【食品安全监管的困境与对策研究-以淄博为例6400字（论文）】

共共NUM页1引言随着我国经济发展城市社区住宅也随着我国人口的住房需求扩展，面对住宅需求的物业管理的未来发展空间巨大，同时在城市物业管理发展中产生不少的问题，对物业公司或业主都造成困扰，怎么解决困扰，有效的减少问题的发生，是需要重视研究的课题。本文通过采取什么原因，为何会这样，该怎么解决的论述，来说明城市社区物业管理的存在困扰问题，寻找解决对策，并对社区居民跟物业公司调查分析以及查阅资料等方法找出问题所在，追寻结合实际案例通过观察分析，有针对性的给出解决和预防在物业管理过程出现问题的建议。2相关概念概述2.1食品安全日常生活中所提及的食品安全其中含有三层含义。一是食品数量安全，即食品数量能够满足当地全体人民的基本生活需求；二是食品质量安全，质量安全包含食物的卫生状况、是否存在非法添加、过量添加添加剂的情况、是否超过保质期等，即食品数量得到当地人民满足的同时，食品能够满足人们日常营养、质量安全的需要；三是食品可持续安全，即食物的获取、生产、流通、废弃物处理能够符合可持续发展的需要。本文中所指食品安全是指其中第二层含义食品质量安全，依据《中华人民共和国食品安全法》中对于食品安全的界定：食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。2.2食品安全监管监管分为两部分，即监督和管理，本文主要以政府为主体，讨论政府相关职能部门为了达到食品安全的目的，通过制定法律法规、加强日常巡查等一系列措施，对食品从业者的经营行为进行监督和管理的一系列控制行为。目前食品安全监管主要依靠市场监督管理局及农业农村局等部门负责，监管食品生产、经营、餐饮企业，通过市场准入颁发生产、经营许可，在食品生产、加工、经营等环节开展日常监管工作，对食品进行抽样检测、对不合格食品开展核查处置，对违反法律法规的食品生产、经营行为进行查处等方式进行监管。3淄博市食品安全监管现状随着我国经济水平和物质生活的发展，为了顺应社会发展的需要，我国对食品安全监管工作在一步步摸索中前进，淄博食品监管体制也发生了多次变革。3.1监管体制3.1.1卫生部门监管阶段1982年《食品卫生法（试行）》颁布试行，其中规定卫生部门下属的县以上卫生防疫站主要负责食品卫生监督工作，卫生部门负责食品卫生标准制定，进出口商品检验部门负责进口食品的卫生检验、农牧渔业部门负责农牧渔业产品的监管和动植物卫生检验检疫，工商行政管理部门负责城乡集市贸易的食品卫生管理，各部门职责分工如表3-1所示。此时食品监管范围并未对食品生产、流通、餐饮等环节监管做具体规定，而是按行业进行划分，已为下一步各部门分段监管奠定了基础。表3-1《食品卫生法（试行）》规定各部门职能分工部门监管范围卫生部门食品卫生标准制定卫生部门下设卫生防疫站食品卫生监督进出口商品检验部门进出口食品农牧渔业部门农牧渔业产品的监管和动植物卫生检验检疫工商部门城乡集市贸易的食品卫生管理3.1.2工商部门监管阶段2020年淄博市按照国务院机构改革采取“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品家督管理局，承担起开展重大食品安全事故查处及食品监管综合协调的工作，负责组织、协调各食品监管部门开展工作。农业部门、工商部门、卫生部门、质监部门均负有食品安全监管职能，从此正式开启了食品分段监管的历史，同时，商务部门、发改委、环保部门、公安部门、交通部门从不同角度存在食品安全监管职责，如表3-2所示。表3-22020年国务院机构改革各部门职能分工部门监管范围食药监管部门食品安全的综合监督农业部门初级食用农产品生产环节的监管工商部门食品的监管卫生部门餐饮业和食堂等消费环节的监管质监部门食品生产环节的监管此时，虽然食药监管部门负责食品安全监管综合协调工作，但是其级别低于卫生部门、质监部门、工商部门、农业部门等其他监管部门，很难发挥综合协调作用。3.1.3食药部门监管阶段由于分段监管的弊端逐渐显现，对于食品监管“从农田到餐桌”的呼声越来越高，2020年在机构改革过程中国务院对食品安全监管工作提出改革方向，落实大部制整要求整合机构，将食药监部门、质检部门、工商部门的食品监管职能统一划归食药监部门进行管理，食药监部门对研制、生产、流通、消费环节食品的安全性实施统一监督管理。职责分工如表3-3。此时食药监部门负责流通领域食品安全监管，但在县区层面却未设立食药监管部门，而是由县区市场监管部门加挂食药监部门牌子，县区局已形成“三局合一”的状态。表3-32020年国务院机构改革各部门职能分工部门监管范围食药监管部门生产、流通、餐饮环节食品安全监管市场监管部门食品商标、包装监管农业部门种殖环节食用农产品监管出入境部门进出口食品监管畜牧部门养殖环节食用农产品的监管3.1.4市场部门监管阶段2020年大部制改革继续推进，将食药监管、市场监管整合成立市场监管部门，食药监管部门的食品生产、流通、餐饮环节监管工作交由市场监管部门负责，结束了食品安全监管县区“没腿”的尴尬局面，畜牧部门和农业部门合并成立农业农村部门，负责食用农产品的种养殖环节监管，出入境检验检疫职责和队伍划入海关，海关负责进口食品企业备案注册和进口食品检验检疫工作，食品安全监管工作仍未达到“从农田到餐桌”的一体化监管，职责分工如表3-4。表3-42020年国务院机构改革各部门职能分工部门监管范围市场监管部门生产、流通、餐饮环节食品安全监管农业农村部门种养殖环节食用农产品海关部门进出口食品目前，淄博市级及各县区局市场监督管理局承担着辖区内食品安全监管工作职能，市级主要负责拟定全市食品安全工作计划、对县区局工作进行指导、全市案件办理工作，各县区局负责辖区内的食品经营企业的日常监管。3.2监管机制3.2.1淄博市食品安全监管主体根据淄博市政府网站公示，淄博市市场监督管理局承担着全市食品安全监管职能，其中包含淄博市食品安全整体工作的综合协调，食品经营许可，食品安全的日常监管、监督抽检、风险监测、核查处置、风险预警，食品安全违法案件查处等工作。在淄博市市场监督管理局内部机构设置上主要又以下几个机构来承担食品安全监管工作：（1）食品流通监管科主要负责拟订具体措施及办法，按照既定工作任务开展监管工作，对于检查中发现的案源交由市场综合执法支队进行查办。（2）乳制品监管科主要负责乳制品监管，对于检查中发现的案源交由市场综合执法支队进行查办。（3）市场综合执法支队主要负责查办食品流通监管科、乳制品监管科移交案源线索，对食品经营企业违法违规进行处罚，对食品抽检不合格报告进行核查处置。3.2.2淄博市食品安全监管对象淄博市共有在册食品经营企业33025家，其中批发企业1209家，零售企业28427家，批发兼零售企业3282家，其他类型企业101家，企业类型标注为空白的6家。超市类企业28124家，食用农产品经营企业5231家。4淄博市食品安全监管中存在的问题4.1市级各部门沟通不畅根据《深化党和国家机构改革实施方案》规定，农业农村局负责农业、畜牧业、渔业质量安全，海关负责进口食品检验检疫工作，公安局食药环侦大队负责侦办食品领域犯罪案件，市场监督管理局负责食品安全监管。根据2015-2020年案件分析，其中食用农产品案件反映的农药兽药残留超标、添加食品添加剂以外的化学物质等问题，经调查均存在在种植、养殖环节中，而种植、养殖期间的质量安全监管为农业农村局职能范围；其中进口食品案件中反映的无中文标签或标签不符合法律规定等问题，经调查大多是在进口食品入关检验时未按照海关要求加贴食品中文标签或标签未经海关审核。各部门之间在监管过程中缺少协作机制、信息共享机制，一旦出现问题部门之间沟通协调机制不畅，造成了监管力度削弱。4.2专业监管人员少、老龄化严重目前全市食品安全监管人员严重不足且老龄化严重，机构改革前，原质监局、盐务局、食药监局、物价局在基层无派出机构，各县区市场监督管理所负责着原质监局、盐务局、食药监局、物价局的相应工作，但是人员却未得到补充，辖区内经营业户众多，无法做到全面检查，仅能依靠双随机检查、飞行检查、专项行动等检查活动开展监管工作，如遇规模较大涉及范围较广的专项行动还要动用全局执法力量开展工作。加之追责问责机制，部分执法人员出现了不愿执法、不敢执法的畏难心理，在基层监管中即使发现违法行为也不愿立案查处。基层监管工作强度较大，需要耗费执法人员大量体力和精力，但就以淄博市市场监督管理局稽查支队为例，人员趋于老龄化，局内执法人员人均年龄达到45岁，50-60岁人员占全体的1/3以上，部分监管人员学习能力差，自我提升意愿不足，不愿接受新思想、学习新技术，不能适应信息化、现代化、法治化条件下的监管要求。而针对网上订购食品安全监管涉及计算机技术、食品安全、法律法规等多个方面，因此，有必要对各项工作进行合理细致的安排。然而，在当前形势下，现有的市场监管机构已经无法满足外卖食品安全监管快速发展的要求。目前，网上订餐的监管基本上是根据具体内容安排在不同部门，食品安全部分一般集成在餐饮管理功能中，传统的线下餐饮行业管理需要时间和精力，网络订餐这一新兴行业其监管方式、程序和手段更加复杂。例如，对外卖食品安全监管的主要部门是工信部以及商务部，但是管理过程中出现了很严重的多头管理，这就导致各个部门对网络订餐市场监管混乱，各部门各自执政，容易导致力量不足。当前市场监管部门普遍面临专业化不足等的问题。食品安全监管的很多方面都需要专业检测，比如快速检测试剂的应用，在这项工作中，需要对员工进行技能培训，然后使用更多的先进技术手段。为了更好地发现网上订购中存在的食品安全问题，必须对食品安全监管的工作人员进行调整培训，涉及到相关人员的专业要求。除食品生产外，网上订餐市场的食品安全还包括餐具的清洗消毒、添加剂的使用和送货箱的消毒清洗。采用监测技术是必要的，但监测能力有限。因此，网上订购食品安全的监管力量有待提高。4.3违法行为种类多样化根据表4-1可见，违法行为的种类较多，由于机构改革后职能增加，部门适用法律随之增加，查处的违法案件的类型也有所增加。执法人员在增进自身业务能力的同时，不法经营者也在不断地更新违法行为，逃避执法部门打击，违法行为更加隐蔽，在法律边界试探，打法律的擦边球，执法人员为了打击违法行为，要翻阅大量法律书籍，与法制部门沟通来确定违法行为的法律适用，确保不法商户的违法行为得到法律制裁及公正的裁决。表4-1按案件来源分类统计情况案件来源小类数量（件）比例（%）投诉举报厂家打假1814.5职业打假86.5消费者129.7日常监督3629.0抽样检测自行检测97.3委托检测4133.05应对淄博市食品安全监管问题的对策5.1加强部门间互通协作目前食品监管从生产到职责已经捋顺，食药部门、工商部门、质监部门合并后食品监管权力相对集中，但是想要达到食品一体化监管并非简单的物理合并就能够实现的，更需要部门与部门、区域与区域之间合作，共同完成食品一体化监管工作。一是加强部门间互通协作。提高食安办行政级别，将其与市场监管部门脱钩，成立单独部门同各监管部门平级，强调食安办的权威性，使之充分发挥沟通协调作用，完善和推进食品安全长效监管体制建设，食安办有权对各食品监管部门进行检查、考评、督促，将结果与绩效考核奖励相挂钩。对于外卖平台管理部门和线下业务监管部门要通力合作。无论区域是否一致，单一平台管理部门和线下业务监管部门都要共同努力，建立畅通的区域合作关系，努力构建畅通的沟通合作渠道。通过合作，对未履行检查义务的违法行为和网上订购平台进行处理，并及时向社会公布。同时，市场监管部门、卫健委、商务部、公安部、工业和信息化部等部门需要沟通。各部门各司其职，促使监管工作协调化发展。通过与其他部门分享执法信息，每个部门都可以学到更多，联合执法可以尽快发现违法行为，提高监管效率。二是加强区域之间协作机制。对需要跨地区办理的案件，目前多是向当地局发函调查的形式完成情况收集工作，协助调查时间长短、情况收集是否有效均取决于当地局配合程度，故导致一些案件办理时间拉长、当地企业情况调查不清等情况的出现。要建立规范性的区域间协作机制，明确合作范围、工作程序、协查时限、双方权利义务等内容，提高协查工作效率。5.2培训专业化队伍建设年轻化专业化队伍，针对监管人员年龄偏大、人员过少的情况，招录选调专业对口、综合素质较高的年轻人员。根据专业背景和工作岗位，在市级县区层面遴选食品安全监管业务能手，建立储备人才数据库，定期开展业务培训，通过对法律法规解读、实战模拟训练、疑难案件剖析等方式，提高执法队伍的专业性，提升监管水平。通过学习注重执法办案中容易忽略遗漏的环节，不断开阔视野更新知识，提高监管能力。对于基层监管人员流动性较大，监管事项过多，通过建立绩效考核制度，制定统一的切合实际的具体监管流程与行业监管执法标准，指导监管人员开展工作，为基层监管人员提供食品安全监管的流程与指引，同时按照流程和标准体系，对监管人员的工作进行绩效考评，提高执法人员工作积极性，提升食品安全监管效能。5.3细化自由裁量基准自由裁量基准对在法律法规无法细化的情况下结合淄博实际对监管执法工作进行细化，制定市级食品行政处罚自由裁量基准。一是遵从过罚相当原则。根据相对人的违法行为的恶劣程度、造成的危害后果程度、是否认为主观故意、是否主动消除危害后果、是否配合案件调查等情况对违法情节进行细化，从而对该违法情节的行政处罚条款的处罚幅度加以细化，进一步明确模糊化、弹性化的条款，有限保证处罚结果的过罚相当、教育和处罚相结合。二是遵从正当公平原则。裁量基准的实施主体是监管部门，监管部门作为政府机关制定自由裁量基准应当保持其公平性和正当性，引入政府机关以外的人员（如食品经营业户、社会管理和法学领域专家、民众等）共同参与，保障裁量基准更加民主科学并对自由裁量基准细化情况予以公布，能够让行政相对人、公众广泛地知晓行政处罚的裁量基准，确保违法行为得到公平公正的处罚。结论食品安全工作不是简单的政府工作，而是需要政府部门、市场主体、行业协会、社会各界共同参与完成的，笔者通过对淄博市食品安全监管工作存在的问题及原因的分析也体现出食品安全存在的问题是由于多种因素造成的，政府部门作为行业监管者是食品安全问题的第一责任人，要加强政府监管部门协作，强化政府硬件如执法、检验设施设备建设，强化政府软件如体系系统、技术