国土空间规划改革的实践与思考

国土空间规划改革的实践与思考

该计划科学自成立以来，大部分资金都集中在制定和实施计划的技术控制上，并走上了技术理论。一、空间规划与空间正义和效率有关(一)空间规划与空间正义有关空间“是行为的场所,也是行为的基础”,(二)国土空间规划制度坚持效率价值和区域、城乡协调发展相结合,制定的是个在法学领域,效率通常理解为“社会效益”,国土空间规划制度功能在于对国土空间资源科学布局和有效配置,通过对当代人和后代人、当代人之间(城乡、区域之间)的发展利益进行协调,保证经济社会与资源环境可持续发展。首先,其制定实施要充分调动各类主体的积极性和创造性,增进经济社会发展效率;其次,国土空间规划制度实施要坚持简便、快捷、省时、省力,减少其运行成本支出,以实现其自身效率。但30年来空间规划实践显示,地方政府、有关政府部门编制了大量不同空间尺度、不同类型的规划,看似各自独立,实则互相重叠交叉;看似无所不包,实际操作中则泾渭分明。这些规划表面上高举“公共利益”、“区域、城乡协调发展”的大旗,实际上都“各有盘算”,不同程度存在“地方”和“部门”保护情结。其追求的是地方和部门的利益,地方和部门的经济发展速度和规模,即效率价值。如城乡规划目标就经历了“经济增长”到“经济增长+生态环境保护”,最初把解放和促进生产力发展作为规划的核心目标,带来了地区间差距加速扩大、城乡关系不断恶化、阶层矛盾凸显。后来提出城乡、区域统筹协调发展以纠正过分关注效率价值带来的负面影响,付出了惨重代价。因此,国土空间规划制度制定实施始终关涉可持续发展、关涉效率价值实现。(三)国土空间规划设计缺乏合理性关于国土空间规划制度价值问题,西方学界论争激烈。比较典型的观点有:国土空间规划追求的目标是区域人类活动尤其是经济活动的空间分布及相互关系协调,包括农业区域论、工业区域论、中心地理论、市场区域论;国土空间规划价值追求是减弱乃至消除国土开发利用等经济活动的外部性。上述关于国土空间规划价值的论述都有一定合理之处,但也都有偏颇之处。区域中心论过分强调某个单元、区域或者单个产业因子的发展;外部性理论和市场失灵及政策失效理论,过分强调克服外部性、市场失灵和政策失效而未考虑国土空间规划的目标和价值实现。从欧美国家国土空间规划制度价值演进看,其一直在不断调整和丰富,先后经历了效率价值到公平、效率价值再到公平、效率与秩序价值协调平衡的历程;其内容也由相对单一的物质形态规划向综合规划转变,越来越关注规划背后的公平、公正、效率和生态环境等问题。按照地域空间划分,西方空间规划实践至少分为三个类型:以促进落后或衰退地区发展为重点,平衡地区发展为目标的区域经济规划;关注城市区域分工和产业布局的城市总体规划;跨行政区域的经济社会、环境综合发展规划。第一类区域空间规划以经济振兴和促进就业为核心目标,其核心价值追求是效率———发展的速度和规模。第二类区域空间规划因各国国土空间规划目标差异,体系存在多样性,二、我国太空计划的正义和效率价值的实现存在一些问题(一)土壤空间规划的正义问题公共利益是政府存在的宗旨,维护公共利益是一切公共政策的出发点和归宿。1.平等原则:利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与清洁、良好的环境，享有平等的权利，并利用自然资源与享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，享受清洁、良好的环境，享有平等的权利，享有生代内正义是指同时代的所有人,不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等差异,对于利用自然资源与享受清洁、良好的环境享有平等的权利。“代际正义”也称“代际公平”,是指“在任何时候,每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人,也是这种行为结果的受益人,有责任保护地球,以及某种利用地球的权利。”2.—国土空间规划实施中公共利益泛化国土空间规划是政府基于公共利益和国家发展整体目标,利用公权力通过法律法规授权的范围、条件和程序等对公民私权进行干预的一类行政行为。行政机关制定规划必须以实现公共利益、社会整体利益为目的,且对公共利益和社会整体利益的界定应明确,并经过有公众广泛参与的听证程序。但我国法规对“公共利益”、“社会利益”缺乏明确界定,地方政府为实现经济“翻番”、财政收入跨台阶,多抵制法律法规对公共利益边界、范围的界定。改革开放以来,土地征用、房屋拆迁等空间开发利用的法规对“公共利益”多采取模糊处理。《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等只作原则性、宣示性规定;规定最为具体的是《国有土地上的房屋征收与补偿条例》,3.国土空间规划制度不符合相关法律规定第一,相关法规对空间规划实施中私权救济缺乏刚性规定。我国《行政复议法》、《行政诉讼法》均将国土空间规划界定为抽象行政行为,行政相对人不能直接提起复议和诉讼。但地方国土空间规划确有不少内容直接影响行政相对人的权益,如城市控制性详细规划,其管控地域空间小,规制对象明确具体,且多是规划许可的先行行为;如果该规划系抽象行政行为,规划许可中一些涉及行政相对人切身利益且与法律相悖的行为就难以纠正,因为,即使行政相对人对具体规划许可、强制、处罚等提出复议或诉讼,也会因为该许可、强制、处罚符合控制性详细规划,从而具有“合规(规划)性”而不会被纠正,这就使土地私权第二,国土空间规划程序公正性不足,易致私权受损。我国有关国土空间的规划很多,且规划制定者与执行者合二为一,如城市总体规划,住建部门既是城市规划的实际制定者,又是基本建设项目的审批、监管者。这与法治所要求的“权力分立制衡”原则相背,使不少规划成为谋取部门利益的工具;也导致在规划决策中权力恣意、寻租等腐败问题滋生。(二)国土空间规划制度效率价值实现方面第一,效率偏好明显,导致经济社会发展不均衡。长期以来,我国国土空间规划存在效率至上倾向,一切工作都围绕经济发展展开。在“发展是硬道理”的大背景下,国土空间规划被要求“应以效率为先,以发展为要务,以各项建设项目的快速推进为目标”。第二,经济、社会和生态效益不统一。一是国土空间规划对经济增长的速度和经济规模的大小关注较多,而对经济增长的质量关注不够,存在只考虑经济增长的速度和规模,不考虑生态环境和社会资源投入的问题。二是效益评估核算不科学。在对国土空间规划制度效率价值评估时,仅核算经济效益,对环境生态效益不进行认真核算评估。经济增长率很高、经济总量很大,但其代价是大量土地等资源投入和生态环境损害。三是对社会效益缺乏应有重视。国土空间规划制度制定实施中没有很好地把社会公益维护作为其效率价值实现的重要指标,第三,国土空间规划效率增长缺乏可持续性。一是对国土空间规划制度效率价值的把握,没有坚持动态性和长远性,没有切实通过具体国土空间规划制度的制定实施,保障特定城市、区域合理的发展速度,没有综合评估资源、环境等条件,片面追求高速度;也未妥善处理短期的慢增长和长期的快增长之间的关系。二是没能很好把握经济增长和社会、生态、环境之间的协调促进关系。三是在追求国土空间规划制度“效率”价值时,未能保持“效率”价值和“正义”价值协调平衡;城乡之间、区域间发展速度和规模、当代人与后代人间发展水平、程度等存在不协调性和不可持续性。三、通过空间规划制度，实现公正、效率价值平衡的路径(一)空间规划制度的正义价值1.建立空间正义保障机制,促进市场机制发挥一是促进市场机制发挥原则。由于落后的空间生产能力、有限的空间产品和资源与人民群众日益增长的空间需求之间的矛盾仍是我国现阶段的主要矛盾,只有充分保障促进市场机制的发挥,优化国土空间资源配置,加快空间生产、不断提高空间生产能力,才能逐步解决地区、城乡差距。因此,国土空间规划必须反映客观规律,促进市场机制发挥。二是坚持基本公平与促进比例公平原则。首先要确保普通社会公众能公平获得空间资源、均等享受空间权利。根据生产、生活发展水平,人们对空间需要分为基本空间需求和发展性、享受性、成长性空间需求。2.国土空间规划制度的属性定位实现“代内正义(空间正义)”。空间正义是规范人与人之间关系的价值准则,其核心是使空间资源在普通公众间进行公平分配。虽然对城镇、区域、城乡空间的认识,学者见智见仁,但对“空间物质属性、社会属性、生态属性等多种属性”实现“代际正义”。国土空间规划作为一项布局和配置国土资源的全局性、宏观性、战略性和前瞻性的综合性规划,其对各类空间资源的配置须从可持续发展的高度来展开,既要满足当代人发展需要又不对后代发展机会和能力造成影响或者损害。其在调整国土空间规划及资源开发、利用、保护等行为中,必须坚持节约、集约、循环利用,以最少资源消耗来促进发展质量的提高。给子孙后代留下足够的发展资源、机会和良好的发展环境,使其能获得平等发展权,体面、幸福地生活,实现代际正义。3.国土空间规划正义间关系的协调化从根本上看城乡正义、区域正义、群体正义以及代际正义具有统一的基础———社会主义制度,也有共同目标———可持续发展。但我国地域广阔,代内正义和代际正义之间,以及代内正义中城乡、区域间会在特定时空,存在矛盾和冲突,如何协调平衡正义间关系成为国土空间规划正义实现必须应对的问题。协调平衡矛盾冲突应坚持:一是坚持相对正义。城乡之间、区域之间、人群之间,在特定时间和空间,其发展水平和程度是有区别的,不存在绝对的公平正义。二是坚持实质公平原则。虽然国土空间规划制度确了认城乡、区域、人群之间的公平发展机会并努力追求之,但是市场配置资源无法避免结果不公平。国土空间规划在协调、平衡正义间关系时要坚持实质正义,对不同区域和群体间的利益进行有效调节,努力促进实质正义实现。三是坚持谨慎发展,促进代际公平。由于资源整体上的质、量稀缺及环境、生态本身承载负荷限制,当代人在开发利用空间等资源,享受发展的成果,实现充分、全面发展时,必须节约、集约利用土地等空间资源,为后代人能够有尊严发展提供物质基础。(二)空间规划制度的效率价值1.国土空间规划制度的效率价值实现方法效率实现符合正当目的。一是国土空间规划在追求经济发展的时候,必须以普通群众全面发展为目标,不能仅为政府财政增长或者变相财政增长而肆意变更规划、征用土地、拆迁私产;更不能为谋取或帮助开发商谋取商业利益,而违法征用集体土地、拆迁公民房产。二是不得违背市场规律,强行分配空间资源,应通过转移支付、生态补偿等对输出供给矿产、水等资源的经济相对落后地区给予公平合理补偿,纠正空间之间利益失衡。三是国土空间规划编制、实施要坚持“公开”原则,保证公众参与权落到实处,确保国土空间规划程序正当和公正。坚持经济、社会和生态效益统一。一是经济效益不仅要关注经济增长的速度、经济规模的大小,而且要特别关注经济增长的质量,不能只考虑经济增长的速度、规模,要严格统计核算生态环境和社会资源的投入。二是经济效益增长必须尽可能降低资源的投入,把经济发展对生态的影响降到最低限度,不能走高投入、高耗费、低产出的发展路子。三是对效益评估核算时,除经济效益外,还要对环境生态效益进行核算评估,更要对社会效益给予高度关注,如果经济增长率很高、经济总量很大,但是以大量的土地等资源投入和生态环境损害为代价取得的,其经济效益再高,也不符合效益原则。四是注重社会效益,把社会公益维护作为国土空间规划制度效率价值实现的重要指标。保持效率价值的可持续性。一是对国土空间规划制度效率价值的把握,必须坚持动态性、长远性,既要通过具体国土空间规划制度的制定和实施,保障特定城市、区域正常的发展速度,又不能无视资源、环境条件追求高速度;要放眼长远,注意处理短期的慢增长和长期的好增长之间的关系。二是要注意把握经济增长和社会、生态、环境之间的协调促进关系,搞好动态平衡。三是实现“效率”价值时,要努力保持“效率”和“正义”间协调平衡;城乡之间、区域间发展速度与规模协调;当代人与后代人间发展水平、程度基本平衡。2.有利于实现效率与公平的平衡第一,国土空间规划制定、实施过程要节约成本。在国土空间规划制定中,要在确保公众参与的同时,通过科学的程序设计,以最小的成本耗费,高质量地完成规划编制任务。要体现市场规律和发挥市场对资源配置的决定性作用,积极鼓励市场主体创造财富,实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化。对那些通过行政权力垄断空间等资源、妨害市场竞争的行为予以规制制裁,保障市场竞争公平有序,从而间接促进效率实现。在实施国土空间规划时,尽量减少对行政相对人生产、生活的影响,提高执法效率。第二,始终鼓励财富创造,促进效率实现。社会经济活动在符合“帕累托最优状态”第三,节约集约利用空间等资源。研究表明,到2030年,我国将达到16亿的人口高峰。按照欧美国家完成工业化时,人均粮食占有量500KG左右计算,粮食总量最低需8亿吨。另外,随着经济社会发展,对国土等资源需求还会大幅增加,耕地保有量会进一步下降,能否守住18亿亩耕地红线,都成为问题。粮食不自给必然影响发展根基,不仅不能保障发展的速度和规模,实现国土空间规划制度的效率价值,而且会危及人民群众的生存。因此,国土空间规划在服务经济建设、促进经济增长时应当重视环境资源条件的约束:一是在编制和实施国土空间规划时一定要尊重客观规律,提高其科学性;二是进行国土空间布局必须考虑资源条件,不能在资源贫乏地区布局资源型产业;三是进行生产力布局时要考虑生态影响,做好生态保护、养护