论征收制度的限制

论征收制度的限制

一、．公权力与私益的冲突与衡平frihikhayek是一位奥地利理论家，他说，“没有产权，没有正义。”。该法谚言下之意为：公民合法的财产权是神圣不可侵犯的。除法律明确认定某些特定情况下出于公共利益的需要外，任何人的合法财产权都不得被剥夺。然而，维护私权的合理性并非是绝对的。当公益与私益发生冲突且具有维护公益的必要性时，合理利用公权力以保全更大的公益则是实现利益衡平的一项重要手段，纵使须以牺牲私益为代价。“征收”一词是民法学中蕴含着公益与私益间的冲突与衡平的重要概念。所谓征收，是指国家基于公共利益的需要而强行将集体或私人所有的不动产归为国有。从上述含义可以看出，征收蕴含着公权与私权间的利益博弈，其在本质上为公权对私权的限制。因而，国家必须施行相关法律法规以规制征收行为，对其作出严格的条件限制，避免因滥用公权而致使私权受到不当干涉。二、土地征收补偿的立法规定早在1951年，日本便制订了专门用于规制土地征收的法律文件——《土地收用法》。其法理依据为《日本国宪法》第29条第3项“私有财产在正当的补偿下可以用于公共目的”。具体来说，日本土地征收采“事业法定主义”。日本《土地收用法》第3条详细列举了可进行土地征收的各类公共事业，亦即对公共利益这一概念的具体内涵通过列举的方式作出了严格限制。除此之外，在征收补偿方面，日本的《土地征用法》遵循“无补偿即无征收”原则，切实保障公民合法的财产权利。在英国，土地征收常表述为对土地的强制性购买（compulsorypurchase），其主要的法律依据包括1965年的《强制购买法》、2004年的《规划与强制性购买法》等。与日本法律不同，虽然英国立法亦强调土地征收的目的为出于公共利益的需要，但是没有通过列举的方式列明公共利益具体涵盖了哪几类公益事业。在土地征收补偿的规定方面，英国法律对此作了较为详尽的规定，包括补偿原则、补偿范围与补偿标准等方面。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。在宪法的指引下，我国《物权法》第42条第1款明文规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。笔者认为，相较起日本等其他国家对征收行为的立法而言，我国立法仍存在着对公共利益概念内涵的界定不严密、征收及补偿程序透明度不够等缺陷，亟待有关法律对其加以完善。三、法律的“进一步完善”不可置否，我国《物权法》对不动产征收的规定较之早期的《城市房屋拆迁管理条例》等法规，具备效力位阶更高、规范更为全面等特点，极大的完善了我国的征收制度。具体来说，《物权法》对征收制度的完善体现在几个“明确”上。其一，明确了征收的目的在于追求公共利益；其二，明确区分征用与征收两个截然不同的概念；其三，明确承认被征收者所享有的征收补偿权；等等。总的来说，《物权法》的出台使得我国在建立现代化征收制度的道路上迈出了一大步，丰富了《宪法》中所规定的公民基本权利的内涵。但从中外法律的比较研究中可看出，我国《物权法》以及相关法律法规对征收制度的规制多为不明确的原则性规定，对某些问题的规定模糊不清。以下，笔者将提出几点关于我国相关法律法规对征收行为的缺位及其相对应的完善方向。（一）在对公共利益的限制上虽然我国《物权法》第42条规定征收必须出于“公共利益”的需要，但确未具体界定究竟何为“公共利益”。换言之，《物权法》对公共利益的表述过于抽象。公共利益是一个极具弹性的法律概念，合理界定公共利益的范畴对于法官正确行使自由裁量权具有重大意义。若法律没有对公共利益进行具体限制，极有可能导致司法或行政机关在某些案件中对公共利益进行不合理的扩充解释，致使国家机关假借公益之名滥用征收权，行谋取私利之实。在对公共利益的限制的方式上，我国学者众说纷纭。国外对公益的限制有概括式、列举式、排除式等立法例。笔者认为除了需要对可以进行土地征收的各类公益事业进行限制，也需要对土地基于公益目的的使用时间进行限制。如果法律不对基于公益目的而使用土地的时间进行限制，则极有可能使得拆迁成为不法分子进行商业开发的借口与手段。如我国湖南省某市政府曾声称出于修建希望小学的目的而征收土地。但当希望小学建成后不到五年，该小学便被夷为平地，随之“拔地而起”的是一幢幢高档商业楼盘。若此时法律明确对基于公益目的而使用土地的时间进行限制，如规定希望小学建成后20年不可拆迁等，则可避免此类情况的发生。因此时间限制也是对公共利益进行限制的重要方面。具体限制时长则仍需法学学者结合具体土地用途等因素商讨决定。（二）征收补偿与司法权在我国《物权法》颁布以前，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）对征收行为的规制起着重要作用，但《条例》公开性、民主性不足且无司法权介入等弊端使其备受诟病，不利于我国征收制度的完善。《物权法》的施行在一定程度上弥补了《条例》的缺陷，但在征收程序的规定上仍有不足之处，主要表现在以下几个方面。其一，司法权的缺位。司法权是维护社会公正和平和秩序的一项重要公权力，素来被法学家誉为“社会公正的最后一道防线”。因而司法权介入征收决定和征收补偿不仅能够提高征收的民主性，赋予当事人提出异议、救济权益的权力，更是建设现代化法治国家之必须。在法学家的倡导下，我国于2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条规定：“被征收人对市、县级人民政府做出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”国家征收行为属于具体行政行为，而该条例明确赋予了被征收者可通过诉讼渠道维护自己合法权益的权利，是对我国征收制度的重大完善。但该条例仅适用于国有土地上房屋的征收，其适用范围是否能够扩大到其他征收行为仍有待商榷，但该项规定在一定程度上体现了司法干预征收行为的趋势与潮流。其二，缺乏监督，公开性与民主性不够。要保障征收权的正当行使，必须建立起一套完善的监督机制，保障被征收人、被拆迁人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等。可以通过多方面措施来构建完善的监督程序，如建立健全论证、听证程序，充分发挥行政系统内外部监督的作用，等等。（三）确定征收补偿的比例我国《物权法》第42条虽规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿”，但该法规未对补偿的范围、内容、程度和时间等作出具体规范，规定粗陋简单且不明确。因此，相关法规需要明确由于征收行为导致的企业的经营损失、个人的失业损失、邻地损失、承租人的损失等的赔偿方案。在补偿程度方面，《物权法》规定“征收集体所有的土地，安排被征地农民的社会保障费用”。该项条款对于保护农民的合法权益具有重要意义，但该规则也需要进一步具体化，需要进一步明确被征地农民的社会保障费用取得的相关规则，如社会保障费如何取得、能够取得多少、无法取得时可采取的救济措施等。除上述外，在征收补偿的时间上，学理观点主要有二，其一为先拆迁后补偿，但加以时间限制；其二，先补偿后拆迁。显然，后一种补偿方式更为合理、更符合以人为本的法治理念，因而成为学理通说。我国于2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。该规定便明确采纳了第二种学理观点。四、完善中国《物权法》中征收行为