新型农村社会养老保险减贫效应研究新型农村社会养老保险减贫效应评估基于对广西和湖北的抽样调研

新型农村社会养老保险减贫效应研究新型农村社会养老保险减贫效应评估基于对广西和湖北的抽样调研

一、新农保政策减贫效应研究现状为农村人口提供养老金，减少农村贫困，特别是老年人的贫困，是建立新型农村社会养老金制度的初衷和主要目标。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)中提到,“新农保是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。那么,现行的新农保政策设计到底有没有减贫效应?若有,它又在多大程度上减轻了农村贫困?当前,学术界关于社会保障减贫效应的研究,理论分析居多,并且学者基本已经达成一致,用阿马蒂亚·森的话来说,就是“社会保障应该是直接针对收入贫困的,理论上具备显著的减贫效应”;而实证研究非常少,已有的研究主要集中在新农合、城乡低保等方面,如齐良书(2011)使用全国微观面板数据,对新农合的减贫效果进行了评估;李实、杨穗(2009)利用“中国收入分配课题组”对2007年城市住户调查数据,测算了城市低保户获得低保收入前后贫困指数的变化。由于新农保试点的时间还不长,目前尚未发现对新农保减贫效应问题进行系统论述的文献。本文拟对新农保的减贫效应做出初步探讨。所谓“贫困”,是指在一定环境条件下,人们在长时期内无法获得足够收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准状态。贫困有广义和狭义之分,广义的贫困包括经济贫困、社会贫困、文化贫困、生态贫困等方面,狭义贫困仅指经济贫困。本文中的“贫困”采用狭义贫困定义。二、新农保减贫效应的调节作用:基于政府补贴从理论上分析,对于处于缴费阶段(16-59岁)的农民来说,新农保不具有任何的减贫效应,甚至会增加贫困。因为对于处于缴费阶段的农民来说,除了不能领取到养老金之外,还要缴纳数额不等的养老保险费,虽然地方政府给予不低于30元/人若干年的缴费补贴,部分有能力的村集体还给予集体补助,但这些均要计入个人账户,60岁之前不能提前支取。一方面,由于新农保的缴费标准比较低(最低标准仅为100元/人·年),对其生产和生活基本不会产生影响,因此,从这个意义上来看,新农保的减贫效应是中性的;另一方面,新农保的缴费标准虽然比较低,但或多或少地会挤占中青年农民的生产和生活资金,甚至还会给贫困家庭带来经济负担,因此,从这个意义来说,新农保的减贫效应是负的,即还会加剧贫困。当然,国家也充分考虑到了农村重度残疾人等缴费困难群体无力缴费的情况,要求地方政府为其代缴全部或部分最低标准的养老保险费。从理论上分析,对于处于领取阶段(60岁及以上)的农民来说,新农保具有正的减贫效应。原因在于新农保具有政府补贴。具体来看,对于“老人”(新农保制度实施时已满60周岁的)而言,不用缴费就可以领取到不低于660元/人若干年的基础养老金(但其符合参保条件的子女应当参保缴费)。从各地新农保试点的实践来看,“老人”的基础养老金的享受率非常高,大部分为100%,低的也在90%以上,因此,对于“老人”而言,每年的收入至少会增加660元;对于“中人”(新农保制度实施时距领取年龄不足15年的)和“新人”(新农保制度实施时距领取年龄超过15年的)而言,当其缴费至60岁达到待遇领取条件时,除了能享受到基础养老金之外,还可以将原来记入个人账户的个人缴费、集体补助、政府补贴等逐月领取出来,每年的收入至少会增加660(“中人”)和690元(“新人”)。那么,新农保对试点地区到底有没有产生减贫效应呢?这就需要根据新农保试点的实际情况进行实证分析。三、分析新农业保障减贫影响的有效性1.新农保有减贫效应的估计我国虽然于2009年9月就发布了新农保试点指导意见,但直到2009年底才公布320个首批新农保试点县名单,即新农保的正式启动时间为2009年12月末,因此,新农保对2009年经济状况、农民收入状况等的影响基本可以忽略,这里将2009年当做未试点的年份来看待。评估新农保有没有减贫效应,可以从全国、省、县、农户四个层面来分析。由于新农保刚试点推行不久,目前仅有2010和部分2011年的数据,无法采用时间序列数据或面板数据来分析;同时由于各省贫困人口数据缺乏、其他贫困影响因素排除困难等原因,无法从全国或省级层面来分析新农保的减贫效应,因此,本文仅从试点县和农户两个层面来分析新农保的减贫效应。2.农民增收的总体情况新农保试点具有典型的自然实验的性质,将非试点地区看做控制组,不考虑新农保对它们的影响,将试点地区看做处理组,研究新农保对它们的影响,然后通过比较试点区与非试点区之间的差异来揭示新农保的政策效应,因此,可以通过建立倍差法(简称DID)模型来评估新农保的减贫效应。在样本的选取上我们以广西壮族自治区为例,由于缺乏各县的贫困人口数据,这里以增收效应代替减贫效应。即通过构建出计量模型,比较处理组(试点县)和控制组(非试点县)的农民人均纯收入,观察在实行新农保试点后,处理组收入增长是否快于控制组。如果是的话,那么我们说新农保有助于农民的收入增长,新农保政策对减贫是有效的;否则,就认为新农保政策对农民的增收没有显著作用。在国发[2009]32号文件出台以后,广西壮族自治区14个试点县被纳入国家首批新农保试点。2010年1月,广西壮族自治区人民政府办公厅发布《广西壮族自治区新型农村社会养老保险试点的指导意见》(桂政办发[2010]3号),广西首批新农保试点工作正式启动;2010年10月1日广西第二批13个新农保试点县确定并开始试点。本文选取广西43个县的2009年和2010年的经济数据用于分析。由于广西第二批新农保试点在2010年10月1日以后才陆续启动,对2010年农民人均纯收入的影响基本可以忽略,因此,下文分析中将其作为非试点地区看待。在选取的43个样本县中,试点县13个(由于在统计年鉴中没有“北海市银海区”的相关数据,在样本选取时将其剔除),非试点县30个。在非试点县的选取时,秉承“尽量选取与试点县经济发展水平相近的县”的原则,具体的试点县和非试点县名单如表1所示。样本县2009-2010年的基本经济数据如表2所示。从表2可以看到,试点地区在人均GDP、农民人均纯收入等方面的均值超过了非试点地区。利用SPSS17.0软件,对试点地区和非试点地区的人均GDP、农民人均纯收入指标进行均值比较(选择两独立样本t检验),发现在0.05的显著性水平下试点地区和非试点地区各项指标的均值在统计上无显著差异(见表2),因此,不存在样本选择偏误问题。(2)新农保减贫效应的研究下面构建出倍差法模型来评估新农保的减贫效应。设D则关于农民人均纯收入的倍差法模型为:模型中,y是被描述变量即农民人均纯收入,i是截面标识符,代表样本县,t代表时间,β在模型(1)中,农民人均纯收入y是一个被描述变量,待估参数β模型(1)的概括描述显示,新农保对农民人均纯收入具有正向的影响效应(δ的符号为正),虽然观察到的政策效应只是现象,但据此可以提出核心假设:新农保的实施增加了农民收入,减轻了农民贫困。下面把模型(1)的概括描述关系转化成真实机制的因果关系,对新农保与农民人均纯收入的关系做出进一步的评估,以便对新农保的减贫效应做出实证检验。对模型(1)进行扩展,把内在机制对农民人均纯收入的影响纳入模型,此时,模型(1)转化为:(2)式中,y下面确定控制变量x另外,根据对个体效应处理形式的不同,变截距模型又可以分为固定效应模型和随机效应模型。随机效应模型要求随机变化的个体效应与解释变量不相关,由于许多影响农民人均纯收入的因素,如农业总产值、国家财政对农业的投入量、农民非农收入等未被纳入到模型中,而这些因素显然与GDPPy(3)成功研究的结果根据选取的广西43个县的样本数据,采用了Eviews6.0软件来对模型(3)进行估计。在个体固定效应估计中,a3.新农保减贫效应研究的基本数据是试下文中的数据来自武汉大学社会保障研究中心于2011年7月对湖北省团风县、宜都市、仙桃市的农户进行问卷调查的数据。团风县和宜都市皆为湖北省首批新农保试点县,试点开始的时间为2010年1月;为了便于与试点地区做对比,我们选择2011年7月尚未开展新农保试点的仙桃市作为参照组。本次调研共回收有效问卷1045份,其中团风县、宜都市605份,仙桃市440份。由于缺乏各县的贫困人口数据,这里仍然以增收效应代替减贫效应。在分析新农保对农村老年居民的减贫效应时,将主要采用试点县(团风县和宜都市)的调研数据;在分析新农保对整个农户的减贫效应时,将同时采用试点县和非试点县(仙桃市)的数据。(2)城乡居民基本生活需要满足的情况不符合新农保减贫效应的因素较首先,新农保对农村老年居民收入的影响。从调研数据中发现,试点县60岁以上的农村老年居民共有204人,均已开始领取养老金。从养老金待遇水平上来看,39.4%的农村老年居民领取的养老金待遇是55元/月,37.9%的领取的是60元/月,养老金待遇在60元/月以上的比例为22.7%,最高的每月能领取600元,养老金待遇水平的平均值为67.07元/月。可见,目前农村老年居民领取的养老金水平非常低。在问及领取的养老金待遇能否满足其基本生活需要时,有34.0%的老年居民认为远远不能满足其基本生活需要,31.5%的老年居民认为稍微不能满足,20.7%的老年居民认为基本能满足,只有0.5%的老年居民认为完全满足其基本生活需要,剩下的13.3%的老年居民表示对其生活影响不大。可见,目前农村老年居民领取的养老金偏低(平均仅为67元/月),还不能满足大多数农村老年居民的基本生活需要,其减贫效应还十分有限。目前领取养老金的人员大都是“老人”,“老人”领取的养老金主要是基础养老金部分,而基础养老金的低水平(团风县为55元/人·月,宜都市为60元/人·月),是导致当前农村老年居民养老金待遇水平低的主要原因。其次,参保前后农村老年居民收入是否够花销对比。收入是决定消费的最重要的因素,新农保对农村老年居民的增收(减贫)效应可以部分地从其参保前后的收入是否够其花销中看出。根据调研数据,在日常花销方面,在没有参加新农保前,有55.7%的农村老年居民表示收入不够花销,主动找子女要钱的占35%。在参加新农保后,表示收入不够花销的农村老年居民比例下降为49.5%,此时主动找子女要钱的比例下降为33.9%。可见,虽然新农保的保障水平较低,但其无疑增加了农村老年居民的收入,并对农村老年居民的日常花销产生了影响(薛惠元、曹立前,2012)。(3)宜都市、仙桃市农民均纯度水平对比分析由于针对试点地区的问卷中,仅设置了有关“您家去年(2010年)收入”的问题,未设置“您家参保前一年(2009)收入”的问题,因此无法进行配对样本均值比较,这里只能将试点地区(处理组)和未试点地区(参照组)进行比较。查阅《湖北统计年鉴2010》的数据,发现2009年宜都市和仙桃市的农民人均纯收入水平接近(宜都6516元、仙桃5856元),下面将宜都市(试点县)和仙桃市(未试点县)做对比。这里的农民家庭人均纯收入计算方法与统计年鉴上的略有差别,农民家庭人均纯收入=(去年家庭总收入-农业生产资料支出)/家庭常住人数口四、关于政治建议1.加大财政补助力度,提高中央基础养老金的替代率目前每年660元的基础养老金水平过低,其替代率(占2009年农民人均纯收入的比重)仅为12.81%,应加大中央财政的支持力度,提高中央基础养老金的替代率水平。具体可以借鉴城镇企业职工基本养老保险,替代率水平提高至15%-20%;然后将基础养老金的调待机制(随物价和经济发展调整)制度化,实行每年调整一次。2.根据当地的财政实力及时调整缴费补贴标准国家文件规定,地方政府缴费补贴标准不低于30元/人·年,但没有提到如何调整缴费补贴标准。考虑到经济增长、地方财政能力增强、物价水平上涨等因素,缴费补贴标准不应该一直不变,而应该根据当地的财政实力适时调整,例如每1-2年调整一次;或者可以参照部分试点的做法(如浙江嘉兴),按照农民人均纯收入的一定比例(如1.5%)来补贴农民缴费。地方政府缴费补贴虽然不能减轻当期贫困,但其对于减轻农民未来的老年贫困具有一定的作用。3.拓展投资渠道,提高新农保基金的生产率在既定的缴费和补贴水平下,新农保个人账户的投资收益率越高,农民未来领取的养老金就越多。当前新农保基金存银行、买国债的投资渠道过于狭窄,收益率水平过低,建议拓展新农保基金的投资渠道,提高新农保基金的收益率。具体而言,可以将新农保基金一部分投资于国家重点项目,如新能源的开发与利用、基础设施建设等,另一部分委托全国社会保障基金理事会或专业的基金管理机构投资运营。可以借鉴智利的做法,在新农保基金投资运营的过程中,政府应该提供最低收益率担保。4.尽快实现并全