英国土地发展权制度的法律背景、演进及可资借鉴

英国土地发展权制度的法律背景、演进及可资借鉴

土地补救权或土地契约法，主要是自1947年英国通过《城市规划法》以来，土地权利逐渐受到广泛理解。一般认为,所谓土地发展权,是指“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作,或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变”1土地保有制的建立英国法深受罗马法土地“上穷天寰,下及地心”观念的影响,认为土地权利包罗万象,持有或拥有土地,自然可对土地进行开发。因此,虽然土地发展权是后来形成的一个概念,但在英国中世纪的财产法中实际上已经蕴含着将土地发展权作为一项单独财产权来对待的法律基础。近代英国土地法体系的形成主要源自1066年诺曼征服之后。征服者威廉将盎格鲁撒克逊法律制度和欧洲大陆的采邑制予以融合,建立了不同于大陆法的土地保有制。在土地保有制下,国王是全国土地名义上的所有者,并作为全国土地的领主将土地授予直属封臣,直属封臣成为威廉的“租户”,这些直属封臣又作为领主将持有的土地进行次级分封,分配给更多的阶层。由此,通过层层的分封形成了一种“金字塔”型的层级分封关系。由于国王为名义上的土地所有者,取得封地的人仅仅是在一定范围内享有土地权利,即“保有”土地。不同层级的“租户”因持有土地而对上级领主负有特定封建义务,如向领主行臣从宣誓礼和表示忠诚,缴纳特享税、继业税,承认领主的监护权等由于土地名义上归国王所有,人们就更加看重土地的收益,而较少考虑土地的所有权问题,同时,因层级分封的存在,在一块土地上可能存在不同的保有关系和权益,需要明晰彼此之间的界限和范围。为此,英国的法律家们首先将所有权和土地分离开来,然后又将土地附于一个被称为地产权的虚幻的东西上去2土地的限制与法律视野土地发展权虽然最初源于土地的固有属性,但真正使之进入法律视野的却始于人们对土地发展的一些限制。在近代规划控制出现之前所涉及的发展限制主要来自于私法,即财产法、限制性约据以及侵扰法三个领域。2.1财产法上的土地发展权在英国法上,由于不同地产权益之间相对独立,所以地产权人在转让地产权时可以将其中一部分权益从整个的地产权中剥离出来,将之作为剩余权利保留在自己手中或单独处置。由此,地产权人在转让地产时,就可以将土地发展权留在自己手中,以此来实现对土地未来状态的保护。对于地产权的受让人而言,这实际上构成了土地的发展限制。在早期英国法上,由于合同法律制度的相对滞后,很多土地上的权利义务都是通过不同保有制下对土地权利的制约来实现的2.2土地约据的运用在不动产法上,约据的本意是指当事人之间达成的在土地上为一定行为或不为一定行为的协议或允诺地产约据的运用不仅在客观上起到了控制发展、实施规划的效果,是一种非常理想的私人规划工具2.3侵蚀法的历史溯源历史上,侵扰的含义最初仅仅是指对他人土地收益的妨害,即所谓的随附于土地的占有和使用便利的自然权利的妨害,如通行或打渔的权利,其法律基础为一个公认的理念:“使用自己的财产不得有害邻人的财产”。侵扰法的历史可以追溯到11、12世纪。1082年,征服者威廉发布了一个令状给Lanfranc大主教,命令说“Picot在剑桥造的磨坊,如果损害到他人的话可以被毁坏”在地产权人违反上述通过财产法、限制性约据和侵扰法所确立的限制土地发展的义务时,其救济手段一般是事后的私权诉讼解决,政府的公权利并不介入其中,土地发展权仍然属于私权的范畴。3土地承担责任的正式形成—土地发展权的正式形成——公法管制及国有化演变土地发展的私人限制隐含了土地发展权的内容和价值,但土地发展权真正从地产权中明确独立出来却是始于国家管制权对土地开发利用的限制3.1早期土地开发和管理英国控制私人土地利用至少可上溯至罗马法时期3.2英国议会的立法中的公共利用19世纪以后,随着英国工业革命的发展,城市人口急剧增加,环境恶化和住房短缺等问题日益突出,传统以侵扰法、限制性契约等方式调整相邻地产权益的方式效率低、成本高。受到德国城镇扩展规划和霍华德花园城市运动的影响,英国开始通过立法的方式对城市发展和土地利用进行统一的规划和管制。自1848年起,英国议会相继颁布了《公共卫生法》(PublicHealthAct)、《工人阶层住宅》(HousingoftheWorkingClassAct)等法案,强制规定了建筑物的卫生设施、日照间距、居住密度等最低标准,但这些法案总体上只涉及建筑物自身标准,并不能管制建筑物之间的相邻关系和城市用地布局的混杂状况。事实上,这些法律被认为只不过是扩大了侵扰法的范围,将有碍市容的房屋视为一种公共妨害,一般来说,只要地产权人不侵犯其他人的权利,就可以选择任何方式开发使用其土地3.3发展权的“棒束”化劳资法的第24条第一阶段:1909年英国制定了《住宅、城镇规划诸法》(Housing,TownPlanning,etc.Act),首次通过立法方式开始全面的城市规划,并对土地发展进行立法限制。该法第54条规定,地方政府可以就正在开发的土地或可能用于建筑目的的土地编制城镇规划方案,以确保该土地及其邻近土地规划和利用达到卫生合格、环境舒适、交通便利的要求。该法还规定,对于违反规划方案的建筑,政府均有权将之迁移、拆除或实施改造,而无论该建筑建于规划方案实施前还是实施以后。城市规划法对土地发展的限制,对土地发展权的权益构成和性质造成了重大影响。在城市规划实施之前,土地发展权的价值主要受到土地自然条件、区位特征等因素的影响,而在规划控制制度下,被允许发展的土地的价值因其他土地的限制发展而得到额外增加,这也就是1940年《巴罗报告》和1942年《阿斯瓦特报告》中所说的土地发展价值发生了转移,即从被禁止发展的土地转移到了获许开发的土地上。因此,特定土地的发展权价值并非完全源自土地自身属性,而是蕴含了社会整体价值在内,土地发展权已不完全是私人地产权“棒束”中的“木条”。这也是后来英国推行土地发展权国有化的基点之一。第二阶段:按照1909年《住宅、城镇规划诸法》第58条的规定,任何人的财产受到规划方案的不利影响,都有权向地方政府请求赔偿。但是,对于在启动编制规划方案到规划正式实施之间的过渡时期内的新建或在建项目,如果与正式规划相悖,开发人无权要求赔偿。这种僵化的规划制度遭到了开发人的反对。为解决这一问题,1922年制定的《城市规划法令》(TownPlanningOrder)提出实施过渡时期的开发控制(或称临时开发控制),建立了发展许可制度。这一法令规定,在规划方案编制和审查阶段,当地政府可以给予建设项目发展许可。如果获准开发的项目因与最终施行的规划方案不符而受到不利影响的,则由政府给以相应补偿。简言之,开发者事先取得发展许可,可得到补偿,否则,就得不到补偿。由此,发展许可制度通过事后“迂回”补偿开发者的方式,在一定程度已经将土地发展视为政府赋予开发者的一项权利。但是,未获得发展许可而开发的项目并未被视为非法,开发人也没有义务为开发项目事先取得许可,可以说,土地发展权依然留在私人手中。第三阶段:1947年《城乡规划法》坚持发展控制的原则,将土地发展权及其相关利益实现了国有化。按照1947年《城乡规划法》,几乎所有的开发项目都被纳入发展控制的范围,没有规划当局的许可,就不能进行开发建设。同时,基于发展权国有化的原则,因规划所导致的禁止开发不予补偿。如果发展许可被批准,因规划引起的土地升值都将被全额征收为发展捐。至此,通过自19世纪中叶以来英国土地发展控制的实践,以往依靠私人约束土地使用的方式,在很大程度已被政府的管制所取代,土地发展权被彻底从土地固有权利中剥离出来,成为一项国家公权力。但是,英国土地发展权国有化措施并非彻底的国家独占发展权,而是贯彻了分享发展权益的理念。因为如果遵循严密的逻辑,土地发展价值向国家转移根本就不应当存在赔偿的问题第四阶段:1953年保守党政府在保留发展许可制度的同时废止发展捐,改以“规划利得”(PlanningGains)附加开发者相应的义务。英国还先后在1967年和2010年针对土地发展价值分别尝试征收改良捐和社区基础建设税,并通过引入规划义务的方式,由开发者在取得发展许可的同时,作为附带条件承担公共设施、经济住宅等基础设施的建设义务,从而将部分发展价值回归社会。可见,土地发展权的独立地位和社会分享观念并未发生根本变化,仅仅是在价值分配的比例和方式上与1947年《城乡规划法》有所差异而已。4通过土地发展权制度将土地所有权和公权的矛盾转化为权力运行的工具土地发展权最初自英国兴起,与英国自身的法律传统、财产权架构以及规划管制的发展有着密切联系,其相关权益最终在1947年《城乡规划法》中得到了完整体现。土地保有制及财产权的特殊构造为土地发展权从地产权中脱颖而出提供了理论上的可能性;限制性约据的运用,将土地发展权所蕴含的相关利益剥离出来,直接体现在地产权交易转移的实践中;侵扰法和规划管制则是分别将这种源自于地产权的利益施加了司法和立法方面的约束,并进而促成了土地发展权的国有化和其后的发展权益分享制度。虽然土地发展权国有化政策在英国受到了很多批评,但将土地发展权从土地价值中分离出来,并进而根据社会利益施加限制和重新分配,不失为一种伟大创举,为此后其他各国解决各类土地问题提供了有益参考。第一,将土地发展权独立于土地所有权,有助于解决土地所有权的独占性与土地功能社会化的矛盾。土地资源因其固有的有限性,始终面临着私权与公权的冲突。随着社会的发展,人口的增加,土地资源有限性和稀缺性的特点表现得越来越突出,土地所有权的独占性与土地功能的社会性之间的矛盾愈加尖锐。解决这一问题的传统手段是对土地利用和发展方式施加各种公权管制,如推行土地用途管制、分区管制、限制开发等措施,但是,这种以公共利益为目的的土地发展控制毕竟只是一种消极的应对措施。虽然近代以来所有权社会化的观念和做法有蔓延的倾向,但这种做法往往作为私权自治的一种补充或微调手段,私权自治的根本性地位不容动摇。在法理上,以国家权力限制土地所有权也容易造成“警察权”的过度使用,不仅对土地所有者的合法权益带来不当侵害,而且,从深层次上可能致使社会公众产生私法权利不稳定的忧虑。从土地权利运行的角度,或者说在更好地实现土地权利最大化、推动土地更为有效利用方面,这种进行消极管制的做法也显然存在较大的负面“外部性”,影响土地开发利用效率。英国法将土地发展权从土地所有权中剥离,把解决土地私权与公权间的矛盾从被动的、消极的管制转变为主动引导、积极运用,这不仅在一定程度上解决了传统土地权利制度难以克服的理论难题和现实问题,而且还通过市场化的机制,在“私权”和“公权”间寻求更好的利益平衡点,推进了土地的有效利用。虽然中国实行土地公有制,但土地中私权和公权的矛盾也广泛存在,比如严格的土地用途管制制度剥夺了农用地的发展权,直接造成了农用地价格过低,使之在被征收过程中难以得到市场化的价格补偿,同时,农用地维系生态和环境的潜在价值也得不到体现,无法获得社会化的弥补,加之城乡土地“二元制”造成集体土地征收价格与土地市场价格间的巨大落差,扭曲了土地供需结构和收益结构,由此引发了大量征地纠纷。建立土地发展权制度,明确土地的发展价值,不仅有助于完善土地权利体系,而且通过土地发展权补偿和转让机制可以降低强制规划和用途管制对限制发展土地价值的不利影响。从中国土地权利的运行现状看,借鉴这一制度并不存在结构性的障碍。如前所述,由于英国的土地名义上归英王所有,英国在土地的利用方面一直更加看重从土地中实际取得的收益,所以国外学者将之归结为地产权法,与之相对,将大陆法的土地法归结为所有权法第二,土地发展权益的独立性,更为全面地体现了不同地域的土地价值,有助于促进城乡统筹发展。传统上,主要运用地租理论解释土地价格,并通过级差地租说明不同地域间的土地价值差异,但无论是级差地租I还是级差地租Ⅱ,土地的自然条件和投入都仅仅是土地价值差异的表象,更加深层次的原因在于土地所有权和经营权的垄断。针对土地的限制开发行为,在一定程度上类似于土地经营方式的垄断,即排斥部分土地的发展而准许其他土地的发展。因此,因土地规划和限制开发的存在,不同区域土地的级差地租或土地价格被人为放大,限制开发土地价值受损。英国土地发展权制度将因规划导致的土地发展权益增值视为其他受限土地“转移”而来的价值,并以不同方式将土地发展收益收归国有、回归社会,从全民的角度而言,实际上是针对受限开发土地价值贬低的一种间接性的补偿,在一定程度上消除了因土地的垄断经营而引发的级差地租的悬殊,降低因土地规划管制而产生的暴利。从另一个角度来说,传统的观点仅仅从土地的经济价值考量土地价格,而忽视了土地对于粮食安全、生态保护的价值。中国幅员辽阔,地域差异大,经济社会发展很不平衡,而中国发展较为落后的地区往往是承载着国家粮食安全、生态保护、水源地保护的重大职责,严格的土地用途管制进一步压缩了这些地区的发展空间,延缓了地区发展,经济发达地区则借助以往的发展优势,土地开发力度很大,是土地开发增值转移的主要获益者。实践中,为了弥补限制开发土地的损失,国家一般采取政府财政转移支付或进行市场化筹集的方式,进行资金方面的补偿。如福建、浙江等省分别在九龙江、金华江等流域建立了生态补偿机制,由下游经济发达地区资金补偿上游限制土地开发地区。这种补偿实际上类似于英国法土地发展权的购买,但这类补偿主要基于政策性的协商,覆盖面小,随机性强,且存在补偿范围有限、产权关系不明,以及补偿标准、补偿方式难以确定等问题。建立土地发展权制度可以更为全面地体现土地价值,特别是低发展地区的土地价值,从法律上明晰不同产权人的权利义务,将“转移”出去的土地发展权益反哺低开发地区,缓解地域发展不平衡的问题,进一步推进城乡统筹发展。同时,土地价值关系的再次衡量也有助于提升偏远地区用地和农地非农化的成本,避免城市化的盲目扩张,在一定程度上可以遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用。第三,将发展权价值单独评价并依据市场规则进行转让,有助于建立更为合理的发展权配给和转让机制。英国法将土地发展权作为一项独立的财产权,无论是政府还是地产权人,都可以通过土地发展权的限制或转让,以市场的方式更好地配置土地资源。英国土地发展权主要通过两种方式运作:一种是通过地产权人之间签订限制性约据的方式进行,这是一种私人间的土地发展权交易活动;另一种则是实行国家主导下的土地发展权“购买”机制。1947年英国《城乡规划法》将发展权国有化之后,开发土地需向政府申请“发展权”并支付“发展捐”。尽管后来名义上的“发展捐”不再收取,但支付代价取得发展权的本质并未改变,仅仅是将“发展捐”从缴纳金钱的形式转变为附加开发商各种建设义务而已。这两种方式,虽然一种以地产权人为主导,一种以国家为主导,表面看存在“私权”与“公权”的不同,但从根本上均是通过市场协商的方式对土地发展权进行价值量化后重新配置。中国法律虽然未明确规定土地发展权,但土地发展权益却是客观存在的。在目前的实践中,中国通过土地用途管制、集体土地使用权限制流转和土地征收等制度,将土地发展权牢牢控制在国家手中,这不仅造成了土地发展权益的配给失衡,也造成了规划控制的过分僵硬而不得不面临着朝令夕改的窘境。事实表明,完全依靠行政手段配给土地发展权,缺乏市场机制的制约,既可能造成应当开发的土地因规划所限而不能开发,也可能因规划失误造成不应当开发的土地被过度开发。因此,中国可借鉴英国的做法,引入市场协商机制,建立更为灵活的发展权配给和转让制度。在英国,通过限制性约据将私人间土地发展权重新配给,在私人土地利用和社区规划中发挥着重要的作用。如在成片住宅社区开发上,开发商可以通过与多个购买人之间以签订限制性契约的方式,维持成片规划社区的现状,使之保持环境优美、安静的宜居状态,这种基于竞争市场的做法,有效地弥补了政府规划的僵化和不足。此外,诸如文物建筑的保护、自然环境的维系,很多也是通过政府与私人之间订立限制性契约,给予一定价值补偿的方式来实现的。在中国,基于协商的土地发展权配给机制在实践中已经有所运用。各地开展的土地整治、居民点整理等项目,很多做法都是在保持土地所有权不变的前提下,经各方土地权利人的友好协商,按照市场规则,对土地发展权益重新作出调整和分配。当前中国针对基本农田、自