长短期协调问题。水土资源在作用的发挥上属于完全互补品的类型，所以也就存在一个水土资源利用的内部协调间题。区域水土资源是有限的，区域内不同主体以及区域间不同主体对水土资源也就存在一个合理利用和均衡配置间题。鉴于上述层面的考虑，空间管治必须涵盖水土资源的内容，应该主要从长短期协调管治、主体之间协调管治、资源利用组合协调管治等层面开展管治工作。区域空间管治的基本模式根据空间管治的基本导则、管治重点和作用，将我国空间管治的基本模式归纳为四大模式，即：“三规协合”的空间管治模式、“三板嵌合型”的空间管治模式、“八线缝合型”的空间管治模式、“三级双层制”的空间管治模式。因“三规协和”有关内容前文已经述及，在此不再赘述。“三板嵌合型“空间管治摸式将中国6大流域经济带作为一级板块，11大经济区为嵌合在一级板块上的二级板块，28个城市群和都市圈为嵌合在二级板块上的三级板块，三大不同层级的板块层层叠置，级级嵌合，既构成了中国未来区域经济布局的新版图，又形成了中国“三级嵌合型”区域规划与空间管治体系。这种“三级板块嵌合型”管治模式，有利于中国在未来区域经济发展和区域治理中，将二级板块城市群作为重中之重，通过若干个不同层级的城市群的发展和辐射带动，推动所在经济区的整体发展，通过若干经济区的辐射带动作用，一方面进一步带动以流域为主线的流域带经济发展，另一方面促进流域上、中、下游经济社会与生态环境协调发展，确保区域经济协调和可持续地发展。据此，中国区域经济将按照三级板块进行反向“嵌合式，管治，即先管好城市群，次管好经济区，再管好流域经济带。“八线缝合型”空间管治模式从空间管治角度分析，中国区域规划应该推行“八线缝合”管治法，即“红线管城、蓝线管水、绿线管林、粉线管工、黑线管灾、棕线管路、紫线管古”具体而言：①红线主要包括对城市市区、独立工矿区、县城与小城镇驻地建成区以及农村居民点等空间的控制、引导与管治；②蓝线主要包括对水源地、河流、运河、湖泊、水库、水渠、水源涵养区和各种水工建筑物、水利设施等的保护与管育；③绿线主要包括对森林、草地、人工林地、经济林地、城市绿化用地、各种自然保护区、各种生态功能保护区、森林公园、草地公园、生物多样性保护去等的保护与管治；④粉线主要是对区域大型工业建设项目、工业地带、工业区、工矿区、开发区、高科技工业区、工业点等的管治；⑤黑线主要包括对洪涝灾害易发突发区、滑坡泥石流等地质灾害地区、采煤坍陷地地区、生态环境严重破坏与环境严重污染区、有重大断裂带和地震活动带以及有重大隐患灾难的地区、有流行性和地带性地方病的地区等的保护与管治；⑥黄线主要包括对基本农田保护区、耕地保护区、区域性农业生产基地和农业产业化基地、特殊用途的农业用地等的管治；⑦棕线主要包括铁路、高速铁路、公路、高速公路、航道、管道、高压线走廊、通信线路等的保护和管治；⑧紫线主要包括对文物古迹、革命圣地、宗教圣地、纪念馆、革命烈士陵墓、古文化遗址、古城遗址等的保护与管治。然后，在上述八线管治的基础上，在每一种管治的类型中，根据区域发展和保护的先后顺序，又可以分为优先发展区、鼓励引导发展区、限制发展区、禁止发展区、生态隔离区、疏解振兴区、调整拓展完善区等进行分区分级和重点管治。这样，通过八种不同颜色的线条，就可以将中国不同类型的区域有机“缝合”在一起，形成国家可持续发展的“无缝整合体”“三级双层制”的空间管治模式针对中国目前的行政区划体制和行政建制特征，可以借鉴西方大都市区双层制管理模式，建立由三级双层管理体制组合而成的二级管理系统：第一层是进行大范围的区域性协调（多个经济区联合的局面、多个城市群联合的局面）；第二层是提供地区范围内的多种服务（多个城市层面）；第二层是城市政府提供的所有其他服务（市县镇层面）。经济区域与城市群之间的双层制管理模式的建立是为了协调多个经济区之间、多个城市群之间或多个城市之间的矛盾。中国由于现已存在着省一地市一县市一镇四个等级政府，再构建一个跨地市、跨城市群、跨经济区的具有完整行政地位的政府的可能性很小，而形成自下而上的联合管治组织的可能性则较大。这种联合管治组织，不是一个承担综合职能的政府，而是针对若干区域重大问题的专门性协调解决机构和企业化的执行组织，致力于解决更大区域内的协调发展问题，具有分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资倡议权等。三、区域规划管理法规（一）中国区域规划法制建设概述（1）新中国规划法制建设历程新中国成立初期，城市建设高速发展，中央政府制定了一系列行政法规来指导城.市建设活动。直到1951年国家出台了《基本建设工作程序暂行办法》，才使中国进入了规划建设有法可依的法制时代。它是一部全面系统的纲领性法规，在中国的城市发展和建设中起到了重要作用。1952年，它被修订为《基本建设工作暂行办法》1956年，在综合了《基本建设工作暂行办法》的基础上，国务院发布厂《关于加强新工业区和新工业城市建设中几个问题的决定》，其后地方政府也颁布了一些条例，用来指导规划建设管理工作。20世纪50年代末到60年代初，规划建设事业遭受了严重的冲击，一直都没有形成独立完整的法规体系。到了1972年，随着《关于加强基本建设管理的几项意见》的出台，才恢复了之前的相关管理条例等，一定程度上促进了规划工作。“文化大革命”结束后，1978年，国家发布了《关于加强城市建设工作的意见》文件，要求加强城市规划工作和对城市建设进行规划管理。根据会议精，国家开始起草《城市规划法》1984年1月5日颁布了《城市规划条例》之后几年，国家也发布了一系列有关城市规划编制办法和有关城市建设规划管理的行政法规，同时也在积极地编制《城市规划法》草案。1989年12月，第七届全国人大常委会第十次会议通过了《城市规划法》，自1990年4月1日起开始施行。在十几年中，《城市规划法》作为城市规划的核心法律，在中国的城市规划事业中发挥了重要作用。在该法实施之后，建设部制定或修改了有关城市规划编制、城市建设规划管理、国有土地使用权转让等方面的行政法规，地方政府也根据该法制定了地方性规划法规。同时，国家编制了相关技术规范。这些行政法规与枝术规范，在内容上补充了城市规划法律。至此，城市规划法规体系的基本枢架基本成立。根据《城市规划法》，编制城镇体系规划是城市规划系列中不可缺少的重要环节，组织编制全国和各省、自治区、直辖市城镇体系规划是国务院城市规划主管部门和各省、自治区、直辖市人民政府的一项重要职责。1993年，国家颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》用来指导乡镇建设，形成了中国规划实施上的“城乡二元分治”局面。近年来，为适应不断发展的形势，建设部1997年开始了《城市规划法》的修订工作。2002年，国务院发布《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号），提出“强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用，健全城乡规划建设的监督管理制度，促进城乡建设健康有序发展”。《城市规划法》的修订转为《城乡规划法》的编制，2007年10月28日，《城乡规划法》颁布，较《城市规划法》取得了明显的进步，是我国城乡规划领域的又一座里程碑。（2）《城乡规划法》2007年10月28日颁布的《城乡规划法》是在《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上修订而成的，在国家法律层面将原“一法一条例”进行了整合，实现了城市和乡村规划立法的统一。立法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。《城乡规划法》是制定地方性法规的上位法，对城乡规划管理提出了新的要求和思路，同时也对区域规划的编制、审批，实施、监管等提出了新的要求。目前，我国较能体现区域规划精神的重要法律为《城乡规划法》。此法对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，指出城乡规划“包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”这种变化是具有突破性的，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。但是，《城乡规划法》对区域规划的相关论述仍主要体现在城镇体系规划中，并未对真正意义上的区域规划（也就是跨越行政界线的跨省域规划，如城市群（圈）空间规划、地区性区域规划等）进行规定。（二）相关法律区域规划一般涉及政治，经济、文化等领域，因此，与区域规划相关的法律也较多。如：《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法》以及《水法》等。（1）《土地管理法》1986年，国家颁布了《土地管理法》，并在1988年、1998年和2004年进行了三次修订，旨在加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。现行的《土地管理法》是2004年修订的。与区域规划相关的内容有：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。（第三条）“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占农用地。”（第二十二条）（2）《环境保护法》1989年，国家颁布《环境保护法》，旨在保护和改善生活环境与生态环境，防止污染恶化成其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的有序发展。