农村养老保险制度的困境与出路

农村养老保险制度的困境与出路

一、农村养老保险制度的设计特征根据国务院1991年颁布的《区域农村社会救助基本方案》，农村社会救助保险是国家保障所有农民基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。农村社会救助保险制度的目的是确保老年人的基本生活。坚持个人储蓄、集体补贴为辅、国家提供政治支持。坚持自助、相互帮助的原则，坚持社会救助保险和家庭养老制度的结合。坚持农村农业、工业、经济等社会救助体系的统一方向。这样我国农村养老保险工作从1991年开始就正式拉开了序幕。从1991年农村养老保险制度开始试点以来,农村养老保险工作取得了一定的进展。由于资料缺乏,本文没法收集到十年来农村养老保险制度建设的所有数据,下面仅以2000年为例进行分析。截至2000年底全国参加农村养老保险的县、乡镇和村占全国县、乡镇和村的比重分别为97.3%、72.89%和58.16%。在全部的参保人数中,约有5%为乡镇企业劳动者(按每一家乡镇企业30个劳动力计算),从事农业活动的参保农村劳动力占农村劳动力的比重约为12%(文中的数据根据《2000年中国统计年鉴》、2001年劳动和社会保障部统计公告计算而得)。农村养老保险制度在县级和乡镇级的普及率还是很高的,但从参加养老保险的人数看,整体参保率较低。与城镇地区的养老保险制度相比,农村养老保险在制度上有很多不同之处。如养老保险的强制性程度不同、养老保险所需资金的筹措方式与渠道不同、养老基金的管理模式也存在差别等。农村社会养老保险制度设计上的特色导致农村养老保险制度在实践中也呈现出一些不同于一般的养老保险的特征(表1、表2)。对表1、表2以及劳动和社会保障部的历年统计数据进行分析,可以看到以下几个问题:首先,从农村养老保险的交费情况看,总量上遵循的是个人交纳为主、集体补助为辅的方针。如果将全国的数据作为一个整体进行分析可以发现,集体交费的比例约为44%。但从地区结构分析就很容易发现,集体交费的状况主要集中在少数几个经济较为发达的地区——上海、北京、江苏、深圳和山东五省市集体交费的比例占全国集体交费的97.462%,这几个地区集体交费的平均比例约为50%,剩下的绝大多数地区集体交费的数量十分有限,参加养老保险的农民基本上是自己交费。其次,就集体交费比例较高的几个地区的状况进行分析。根据统计数据,参加农村养老保险的乡镇企业总数为101691个,而乡镇企业较为发达的地区也主要集中在上述几个地区,据此可以得出的基本结论是:集体交费比例很高的主要集中在经济较为发达地区的乡镇企业。再次,尽管养老保险制度基本上在全国的绝大多数地区已经建立,但参加养老保险的农民总数并不多。截至2000年底,全国参加农村养老保险的人数为5462万,如果扣除乡镇企业的参保人数,那么从事农业活动的农村劳动力参加养老保险者约占农村劳动力的12%(约占全部农村人口的5%),比同期城镇地区的同一指标低得多,仅相当于城镇地区的13%左右。最后,从参保人数的变化趋势看,从1998年到2002年的5年时间里,农村和城镇地区的变化趋势正好相反:城镇地区呈现逐步增加的态势,而在农村地区参加养老保险的人数却逐步减少,5年间年均减少6.38%。这种现象显然与农村劳动力不断增长以及社会保障制度的要求相矛盾:一方面农村劳动力数量每年以较快的速度增长,养老保险作为社会保险的本质特征以及农村老年人口不断增长的现实,要求参加保险的人数随着劳动人口总量的增加而不断增加,实际状况却是在劳动力人数增加的同时,参保人数持续减少。从总量上看,农村养老保险的参保人数较低,且呈现不断下降的态势,这种现象与农民的收入状况之间存在一定的联系。国家统计局的统计数据表明:从1998年到2002年的5年之间,农村居民的收入增长幅度很低,年均增幅不到3%。从增长的结构分析,这段时间农民收入增长的主要动因是非农收入的增加,主要是外出打工收入的增加。如果仅仅从农业产业的收入看,那么在这5年里农业产业的平均增长幅度为负数。如果一个家庭没有外出打工的劳动力,那么该家庭的人均纯收入不增反降。从农村养老保险的缴费主体看,绝大多数地区的参保者自己缴费,在可支配收入增长缓慢甚至负增长,现金收入难以保障农业生产和农民个人及家庭生活稳定的前提下,农民因为缴费困难而退保也就不难理解了。通过对上述数据的分析,笔者认为:农村养老保险制度在农村试点十多年来,参加保险的总人数有限,占应保人数的比例较低,而且在最近几年里净参保人数还呈现不断下降的态势,最重要的原因在于经济因素,即农民的缴费能力有限。从深层次分析,这种现象根本上还是由现行农村养老保险的制度缺陷造成的。二、新型农村社会养老保险的基本特征农村养老保险制度是社会保险的一个构成部分,而社会保险则是以政府为主体而进行的强制性制度安排。因此,农村养老保险制度必须符合社会保险的一般原则,包括公平收入分配、利益对等(受益)原则、社会性原则。从财政学的角度看,在农村建立以政府为主体的养老保险制度在当前是十分必要和可行的。1.商业保险市场“失效”现象在农村地区更为严重,需要建立起以政府和集体为主体的农村养老保险制度。现代新古典学派理论认为:养老保险制度之所以有必要存在,完全是由于私人保险市场存在的某些市场失效造成的。在私人保险市场上,市场信息往往是不完全的,也是不对称的。一般情况下,被保险人拥有其个人全部信息,而提供保险者则拥有相对不足的信息,这就是所谓的“不对称的信息结构”。此时在私人保险市场上至少存在着两种市场失效:道德风险和逆向选择。由于私人保险市场缺乏足够的信息对被保险对象进行准确的判断,保险提供者不可能作出有利于其自身的选择。与城镇地区相比,农村的经济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质都要落后得多,市场失效更为严重,因此,养老保险制度的建立只能以政府或其他的公有单位为主体来进行。2.在农村建立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求。在市场经济条件下,资源配置主要由市场进行,政府是在市场“失灵”的领域发挥作用,以弥补市场机制调节的失灵。伴随着经济的发展以及微观经济领域效率的不断提高,收入分配差距也呈现出不断拉大的趋势。在一定程度上缩小收入分配差距是政府的重要职责,也是公共财政的活动领域。作为一种收入再分配的工具,养老保险通过“税收—转移支付”的方式,在一定程度上解决贫富的差距问题。目前我国的贫困人口主要分布在农村地区,且我国当前正在建立公共财政的框架,作为全国人民的政府所建立的养老保险制度覆盖所有的城乡地区,自然是公共财政的基本要求。3.建立以政府为主体的农村养老保险制度符合利益对等原则和税收公平原则。从农民的角度看,他们上缴各种税、费直接为国家财政作出贡献,还通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家积累了大量的财政资金,且这种积累方式目前还在持续。按照利益对等原则,政府以财政资金向社会提供服务及公共产品,作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上交税费的人。养老保险实际上就是政府向国民提供的一种公共产品,与城镇居民一样,农民应该是享有养老保险的主体。税收公平原则的标准之一就是根据受益的多少(即享受到政府提供的服务水平)交纳税负。所有的纳税人都应在不同程度上享受到政府的服务。在农村建立养老保险制度也符合税收公平的原则。4.农村养老保险制度的建立也是完善社会主义市场经济及进一步改革与开放的需要,是对农民承担了一部分改革成本所进行的补偿。为了减轻财政负担,中央政府在诸多方面进行了彻底改革,其中对农民利益影响很大的是粮食流通体制的改革。这项改革措施执行的结果是:国有粮食企业既是粮食的买方垄断者,又是卖方垄断者。销售粮食是大多数农民收入的来源,而买方垄断自然造成粮食生产者低价销售,收入勉强抵补生产成本(有的地方甚至收不抵支)。近几年以来,农民的名义收入增长缓慢,而很多地区农民的实际收入呈负增长,可以说是农民为政府承担了一部分体制改革的成本。通过养老保险体系为年老的农村居民提供部分必不可少的生活保障,既是对农民因新的制度安排所造成的经济利益损失作出的补偿,同时也是政府部门义不容辞的责任。5.不断提高城乡居民的物质与文化生活水平,是社会主义基本经济规律的要求,也是政府为之努力的目标,而通过养老保险体系为低收入的年老农民在一定程度上提供保障,也正是这一目标的基本要求。从现实来看,建立以政府为主体的农村养老保险制度也是可行的。1.随着公共财政框架在基层地区的逐步建立,基层地方政府的主要职能之一就是为所管辖地区的公民提供公共产品,而农村养老保险制度对于农村地区而言是一项最重要的公共品。因此,随着地方政府职能的逐步转变到位,为所管辖地区的居民提供公共品将成为地方政府的主要职责。作为农村地区最重要的公共品之一,地方政府着手建立农村养老保险制度,从政府职能的角度看是完全可行的。2.从政府的财力状况看,建立农村养老保险制度也是可行的。首先,财政收入年均保持高速增长,不断增长的财力为养老保险提供了强有力的后盾。近年来,我国的财政收入每年以高于GDP6%-7%的速度为国家积累财力。根据笔者的推算,如果按照分批、分期、逐步推进的做法,只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求3.多年的制度建设实践使养老保险制度已经为农村居民所接受,农村居民存在着建立养老保险制度的强烈欲望,建立以政府为主体的农村养老保险涉及的宣传成本和推广成本将大大降低。从笔者在江苏地区初步调查的情况看,农民普遍对农村养老保险持认可和支持态度,并期望能够尽早将该项制度建立起来。4.从农村居民的财力看,在农村建立养老保险制度也是可行的。尽管当前我国的“三农”问题比较严重,农民的收入水平还较低,但不同地区农民的收入状况差距很大,在东部经济较为发达的地区,农民整体收入水平较高,且农村集体的积累也比较雄厚。如果农村的养老保险制度以政府为主体,按照保险费用由政府、集体、农民三方负担的原则(只要不是由参保者完全负担),根据各地经济发展的状况,分批、逐步实施,那么拟建立的农村养老保险制度不会受到财力的制约。上述分析表明,从财政学角度进行研究与分析,无论是制度建立的可行性还是必要性,农村养老保险都需要体现其社会保险的特征:提供保险的主体应该是执行社会职责的政府(至少政府应该是养老保险的主体之一);资金来源应该具有社会性,除了保险受益人个人缴费外,行使社会管理职能的政府应该为农村养老保险承担相应的资金来源。提供公共品是以政府为主体实现社会收入分配公平的主要手段,而作为公共品的养老保险制度建立,可以在相当程度上为老年人的生活提供保障。老龄化和贫困问题在城乡地区都存在,但农村地区往往比城市更严重,为了实现社会公平,财政需要承担起农村养老保险的责任。三、农村养老保险制度运行中的问题作为社会保障制度的一个重要构成部分,农村养老保险制度在建立和运作过程中,都需要政府财政部门参与其中。1991年农村养老保险制度开始进行试点至今的实践表明:该项保险制度得以顺利运行的核心问题是保险费用的缴纳,政府没有成为农村养老保险的主体是农村养老保险制度发展缓慢的根源。为了使农村养老保险制度真正建立起来并健康运转,政府必须要在农村养老保险制度的供给与运作中有所作为。1.参与养老保险的积极性问题财政为农村养老保险制度提供部分必要的资金是政府对农村养老保险制度建立的最大支持和激励,是保障该项制度得以顺利建立的关键。前面的理论研究结论如此,少数地区的成功实践经验(如广东东莞市几年前就已经开始实施的、浙江省从2002年开始实施的农村养老保险制度)也证明:政府为参加养老保险的农民提供一部分费用,既可以在相当程度上解决缴费困难问题,又对鼓励农民参加养老保险是一个巨大的激励,可以刺激农民参加养老保险的积极性。当然,政府能够提供多大比例的资金以及按照何种方式提供资金,则由各地经济发展的实际状况以及政府的财力决定。2.预防养老保险基金管理漏洞已有的调查研究表明,目前在我国农村养老保险制度实施过程中一个较为严重的问题就是养老保险基金管理中存在诸多的漏洞:没有专门的管理机构,实行多头管理,出现“群龙无首”的状况,资金挤占、挪用、超标准提取管理费问题严重,保值增值难等3.高比例的预防体现了农民的信心按照当前的做法,农村养老保险管理机构的运转所需要的资金按保费的3%提取。操作过程中,即使按照如此高的比例提取的管理费也难以满足管理机构的运作,结果农村养老保险资金的挪用问题难以解决。在基金保值增值难以实现的情况下,高比例的管理费以及资金的非正常挪用极大地伤害了农民的参保信心,侵犯了参保农民的利益。为了避免这一问题的产生,需要财政以拨款的方式来满足管理机构对资