我国保外就医制度的创立

我国保外就医制度的创立

安全用地是指根据法定程序，经主管部门批准，允许严重疾病的罪犯离开监狱或者暂时不受逮捕，并将其纳入社会医疗设施。我国保外就医制度经过了多年的发展,通过不断地研究、解决法律制度和实践中的问题,正逐步趋向完善。一、令门留,取保外我国的保外就医的源头最早可以追溯到汉代。到了宋朝就有对病囚在特殊情况下允许保外的做法。据《宋史.刑法志》记载,宋太宗雍熙年间,诸州所奏狱状有系三百人者,乃令门留、寄禁、取保在外。清朝对徒刑罪以下人犯患病者,由狱官提出名单,承审官验看属实后,由所在地方官员“取具的保,保出调治”。二、保外就医制度1954年8月26日政务院通过的《中华人民共和国劳动改造条例》中,第一次明确规定了“保外就医”。标志着保外就医制度的正式创立。按照《劳动改造条例》的规定,我国保外就医的对象、条件、审批机关、刑期的计算、监督等情况如下:三、《决定》是管理罪犯保外就医工作,是对基1979年的《中华人民共和国刑事诉讼法》中确立了我国的保外就医制度。随后,在1994年的《中华人民共和国监狱法》中进一步明确、细化了这一制度。在1997年的《中华人民共和国刑事诉讼法》中,总结实践经验以及执行过程中存在的问题,增加、丰富了保外就医制度的法律内容。同时,制定了相应的规章制度,主要包括:1979年12月公安部《关于管制、拘役、缓刑、假释、监外执行、监视居住的具体执行办法的通知》,1982年2月公安部制定的《监狱劳改队管教工作细则》,1982年6月公安部《关于切实做好对保外就医罪犯的监督考察工作的通知》,1990年12月司法部、最高人民法院、公安部关于印发《罪犯保外就医执行办法》的通知并附《罪犯保外就医疾病伤残范围》,2000年10月司法部监狱管理局《关于进一步加强对罪犯暂予监外执行工作管理的通知》,2009年6月综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于加强和规范监外执行工作的意见》等。这些法律法规和规章,使我国保外就医制度有了进一步的丰富和发展。(一)明确规定了保外医疗对象的条件1.被设计被充入范围1979年的《刑事诉讼法》规定,可以保外就医的对象包括被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯。1997年的《刑事诉讼法》将可以保外就医的对象范围缩小为被判处有期徒刑和拘役的罪犯,将无期徒刑的罪犯排除在保外就医的范围之外。2.为了“严重疾病”的目标准应制定其他规范3.这些规定不允许特殊情况(二)严格按照规定的罪犯保外就医单《监狱劳改队管教工作细则》关于保外就医审批程序规定为:由罪犯所在监狱、劳教队提出书面意见,报省、市、自治区公安厅、局劳改局批准。1990年《罪犯保外就医执行办法》对保外就医的审批程序作了更加具体的规定:(1)初审。对需要保外就医的罪犯,由所在监狱、劳改队、少管所中队队务会讨论通过,报单位狱政科讨论并邀请驻劳改机关的检察院(组)人员列席参加,进行初审。(2)病残鉴定。初审同意后,由监狱、劳改队、少管所医院进行鉴定,未设医院的、送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。(3)征求意见。对符合保外就医条件的罪犯,监狱、劳改队、少管所应当填写《罪犯保外就医征求意见书》,征求罪犯家属所在地公安机关意见。(4)办理取保手续。在报批之前,还应当确定取保人,取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力,并具有一定的经济条件。取保人资格由公安机关负责审查。由取保人和被保人签订《罪犯保外就医取保书》。(5)审批。完成了上述手续后,由监狱、劳改队、少管所填写《罪犯保外就医审批表》,连同《罪犯保外就医征求意见书》、有关病残鉴定、当地公安机关意见,报省、自治区、直辖市劳改局审批。为了避免实践中有些单位不按规定进行病残鉴定和出具证明文件,1997年《刑事诉讼法》规定,对于罪犯确有严重疾病,必须保外就医的,由省级人民政府指定的医院开具证明文件。改变了由监狱医院或者县级医院鉴定和出具证明文件的做法。(三)暂予监外执行决定的移送1979年的《刑事诉讼法》对保外就医的监督没有规定。1994年的《监狱法》规定,批准机关应当将批准的暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为对罪犯的暂予监外执行不当的,应当自接到通知书之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关,批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对决定进行重新核查。这一内容被1997年的《刑事诉讼法》吸收,作为第215条的内容。这一制度可以说是事后监督制度。(四)加强对罪犯的监督检查1979年《刑事诉讼法》规定的执行机关是“公安机关委托罪犯原居住地的公安派出所执行”。1982年《监狱、劳改队管教工作细则》规定,保外就医的犯人由犯人所在地公安派出所负责监督考察。派出所应将保外就医罪犯的情况,向罪犯居住地的治保会介绍清楚,由治保会进行具体的监督考察工作。派出所要定期进行检查,劳改单位也要定期与当地公安机关取得联系,掌握情况。1990年《罪犯保外就医执行办法》规定,由所在地公安机关负责日常性监督考察,劳改机关每年应当派干警或者发函进行一次全面考察了解罪犯病情和表现情况。1994年的《监狱法》在总结以往经验的基础上,增加了“原关押监狱应当及时将罪犯(保外就医)在监内改造情况通报负责执行的公安机关”的规定。1997年《刑事诉讼法》增加了“执行机关应当对其(暂予监外执行的罪犯)严格管理监督”的规定。(五)设立保外就医罪犯范围1990年《罪犯保外就医执行办法》规定,对符合本办法第二条第(一)、(二)项规定情形的罪犯,实行定期保外就医制度。依据罪犯病情,可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前,监狱、劳改队、少管所应当派干警实地考察或发函调查。保外就医罪犯病情基本好转的,收监执行;经县级以上医院证明尚未好转的,办理延长保外就医手续,每次可以延长半年至一年。(六)保外就医工作得到加强《监狱劳改队管教工作细则》规定,保外就医的罪犯,病已痊愈,或表现不好的,当地公安机关应当及时通知劳改单位收监执行。《罪犯保外就医执行办法》中规定了三种应当收监执行的情况:一是保外就医罪犯重新违法犯罪的,二是采取非法手段骗取保外就医的,三是经治疗疾病痊愈或者病情基本好转的。1997年《刑事诉讼法》规定收监执行的情况是:发现保外就医的罪犯不符合保外就医条件的,或者严重违反有关保外就医规定的,应当收监;暂予监外执行的情形消失后,罪犯刑期未满的,应当及时收监。此外,有关的规章,还对罪犯保外就医期间的生活费、医疗费用的负担作了规定。原则上罪犯保外就医期间的生活费、医疗费用由罪犯的家庭或者负有扶养义务的亲属负担,个别有困难的经当地公安机关证明,劳改单位可以酌情予以补助。1990年的《罪犯保外就医执行办法》还对不计执行刑期的情况作了规定,例如采取非法手段骗取保外就医,经查证属实的;保外就医的罪犯未经公安机关批准擅自外出的期间不计入执行刑期。不过,1979年、1997年的《刑事诉讼法》对此没有规定。根据公安部1982年的调查总结,发现当时的罪犯保外就医工作中出现了不少问题,例如:有些劳改单位审查不严,将一些不该保外就医的批准保外就医,个别干警甚至贪污受贿,为罪犯开假诊断证明,将罪犯放出去;当地公安机关和治保组织对这些罪犯的监督工作不落实;对表现不好或病已痊愈的,没有及时收监执行等。1997年5月,公安部《关于认真做好罪犯保外就医工作的通知》中也指出了当时保外就医工作中存在的问题:一是对罪犯保外就医的条件、程序掌握不严,把一些不符合保外就医条件甚至无疾病诊断证明的罪犯保外就医;二是徇私枉法,弄虚作假,利用保外就医明保暗放,致使一些罪犯逍遥法外,有的甚至继续作案,危害社会;三是对保外就医罪犯的监督管理不到位,致使部分保外就医罪犯脱管失控。2000年10月16日,司法部监狱局《关于进一步加强对罪犯暂予监外执行工作管理的通知》中也对少数地区和单位在保外就医中存在的一些值得重视的、需要解决的问题进行了梳理,主要包括:(1)审批不严、程序不明。有些监狱在办理保外就医时,以监狱超负荷关押、监狱经费不能足额到位、医药费缺乏等,擅自降低条件批准保外就医。(2)少数监狱办理保外就医的工作程序不够严密,缺乏监督制约机制,个别监狱干警在办理保外就医工作中搞“暗箱操作”,有的甚至伙同罪犯编造假病历、假材料骗取保外就医。(3)罪犯保外就医后,脱管失控。这些问题已经引起了当时中央领导和有关部门的高度重视。2000年8月15日,尉健行同志在国家信访局《来信择要》22期上批示:“对保外就医确实需要严加控制”,罗干同志也批示:“严加控制保外就医”。可见,保外就医中出现的问题由来已久,需要在法律制度上、体制机制上逐步地加以完善。四、防止保外就医腐败现象发生随着中央八项规定的推行,反腐力度的加大,在全面推进依法治国的总体要求下,中央对减刑、假释、暂予监外执行工作提出了新的要求,尤其是对“有权人”和“有钱人”的保外就医更要严格规范。要在法律制度、体制机制上杜绝某些人利用保外就医制度逍遥法外,逃避惩罚,践踏社会的公平正义。2012年3月以来,我国对保外就医的法律法规和规章制度进行了较大的修改,使其不断完善,从制度上防止保外就医工作中的腐败现象的发生。这一阶段修改完善的法律法规及规章主要包括:2012年3月1日施行的《社区矫正实施办法》、2012年3月14日全国人大十一届五次会议通过修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》、2014年1月中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见(中政委[2014]5号)》、2014年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委印发的《暂予监外执行规定》及附《保外就医严重疾病范围》等。这些规定从以下方面对我国保外就医制度进行了修改完善。(一)修订和增加外部医疗的范围(二)细化操作流程。在当事人确定修改完善了保外就医的法律程序,将保外就医的程序细化为鉴定、保证、初审、公示、提请、审批、备案等7个环节,对每一环节的具体操作流程、法律文书送达、转递及办理期限均作了明确的规定。1.已选中2.确保安全(三)提请保外就医的个人将原来的事后检察监督改为全程检察监督。具体包括:1.诊断阶段的监督。监狱、看守所应当向人民检察院通报有关诊断的情况。人民检察院可以派员监督有关诊断活动。2.初审阶段的监督。监狱、看守所审议保外就医前,应当将相关材料抄送人民检察院。决定提请保外就医的,监狱、看守所应当将提请保外就医审批表副本和相关材料抄送人民检察院。3.审批阶段的监督。批准机关批准保外就医的,应当在5个工作日以内将保外就医决定书抄送同级人民检察院。4.人民检察院发现暂予监外执行的决定或者批准机关、监狱、看守所、社区矫正机构有违法情形的,应当依法提出纠正意见。人民检察院认为保外就医不当的,应当自接到决定书之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准保外就医的机关,决定或者批准保外就医的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查。5.人民检察院可以向有关机关、单位调阅有关材料、档案,可以调查、核实有关情况,有关机关、单位和人员应当予以配合。人民检察院认为必要时,可以自行组织或者要求人民法院、监狱、看守所对罪犯重新组织进行诊断。(四)暂予监外执行社区矫正的执行1.将执行机关由原来的公安机关改为司法行政机关的社区矫正机构。2012年新修订的《刑事诉讼法》规定对暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。2.《社区矫正实施办法》、《暂予监外执行规定》等对保外就医罪犯的交接、监督管理、及时掌握罪犯的身体状况及疾病治疗等情况以及向批准、决定机关或有关监狱、看守所反馈情况等要求、程序均作出明确的规定。(五)在法律层面，已经建立了未列入执行期限的制度当然,保外就医制度的完善是相对的,它将随着我国依法治国的推进、随着经济社会的不断发展而不断改革完善。(一)有严重疾病关押保外就医的对象包括:(1)有精神病或者患急性、恶性传染病的;(2)有严重疾病在关押中可能发生生命危险的。这两种人包括已决犯和未决犯,但罪大恶极的罪犯除外。(二)主管的人民公安机关的界定对于有上述疾病的罪犯审核批准保外就医的机关是主管的人民公安机关。所谓主管的公安机关应该是指负责关押罪犯的公安机关。这些罪犯如被批准保外就医,对他们进行监督的是罪犯居住地的公安机关。(三)取消不符合保外就医条件情形的罪犯,取消减刑、假释、暂按照《劳动改造条例》的规定,罪犯在保外就医期间,算入刑期以内。《监狱劳改队管教工作细则》中规定:身患严重疾病,短期内有死亡危险的;患严重慢性疾病,长期医疗无效的。1990年《罪犯保外就医执行办法》对“患严重慢性疾病,长期医疗无效的”罪犯保外就医设定了限制条件,即原来判无期徒刑和死刑缓期2年执行后改为有期徒刑的罪犯,从执行无期徒刑起服刑7年以上,或者原判有期徒刑的罪犯执行原判刑期(已减刑的,按减刑后的刑期计算)1/3以上,可以保外就医,但如果病情恶化有死亡危险、改造表现较好的,可以不受上述期限的限制。《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定了精神分裂症、器质性心脏病等29类严重疾病的范围,进一步细化了可以保外就医的严重疾病的类型。尽管有的罪犯所患疾病达到了保外就医的条件,但出现了某种情形而不准保外就医。《监狱劳改队管教工作细则》第18条规定:虽符合上述条件(严重疾病的条件),但有下列情形之一的,一律不准保外就医或者监外执行:(1)判处死刑缓期二年执行尚未减刑的;(2)罪恶民愤很大,苦主不谅解、群众不同意的。1990年的《罪犯保外就医执行办法》中将上述(2)的内容改为:“罪行严重,民愤很大”,同时又增加了“为逃避惩罚在狱内自伤自残的”的情形。1997年的《刑事诉讼法》将不准保外就医的条件规定为:“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯,或者自杀自残的罪犯,不得保外就医。”1.修订了《严重保护剂疾病范围》，明确界定了因严重保护剂疾病而被捕、奴役或转为社会的罪犯，以及在“严重保护剂疾病范围”中产生的严重疾病的可能性修改制定的《保外就医严重疾病范围》,进一步细化了严重疾病的类型以及各种严重疾病的具体医学指标,使其更具直观和可操作的特性。2.保外就医必须从严审批中政委[2014]5号文件及《暂予监外执行规定》规定,对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会组织犯罪的罪犯保外就医应当从严审批。对在保外就医期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑的罪犯,需要再次保外就医的,应当从严审批。3.执行有社会危险性的罪犯对需要保外就医或者属于生活不能自理,但适用暂予监外执行可能有社会危险性,或者自伤自残,或者不配合治疗的罪犯,不得保外就医;对患有高血压、糖尿病、心脏病等严重疾病,但经诊断短期内没有生命危险的,不得保外就医。4.规范罪犯病情鉴定,规范保证人将1990年《罪犯保外就医执行办法》中对所有罪犯实行执行刑期限制修改为只对需要保外就医或者属于生活不能自理的累犯以及故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪的罪犯实行执行刑期的限制:原被判处死刑缓期2年执行或者无期徒刑的,应当在减为有期徒刑后执行有期徒刑7年以上方可适用暂予监外执行;原被判处10年以上有期徒刑的,应当执行原判刑期1/3以上方可适用保外就医。监狱、看守所对服刑的罪犯需要保外就医的,应当组织对罪犯进行病情鉴定。罪犯本人或者其亲属、监护人也可以向监狱、看守所提出书面申请。对罪犯的病情诊断,应当委托省级人民政府指定的医院进行。医院出具的病情诊断或者检查证明文件,应当由两名具有副高以上专业技术职称的医师共同作出,经主管业务院长审核签名,加盖公章,并附化验单、影像学资料和病历等有关医疗文书复印件。对罪犯进行病情诊断时,与罪犯有亲属关系或者其他利害关系的医生、人员应当回避。这次对保证人的条件和要求作出了更为具体明确的规定。罪犯需要保外就医的,应当由罪犯本人或者其亲属、监护人提出保证人,保证人由监狱、看守所审查确定。罪犯没有亲属、监护人的,可以由其居住地的村(居)民委员会、原所在单位或者社区矫正机构推荐保证人。保证人应当向监狱、看守所提交保证书。保证人应当同时具备具有完全民事行为能力,愿意承担保证人义务;人身自由未受到限制;有固定的住处和收入;能够与被保证人共同居住或者居住在同一市、县等条件。保证人应当履行的义务包括:协助社区矫正机构监督被保证人遵守法律和有关规定;发现被保证人擅自离开居住的市、县或者变更居住地,或者