暂予监外执行制度的历史演变

暂予监外执行制度的历史演变

一、引入外部监督和管理制度隐蔽监狱是一种针对符合法律情况的刑事犯罪的制度。经法律机构批准或决定，被矛盾加许的罪犯可以暂时在监狱外实施刑罚。(一)立法上存在不足我国非常重视暂予监外执行制度,在1954年的《劳动改造条例》中,就确立了暂予监外执行制度。《劳动改造条例》第37条规定,对于有精神病或者患有急性、恶性传染病的,或者有严重疾病在关押中可能发生生命危险的,或者分娩未满6个月或怀孕的罪犯,不许收押,由原送押机关斟酌情形,送往医院,或者交给监护人或者安置到其他适当场所。尽管还没有出现暂予监外执行的表述,但是这条规定已经显露出暂予监外执行制度的萌芽。第60条更是直接确立了暂予监外执行制度:“对于病势严重需要保外就医的(罪大恶极的除外)或者年龄在55岁以上或者身体残废、刑期5年以下,已失去对社会危害可能的犯人,可以准许监外执行。”此后,为了适应保外就医工作需要,1990年《罪犯保外就医执行办法》出台,明确了《罪犯保外就医疾病范围》,为保外就医工作提供了具体标准。监狱作为国家最重要的专门负责刑罚执行工作的机关,在执法过程中,由于《劳动改造条例》由国务院颁布,《罪犯保外就医执行办法》由最高人民检察院、公安部、司法部联合出台,法律效力较低,影响了行刑效果,执法实践迫切需要出台具有更高法律效力的规范性文件。为此,1994年出台的《监狱法》,在吸收《劳动改造条例》和《罪犯保外就医执行办法》立法经验的基础上,进一步规范了暂予监外执行工作,对暂予监外执行工作的监督程序、罪犯的收监和死亡处理等问题作出了补充规定,大大推动了暂予监外执行工作的开展,使监狱的暂予监外执行工作进入了法制化轨道。然而,由于暂予监外执行涉及到公安机关、人民法院、人民检察院、司法行政机关(主要是监狱),需要多个部门和单位的配合,而《监狱法》更多是对1979年《刑事诉讼法》暂予监外执行规定的确认,而且许多规定仍然太过抽象,司法实践中的一些问题仍然无法解决。比如,《监狱法》第27条规定,暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行,但是公安机关应采取哪些措施执行刑罚,防止罪犯脱管失控并没有明确;第28条规定,暂予监外执行的情形消失后,刑期未满的,负责执行的公安机关应当及时通知监狱收监,但是如何收监,是否先由公安机关羁押罪犯并移交监狱执行刑罚没有明确,同时,何谓“及时通知”,也容易造成执法混乱。实践中,“暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行”的规定也无法落实,由于公安机关治安维护任务非常繁重,往往无法对暂予监外执行罪犯实施有效的监管,这种问题如何处理,很棘手。由于《监狱法》存在以上不足,所以,《监狱法》出台后,社会各界要求及时出台《监狱法实施细则》的呼声一直不断,尽管相关部门也曾努力研究,试图出台《监狱法实施条例》,但是因各种主客观原因流产。随着我国社区矫正试点工作的成功,《刑法修正案(八)》确立我国社区矫正制度,2012年《刑事诉讼法》进一步完善暂予监外执行制度,《社区矫正实施办法》进一步规范社区矫正工作,尤其是在2014年10月24日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委已经联合制定出台《暂予监外执行规定》的大背景下,适时修改《监狱法》,规范暂予监外执行工作重新进入立法机关的视野。(二)暂予监外执行适用条件不健全暂予监外执行工作涉及到人民法院、人民检察院、公安机关、监狱和社区矫正机构,人民法院负责暂予监外执行工作的决定,人民检察院负责监督,省级以上监狱管理机关负责审批,社区矫正机构负责执行,公安机关予以配合,各机关分工负责,互相配合,互相监督,这是理想状态。在司法实践中,由于长期以来,相关制度不健全,加之部分执法机构和人员执法不严,导致部分罪犯违法违纪办理了暂予监外执行,尤其是办理保外就医,甚至出现“以保代放”、“脱管漏管”、“收监难”等现象,严重损害了司法权威和政府形象,造成了不好的社会导向。一是罪犯为逃避服刑,创造条件申请适用或者延长适用暂予监外执行,暂予监外执行适用率居高不下;二是暂予监外执行罪犯的监管流于形式,部分罪犯脱管漏管,甚至引发再次犯罪；三是暂予监外执行情形消失或者具备法定应予收监执行情形后,罪犯没有及时被收监。二、给非监督和执行带来问题(一)法律规定不够细化,随意性较大我国一直非常重视暂予监外执行立法工作,然而,有关暂予监外执行的条文,无论是《监狱法》,还是《罪犯保外就医执行办法》,部分条文因其过于抽象,在司法实践中无法有效执行,出现了执法打折,影响了执法效果。《监狱法》第25条规定,暂予监外执行的适用情形是《刑事诉讼法》的相关规定。依照2012年《刑事诉讼法》,“有严重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社会”等情形的在监罪犯,可以暂予监外执行,然而何谓“严重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社会”却没有明确界定,又缺乏配套性规范给予补充,实践中执法人员随意性很大。《监狱法》第25条还规定,对于符合监外执行条件的无期徒刑、有期徒刑的在监罪犯,可以暂予监外执行。可见,立法机关明确规定了行刑方式变更的暂时性,暗含了收监执行的可能性。然而,由于法律没有明确“暂予”的具体时限,部分案件批准机关在作出暂予监外执行决定时未规定执行期限,“暂予”变成了“长期”甚至“无期”;《刑事诉讼法》第257条规定,暂予监外执行罪犯严重违反有关监督管理规定的,应当及时收监。何谓“严重”、“及时”,容易产生不同认识,导致“失控失管”现象时有发生;《监狱法》第28条规定了暂予监外执行罪犯的收监程序,比如社区矫正机构及时通知监狱收监,但是何谓“及时”,“如何收监”、“是否需要先期羁押”、“是公安机关将罪犯送交监狱,还是监狱前往公安机关提押”都没有明确,严重影响了执法过程中各机关的配合,容易造成执法脱节,罪犯脱管失控。《罪犯保外就医执行办法》第2条和第3条分别规定了“准予”和“不准”保外就医的情形,比如“罪犯身患严重疾病,短期内有死亡危险的可以准予保外就医”、“罪行严重,民愤很大的,不准保外就医”,这里的“严重”、“短期内”、“民愤很大”等都很抽象,不利于保外就医工作的执行。即使是2014年10月通过的《暂予监外执行规定》,部分条文也很抽象。比如:第6条第一款中的“可能有社会危险性”,第二款中的“短期内”等等。(二)社区矫正机构和人员缺乏监管经费保障司法实践中,由于执法人员和执法经费不足,已经严重影响了暂予监外执行工作的开展。《劳动改造条例》和《监狱法》都规定暂予监外执行的执行机关是罪犯居住地的公安机关(日常监管由罪犯居住地公安派出所负责)。公安机关是我国维护公共安全,打击违法犯罪的主要力量。基层公安派出所警力有限,工作任务繁重,又加之上级机关对办案工作考核的压力,它们常常是“重办案,轻监管”。实践中,缺乏对暂予监外执行罪犯的有效监管,出现虚管、漏管、脱管、失控等现象。正因如此,从2003年,我国开始社区矫正试点工作,将暂予监外执行罪犯的日常监管职责交由罪犯居住地司法行政机关负责,经过近十年的试点试行工作,效果良好。2011年《刑法修正案(八)》正式确立我国社区矫正制度,2012年《刑事诉讼法》规定,暂予监外执行的法定执行机关是社区矫正机构,《社区矫正实施办法》进一步确认暂予监外执行的法定执行机关是县级司法行政机关社区矫正机构,司法所承担社区矫正日常工作。然而,由于我国社区矫正制度建立时间不长,社区矫正机构还不健全,负责社区矫正日常监管工作的司法所,监管任务很重,工作人员不足,而且司法所工作人员将主要精力放在缓刑、假释等罪犯的帮教和矫治上,造成对暂予监外执行罪犯监管不严。同时,尽管《刑事诉讼法》、《监狱法》、《社区矫正实施办法》都规定,基层组织和暂予监外执行罪犯原所在单位有义务协助法定执行机关开展监管工作,但是“如何协助”、“如何考核”没有明确,导致协助义务流于形式,社会力量参与较少。《罪犯保外就医执行办法》和《社区矫正实施办法》中的保证人也没有明确其保证条件、保证义务和责任,导致无法保证。可以看出,尽管法律规定了多类人员和力量参与暂予监外执行监管工作,但是司法实践中,往往显得人手不足,力不从心。我们知道,暂予监外执行罪犯处于“监外”状态,与监禁罪犯相比,监管难度更大,更需要依靠现代科技和装备的支持,离不开大量经费的保障。然而,《监狱法》规定的国家保障监狱改造罪犯所需经费,在监狱体制改革之前,一直存有缺口。监狱体制改革后,监狱执法工作所需经费由国家全额保障,但是暂予监外执行工作主要由社区矫正机构(司法所)负责执行,司法所经费仍然处于不足状态。可以说,无论是以往由公安机关负责暂予监外执行罪犯的监管,还是现在由社区矫正机构负责监管,专项经费不足仍然是困扰相关工作顺利开展的棘手问题之一。(三)病残鉴定问题近年来,在执法实践中执法人员违法违纪办理暂予监外执行的案件时有发生,出现个别有钱人、有权人,以权“赎身”,花钱“买刑”的现象,部分不具备或者已经丧失暂予监外执行条件的罪犯,可以逍遥法外。那么,在哪些环节,执法人员可以违法违纪办理暂予监外执行,帮助罪犯逃脱刑罚呢?我们认为,主要有以下几个方面:一是鉴定环节。根据法律规定,罪犯保外就医,必须进行病残鉴定,由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。《罪犯保外就医执行办法》和《暂时予监外执行规定》都规定,申请保外就医的罪犯病残鉴定由监狱(含少管所)医院进行,未设医院的,可送劳改局(监狱局)中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。实践中,病残鉴定通常由县级人民医院进行。罪犯的病残鉴定结论是是否决定监外执行的依据。由于病残鉴定由监狱提起、组织,鉴定机构所鉴定的内容大多属于专业知识,暂予监外执行的决定或者批准机关只能依照鉴定结果来做出决定。病残鉴定过程中,权力裁量空间很大,容易出现监狱干警、鉴定医生、罪犯家属合谋,伪造罪犯病例,冒名顶替检查身体等钱权交易、弄虚作假、徇私舞弊等问题。二是审批环节。按照《监狱法》,暂予监外执行的审批主体为省、自治区、直辖市监狱管理机关。具体来说,罪犯交付监狱执行后,暂予监外执行由监狱提出书面意见,报省级以上监狱管理机关批准。在这个过程中,部分执法人员违法违纪办理了“人情案”、“金钱案”,尤其是在职务犯罪和经济犯罪中。三是监管环节。在我国确立社区矫正制度之前,监管权由公安机关行使,监狱配合。社区矫正制度确立后,监管权由社区矫正机构行使,监狱协助。实践中,部分监狱执法人员,故意违法违纪也是不能忽视的问题。比如,有的监狱囿于监管压力,对于该收监的病残罪犯不及时收监。监狱执法人员的违法违纪行为,一方面纵容了犯罪分子,诱使他们进行权力寻租;另一方面违背了刑罚的正义性,使刑罚的目的落空,报应和预防(一般预防和特殊预防)无法得到有效实现。同时,对于执法人员违法违纪行为问责不力,也使得这些行为屡禁不止。三、监督制度的完善和完善(一)规范暂予监外执行批准程序我们建议,在修改《监狱法》及制定相关配套性文件的过程中,一方面要充分吸收2012年《刑事诉讼法》和2014年中央政法委发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计委联合制定的《暂予监外执行规定》的有关精神,细化暂予监外执行的条件,以列举的方式明确暂予监外执行适用情形中,“严重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社会”、“具有社会危险性”、“自伤自残”等模糊性概念的具体含义,防止执法随意性,另一方面要进一步完善暂予监外执行的批准程序,用程序正义保证实体正义,使得执法人员不能进行权力寻租。我们认为,修改《监狱法》时,应强调对是否符合法定暂予监外执行情形的司法鉴定,进一步强化对监外执行批准工作的法律监督,密切监狱与社区矫正机构的工作衔接。我们建议,将《监狱法》第26条修改为“对于需要暂予监外执行的罪犯,监狱应当组织对罪犯进行病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理情况的鉴别,并通报驻监检察机构。当事人对鉴定结论有异议的,可以申请重新鉴定。驻监检察机构对鉴定结论有异议的,可以要求监狱做出说明。对罪犯确有严重疾病,必须保外就医的,由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件,监狱应将诊断结论通报驻监检察机构。对诊断结论,当事人或者驻监检察机构有异议,可以申请省级人民政府指定的另一医院重新鉴定。重新鉴定为终局鉴定。经审查确认,符合暂予监外执行条件的,由监狱提出书面意见,报省级以上监狱管理机关批准,并将书面意见的副本抄送驻监检察机构。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知社区矫正机构和原判人民法院,并抄送同级人民检察院。监狱接到批准机关批准的暂予监外执行决定书后,应要求暂予监外执行罪犯在指定期限内到居住地社区矫正机构报到。同级人民检察院接到暂予监外执行决定书副本后,认为对罪犯适用暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起1个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关,批准暂予监外执行的机关接到同级人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查,并将核查结论及时通报同级人民检察院”。(二)取保人协助监管方面根据法律规定,暂予监外执行一个重要原因就是罪犯有严重疾病,需要保外就医。与其他法定暂予监外执行情形相比,由于部分疾病具有一定的“隐蔽性”,保外就医容易成为“权钱交易”的重灾区,实践中,三类罪犯之所以能够获得暂予监外执行,保外就医是主要途径。正因如此,《暂予监外执行规定》明确规定,对三类罪犯从严审批暂予监外执行。尽管我国早就确定了保外就医保证人(取保人、具保人)制度,但是执行效果不好。《罪犯保外就医执行办法》第7条、第10条、第14条规定了取保人的条件和义务,规定过于笼统,缺乏相应责任要求。比如,第7条规定,取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力,并有一定的经济条件。这里的“管束和教育能力”和“一定经济条件”缺乏量化衡量标准;又比如,第10条规定,取保人应将保外就医罪犯领回到公安机关报到。如果保外就医罪犯在规定时间内没有报到的,由劳改(监狱)机关负责寻找。显然,法律规定了取保人“领回”的义务,但是却没有规定相应的责任;再比如,第14条规定,劳改(监狱)机关每年应派干警或者发函对保外就医罪犯进行一次全面考察,派出干警考察时应与取保人见面了解相关情况。由于立法对考察方式做了选择性规定,现实情况是,劳改(监狱)机关主要以发函的形式进行考察,这就进一步淡化了取保人的协助监管义务。正是有上述缺陷,实践中,取保人制度基本上流于形式,加之公安机关日常监管乏力,保外就医罪犯常常处于失控状态。所以,我们认为,修改《监狱法》时,应进一步健全我国的保外就医保证人制度,在吸收《暂予监外执行规定》中相关精神的基础上,根据国情和工作需要,细化保证人条件,强调保证责任和协助监管责任,防止罪犯脱管漏管。具体说来,我们建议,《监狱法》增加一条,规定“罪犯需要保外就医的,应当由罪犯或者家属、监护人提出保证人。保证人应当同时具备下列条件:①具有完全民事行为能力,愿意承担保证人义务;②人身自由未受到限制;③有固定的住处和收入;④与被保证人共同居住或者居住在同一市、县。保证人不履行保证责任或者不完全履行保证责任经保外就医监管机关警告后仍不改正的,取消保证人资格,重新更换保证人或者缴纳保证金。保证人与被保证人恶意串通,协助被保证人逃脱监管,造成严重后果的,追究保证人的法律责任”。(三)规范收监制度和不含量执行刑期的情形、决定机关和程序,强化法律监督暂予监外执行是行刑方式和行刑场所的变更。它具有暂时性、人道性、政策性、经济性和收监可能性等特点。暂予监外执行罪犯仍然在执行刑罚,所以为了保证刑罚的严肃性、公正性、权威性,强化罪犯的身份意识,我国确立了暂予监外执行罪犯的收监制度,即对那些不符合或者已经丧失暂予监外执行条件的罪犯,收监执行原判刑罚或者剩余刑罚的制度。同时,为了对司法腐败和权力寻租“釜底抽薪”,我国还确立了不计入执行刑期制度,彻底堵住部分罪犯逃