保险精准扶贫的优势与作用

保险精准扶贫的优势与作用

一、保险精准扶贫随着中国贫困人口人数的逐年减少，传统的扶贫问题变得越来越精确。正确的减贫是促进中国贫困人口生产生活全面保障的重要方式之一。自《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》(中发[2011]10号)、《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等政策、文件强调需借助金融业力量实现“精准扶贫、精准脱贫”以来,金融精准扶贫逐渐成为我国实现脱贫攻坚目标的关键近年来,众多学者开始研究金融精准扶贫问题,主要侧重于金融扶贫对象、金融扶贫影响因素、金融扶贫困境等方面。在金融扶贫对象方面,国内学者普遍认为金融扶贫需重点发展以欠发达地区贫困户、弱势群体和低收入人群为核心的惠普金融,使金融扶贫在保障商业可持续性发展的同时,强化金融资源配置在金融市场中的决定性作用保险扶贫作为金融扶贫的重要组成部分,在运作速度快、有针对性承包、易于投保等方面拥有不可替代的优势。保险产品不仅能对农业生产风险起到保障作用,还能优化贫困地区资金、资源配置,缓解基础设施建设不足等困难。保险行业的一系列特征与优势使得保险精准扶贫成为一种必然选择,但是实现保险精准扶贫也存在着一些不容小觑的问题。国内学者对保险精准扶贫的研究主要集中在农业保险精准扶贫,农村社会养老保险精准扶贫,保险精准扶贫路径,保险精准扶贫效应,保险精准扶贫困境及对策建议等方面。一部分代表性观点认为:保险普及度低,贫困户对保险产品的接受度不高,相关配套政策缺失,保险公司激励机制不健全,专业人才供给不足,贫困地区基础设施建设资金供需不对称,扶贫手段单一,贫困地区资源缺乏,扶贫区域协调度较低等问题是造成我国贫困地区脱贫攻坚工程难以实施的主要原因,为此,需进一步开发特色保险产品,加大扶贫保险财政支持,为贫困地区脱贫攻坚创造融资环境。纵观学术界关于金融扶贫和保险扶贫的研究文献,近年来众多学者对保险扶贫研究集中在对相关政策、实践效果和现实问题的探讨上,这些研究大部分处于现象表层,未能涉及保险精准扶贫的问题核心,即在脱贫攻坚过程中,如何界定保险精准扶贫的实质意义并对接固有的保险功能,如何在保险扶贫现状基础上探索出保险精准扶贫的有效途径和具体模式,如何设计具有针对性的推进机制确保保险精准扶贫有效落实等。通过概述我国致贫成因与脱贫需求,分析不同的保险机构与保险公司提出的保险扶贫路径,本文对我国保险精准扶贫应采取的最佳路径和具体模式进行了深入探讨。二、正确的保险和扶贫理论基础(一)农村扶贫的三阶段从我国扶贫历史来看,大体经历了1978—1985年的体制改革推动扶贫,1986—1993年的大规模开发式扶贫,1994—2000年的扶贫攻坚,2001—2010年的21世纪初农村扶贫,以及2011年以后的农村扶贫五个阶段。每个阶段都沉淀了上个阶段遗留的农村致贫原因和政府与贫困户对农村脱贫的迫切需求。从表1可以看出,我国致贫成因最初是历史因素导致的产业结构不平衡,随着产业结构的调整和转型,受区域因素限制导致的贫困问题显得愈发明显。随后,在开发式扶贫的作用下,农村绝对贫困人口有了大幅度的下降,但对于处在经济、文化、交通、生态问题相对严重的中西部地区的贫困户而言,基本的生活生产问题始终阻碍着他们走出贫困。之后,扶贫政策随着“八七扶贫攻坚计划”(二)保险扶贫模式出于我国阶段性致贫原因和贫困人口的脱贫需求,保险精准扶贫在金融扶贫中的地位显得愈发重要,其根本原因在于保险精准扶贫具有三个特殊功能,即分散与转嫁风险,经济补偿与给付,资源配置与资金融通。这些功能能够有效缓解长期困扰贫困地区贫困户面对的致贫问题与脱贫需求。保险精准扶贫的首要功能是风险转嫁与分散功能。农村致贫原因很大程度在于贫困户承担了自身因偶发人身事故或灾害事件导致的经济损失。这些经济损失能够以获取保费、直接摊派等方式转移给所有被保险人共同承担,使得被保险人在投保期间能够借助保险工具分散基本生活中的大部分风险,弥补其部分损失。风险转嫁功能能够帮助贫困户分散贫困地区因灾害风险带来的损失,保障了他们遭遇事故、事件后的正常生活,保护了贫困地区的生产力。保险精准扶贫的第二个功能是经济补偿与给付功能。当贫困户经历了人身事故或灾害事件以后,他们能够根据保险合同的具体规定获取相应的损失补偿。一方面,若贫困户在农村生活或农业生产中遭受到了突然的、剧烈的、外来的灾害或事故使其身体受到了伤害,他们能根据保险合约获取保险金。保险以社会保障安全网的方式实现了为贫困人口健康服务的可及性。另一方面,若贫困户在农业生产中受到水灾、旱灾、风暴灾、冷冻灾等保险事故,并造成有形物质财产损失时,保险公司会对保险金范围内的实际损失给予补偿,并确保贫困户能够在有灾害的情况下顺利进行农业再生产。保险的经济补偿与给付功能不仅能够为贫困户的农业生产风险构筑屏障,稳定他们的基本收入不受自然灾害的影响,还能提升贫困户的再发展能力,减轻政府抗灾救灾的负担。保险精准扶贫的第三个功能是资源配置和资金融通功能。在满足了基本的生活需求,化解了贫困户在农业生产中可能遇到的不可预测的财产风险后,保险精准扶贫不仅能够通过有效配置资金,合理安排金融资源,将各种要素资源合理运用于地区龙头产业或三农特色产业发展,使得依附于这些产业的贫困个体户获得长期有效的可持续发展能力,降低再次返贫发生的概率;还能借助政府力量加强贫困地区基础设施建设,并以创新融资模式等方式,缓解贫困地区产业发展阻力。除此以外,贫困户还可以通过收取的保险费用与自身的基础资本金相结合形成保险基金,为农业生产筹集资金,或将保险资金用于购买不动产或有价证券进行投资,加强资金融通。三、正确选择正确的扶贫方式(一)保险公司开展保险精准扶贫路径及典型产品保险是个人进行风险管理的一种财务手段。保险精准扶贫是贫困个体或经济体对可预知或不可预知的风险加以控制和管理的、最终达到脱贫效果的财务手段。作为授权履行行政管理职能的国务院直属机构,保监会提出,保险业助推脱贫攻坚工作应精准对接多元化保险需求,有针对性地提供健康保险、民生保险、农业保险、产业脱贫保险以及教育脱贫保险等多层次的保险服务以履行其扶贫开发等社会责任。保监会倡导的保险精准扶贫路径和典型产品见表2。基于保监会提出的“五大服务需求”,我国各大保险公司重点针对产业扶贫、农险扶贫、健康扶贫、补位扶贫开展了一系列保险业务。保险公司开展的保险精准扶贫路径和典型产品见表3。通过比较保监会倡导的和保险公司重点开展的保险精准扶贫路径,我们可以看出保监会倡导的保险精准扶贫模式着重强调了保险的经济补偿功能、抗风险功能和资金融通功能,将扩大保险受众群体、提高保险保障水平、精准指向集中连片特困地区作为保险助推脱贫攻坚的基本方针。保监会倡导的保险精准扶贫模式具有很强的政策性和惠民性,民生保险和教育保险精准扶贫就是最好的例子。民生保险精准扶贫主要针对社会广大弱势群体给予相应的人身保障,它将扶贫精准到留守儿童、留守妇女、留守老人、失独老人以及残疾人等容易被社会所忽视的特殊人群,对其健康以及财产进行重点帮扶。而教育保险则是一种虽然无法在短时间内产生经济效益,但能以助学贷款保证保险的方式解决大学生就学、就业以及职业教育问题的扶贫方式。与此相对,保险公司弱化了民生保险和教育保险精准扶贫,强化了产业保险精准扶贫。譬如,以中国平安保险公司、中国人寿保险公司、中华保险公司为首的保险公司多以联保、担保的方式提供小额信贷保证保险业务,拓宽农业合作社和地方公司的融资渠道,降低融资成本。该业务通常会借助地方政府担保资金的力量减少金融机构信贷风险,对地方产业发展和地方金融机构产生激励作用。保险公司倾向于产业精准扶贫,弱化民生精准扶贫和教育精准扶贫的原因在于保险公司是市场化的公司运作,它更多地考虑了成本效益和盈利,即如何以最小的成本获得最大的收益。简言之,保险公司认为精准扶贫是政府行为,是政府应尽的职责。如何在政府的精准扶贫政策或项目中寻找到盈利点是保险公司的基本行为动机。(二)保险业助推脱贫攻坚的模式通过比较保监会倡导的和各大保险公司开展的一系列保险精准扶贫路径,本文认为选择保险精准扶贫的路径模式需均衡考虑保险公司盈利与其隐性社会责任的关系,在强调保险理财功能的同时,优先确保保险的经济补偿功能、抗风险功能和资金融通功能在精准扶贫中发挥相应的作用。国家“十三五规划纲要”将金融扶贫和特色产业扶贫、劳务输出扶贫、异地扶贫搬迁、交通扶贫、生态保护扶贫、教育扶贫、健康扶贫与社保兜底脱贫并列为八大脱贫攻坚重点工程,强调健全保险服务网络,完善融资担保和风险补偿机制。中国保监会、国务院扶贫办联合出台的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》强调,保险业必须履行扶贫开发社会责任,保险业助推脱贫攻坚工作应精准对接农业保险服务需求、健康保险服务需求、民生保险服务需求、产业脱贫保险服务需求、教育脱贫保险服务需求等多元化保险需求。本文依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》(保监发[2016]44号),结合保监会倡导的保险精准扶贫路径和各大保险公司开展的一系列保险精准扶贫路径,认为我国保险机构不仅需要通过健康、民生、农业产业、教育等保险扶贫,推进健康、特色产业、教育扶贫工程,以满足我国大量贫困户对健康、民生、产业、农业、教育等保险服务的需求,还需借助商业与社会保险工具,满足贫困地区对社会保险服务的相关需求。保险精准扶贫的路径选择,如图1所示。1.融合“三农”保险,推行“串联共保”由于贫困地区普遍存在基础设施条件差、生态环境恶劣、经济低下等问题,使得贫困户无法有效抵御因自然灾害带来的农业生产损失和市场价格波动风险带来的经济损失,严重影响了贫困人口的正常生产,加大了因灾返贫的概率。为了缓解这一现象,创新保险产品不仅要多元化,还要考虑到不同地区地理特征与现实情况,切实地将农业产业保险工具与“三农”保险需求相匹配,风险抵御能力较低的地区需强化惠农力度,水灾旱灾等灾害较多的地区需加强大灾保险,特色产业明显的地区可发展农机、农房保险,无法凭借一己之力购买产业保险的贫困户可在“联办共保”的机制下,由地方政府主导,联合保险公司力量,设置农业生产保险、装备制造业首台套保险、农产品成本价格损失险等险种,借助保险机构、地方银行以及地方政府的力量开展扶贫小额贷款保证保险、“两权”抵押贷款保证保险。在生产、销售等环节中,融合企业、合作社、金融机构等多方社会力量,创新保险与信贷、信用保证保险与保险资金融资等融资模式,为农业产业可持续发展缓解融资压力,提供资本保障。2.积极发展医保商业补充保险保险服务健康扶贫的目的在于切实解决每一个贫困人口的医疗负担,核心是重大特大医疗保险和负担重且能一次性治愈的大病保险,具体包括以下六个具体模式:(1)建立多层次医疗保障体系。多层次医疗保障体系以基本医疗保障制度为基础,以商业健康保险及其他形式医疗保险作为辅助。基本医疗保险是保障贫困家庭生存权利和健康权力的基本路径,也是加快基本医疗资源向农村等贫困地区流动的唯一渠道。(2)构筑四重医疗保障防线。在优化新型农村合作医疗和医疗救助的同时,积极发展新农合大病保险和农村贫困人口重大疾病商业补充保险。将新型农村合作医疗和大病保险覆盖所有贫困人口,并根据贫困人口投保险种给予一定的政策倾斜,譬如在投保重大疾病保险时给予费率优惠,以降低大病患者费用支出对正常生产生活的影响。(3)提高保险救助信息交换能力。实现以基本医疗保险、大病保险、医疗救助为首的“一站式”信息交换能力,提升即时结算效率。(4)改革医保支付方式。首先,通过建立针对人头、病种以及单元性服务的复合型付费方式,优先使用大病保险承担费用较高、能够切实有效治疗的、病愈期较长且对贫困人口生活生产影响较大的医疗费用。其次,充分发挥各类医疗保险对医疗费用的控制作用,通过联动报销减少治疗成本。(5)开发特色保险产品。保险机构需通过调查问卷或实地考察的方式积极开发保单不烦琐、保障程度适当且保费较为低廉的农村小额人身保险等普惠保险产品,让保险产品变得更加亲民化、生活化、通俗化。(6)加强保险资助和保险帮扶。保险机构可以个别资助或无偿捐赠的方式帮助以贫困残疾人为首的五保供养对象,成为保险精准扶贫的核心社会力量。中国人民保险公司在“云南昭通城乡医疗救助补充保险项目”中主动对接城乡贫困人口医疗保障需求,在产品标准费率基础上给予适当折扣,为贫困人口提供了大量便捷优质的健康保障服务。中华联合财产保险股份有限公司在广东肇庆市承办补充医疗保险十年之久,创新探索出个人账户资金购买大额补充医疗保险业务,完善了“基本+补充”医疗保障体系。3.国家未来学生保险。据保险机构教育保险扶贫是满足了一系列物质扶贫后,用于实现精神扶贫的重要扶贫模式之一。教育保险扶贫能够从根本上解决不同年龄段贫困人口对教育的需求问题,通过助学贷款保证保险等形式,缓解因能力而无法实现的就学就业问题,为贫困户获取知识,实现个人价值提供帮助。保险机构一般通过国家助学贷款保证保险业务实现教育扶贫和就业扶贫,其原因在于助学贷款极易因为保险机构与贷款对象之间的信息不对称以及贷款对象逆向选择产生实质为道德风险的借款信用风险。国家助学贷款保证保险一般由贷款对象提出贷款申请,银行对贷款对象的资料进行审查和审批,保险公司对银行发放的国家助学贷款开立保单提供担保,最后由作为投保人的银行发放贷款。贷款对象一般为国家助学贷款合作高校的全日制本科、专科、高职、研究生,贷款一般用于支付学费和住宿费,贷款对象毕业后2年进行还款。4.不可脱贫的低保和t当产业扶持和就业帮助无法在无业可扶和无力脱贫的贫困人口中发挥正常作用时,需要通过社会保障兜底的方式为“两无”贫困人口和暂时不能脱贫人口提供保障。社会保障兜底的关键在于对低保和特困对象的精准认定。首先以“申请核评、审核、审批”三个环节和“申请受理、调查核实、民主评困、一榜公示、经办机构审查、乡镇政府审核、二榜公示、县级民政部门审批、三榜公示、待遇批准”这十个步骤为基础四、完善正确的保险绩效提升机制(一)加重经济水平较低的债务负担地方政府为了实现政策性目标或增加个人政绩,通常会规避扶贫项目中存在的隐性风险,以农户原有经济水平作为贫困户的筛选标准,并将有限的扶贫资源运用在整体经济条件较好、农业发展能力较强的农户与示范村中,以提高项目的成功率。这种筛选标准不仅会带来贫困户名单的失真,对一般农户产生排挤,使得示范户与一般农户接受的扶贫力度差距极大,还会进一步加重经济水平较低的农户承受更多的债务负担。为了逐渐消除因农村贫困面积较大、贫困人口较多或地方政府干预动机造成的扶贫失真,政府机构需要建立完善的保险精准扶贫工作考核激励机制,加强对贫困行政村推进保险精准扶贫工作的督促检查和考核评估。保险精准扶贫工作考核激励机制是实现保险精准扶贫的最重要的配套保障机制之一。各省、市、县需建立三级联动保险扶贫开发领导小组,定期组织精准扶贫开发工作考核,根据考核结果进行批评、表扬或限期整改。为了抑制地方政府领导与基层需求相分离,需将保险扶贫与基层组织建设进行有机结合,让三级联动保险扶贫开发领导小组配合以村党组织为核心的村级组织实现精准扶贫配套建设,在加强扶贫开发调研的同时,对精准扶贫中出现的问题进行总结与思考,对原因进行分析,并制定相应的对策措施。(二)创新“三农”保险扶贫模式精准扶贫政策主要包含政府、市场、社会以及贫困户这四大主体,在创新保险工具的过程中,需充分考虑四大主体的行为动机,形成“四位一体”保险工具创新模式。政府的行为动机在于利用保险产品最大限度地满足人民基本生活和生产需求;市场的行为动机在于通过保险产品扩大精准扶贫的市场需求,为市场主体提供发展机会;社会的行为动机在于利用保险业推动社会治理现代化与区域经济转型;贫困户的行为动机在于通过保险产品降低生产风险,实现脱贫致富。创新保险产品需以上述行为动机为重心,针对不同经济条件的农民对缴费水平和保障深度的选择开发不同档次的保险产品,针对不同需求层面设计多样化产品以满足贫困户医疗、重大疾病、农业生产、教育等各方面的风险保障。在农业生产方面,根据当地地理位置、发展水平,创新具有当地特色的“三农”保险;在健康与民生方面,根据投保人具体年龄、投保预算期限、投保保费承受范围、投保政策优惠条款,以投保人最为迫切的保障问题为核心,开设一对一保险咨询服务、售后服务与增值服务。譬如,建立跨区域重大疾病绿色通道,帮助贫困地区扶贫主体在罹患重大疾病时,在第一时间获得快速优质的服务;设置网络专线或电话专线,24小时随时解答保险受众群体的各种日常健康困惑,普及重症预防知识,若在咨询过程中发现任何隐疾,专家能够在第一时间联系当地优质医院,为受保对象进行治疗与救助。除了上述一般情况,还需针对农村人口打工现状,实施补位扶贫,创新农民工、农村居民、城镇低收入群体的小额人身保险、民政医疗救助补充保险等。在教育方面,除了一般的教育险之外,打造“教育金+”综合保险。譬如,“教育金+重大疾病+住院”“一胎教育金+二胎教育金”“教育金+学业金+成家立业+重大疾病”,确保贫困地区儿童在婴幼儿阶段、小学阶段、初中阶段、高中阶段、大学阶段、成家立业阶段都能获得教育保障与健康保障。在产业方面,为了在精准扶贫基础上进一步实现精准脱贫,需建立一系列利益联结机制,譬如,“贫困户+龙头企业”“贫困户+企业+基地”“贫困户+企业+合作社”“贫困户+财政+保险+银行”的利益联结机制、“三户联保”免抵押扶贫信贷机制等。为了更好地满足产业保险扶贫及脱贫需求,需通过法律制度对产业保险扶贫实行风险控制。具体来说,需要经过风险分散、风险监控、风险可持续管理三个方面加以实现。其中,分散风险最为常见的方法是借助地方政府、保险公司及银行业等社会其他金融机构的力量,对“三农”保险实施再保险。在风险分散过程中,定点设立保险监管联合机构,深化行政部门对“三农”保险产品的备案审批制度。风险分散与监控是一个长期持续的工程,为了实现产业保险扶贫的风险可持续管理,不仅需要在现有监控基础上,针对风控监管部门人力资源水平、风控监管指标、“三农”保险与再保险实施效果进行定期考评,还需要进一步创新监管制度,针对当地发展现状,调整产业保险与再保险力度,匹配不断变化的产业保险扶贫需求。(三)资基金给予资金支持保险机构虽然是实现保险精准扶贫的重要主体之一,但由于专业人才长期缺乏,地方政府激励政策不健全等原因,使得保险机构没有理由和足够的动力参与精准扶贫。一方面,政府机构需采取税收优惠、保费补贴等方式强化补偿机制;另一方面,政府机构需对扶贫公益基金与扶贫投资基金给予一定的支持,让政策支持、市场化运作与保险机构职能相结合,缓解潜在风险,提升扶贫资金使用率,降低精准扶贫保险产品审批成本,激励保险机构向精准扶贫重心转移,大量开办精准扶贫保险业务,扩大农业保险与农村社会养老保险覆盖率,加大贫困地区基础建设和农村产业发展