俄罗斯社会企业立法的新变化俄罗斯社会企业立法实践及经验启示

俄罗斯社会企业立法的新变化俄罗斯社会企业立法实践及经验启示

俄联邦法上社会企业发展的必要性2019年7月，俄罗斯联邦政府发布了《中小企业改进法》（以下简称《促进法》），其中首次以“社会企业”的概念、特点和相关优惠措施的形式定义了“社会企业”。此举在俄罗斯乃至独联体地区社会企业发展史上有着里程碑式的意义，势必会为促进俄罗斯及周边俄语地区社会企业的可持续发展夯实法律基础。中俄两国社会企业发展总体状况较为类似，均存在着起步较晚、发展较缓、认知度较低、对社会公益事业发展贡献值较小等问题，因此学习和研究俄罗斯经验，对我国今后开展社会企业立法工作有着更为实用的借鉴意义。俄罗斯社会企业的内涵2019年之前，俄罗斯国内并无任何法律对社会企业加以规范，从未对“社会企业”概念进行过正式表述。所谓的社会企业并没有获得法律层面上的认同，通常只能以“企业法人”“非经营性组织”“基金会”之一或两者以上的身份开展工作，通过曲线方式解决社会问题，促进社会公益事业发展。依据最新版《促进法》，社会企业是致力于达到公共利益目标，促进解决公民及公众社会问题的中小企业。以此可看出两点：其一，在俄罗斯，社会企业隶属于中小企业范畴，且其法定形式只能为法人或个人企业，而不能再是非营利性组织；其二，社会企业的首要目的是为了实现社会公益，解决社会问题，而并非是普通中小企业的“利益最大化”，所以它又是一种较为特殊的中小企业。普通中小企业是否为社会企业，可从员工（employee）、产品（production）、顾客（customer）和经营范围（sphereofbusiness)4个维度进行研判（“EPCS”法则），若满足以下4条规定之一即可：（1）企业职员中至少有一半的人员来自社会弱势保护群体，包括但不仅限于：残障人士、未成年多子女家庭的父母或单亲父/母、孤儿、法定退休人员或依据相关规定提前退休的人员等，且上述人员的工资总额应至少占企业全体工作人员工资总额的1/4;(2）企业应向市场销售由社会弱势保护群体所生产/提供的产品、工作或劳务，且上年度内该部分的产品、工作或劳务的销售总额和利润分别不应低于同期总销售额和总利润的50%;(3）企业所生产的产品或所提供的服务应面向社会弱势保护群体，且该部分的产品或劳务的销售收入不得低于企业销售总收入的50%;(4）企业经营范围属于国家法律规定的“社会性”活动范畴，包括但不仅限于：继续教育、住房维护及修理、儿童/残疾人士/退休人员的疗养、志愿者培训等。俄罗斯社会企业制度的探索俄罗斯社会企业的发展渊源可上溯至19世纪末至20世纪初的罗曼诺夫王朝末期，但当时处于萌芽状态的“社会企业”多带着鲜明的教会慈善救助色彩，与现代意义上的英式社会企业有着实质性的区别。现代社会企业在俄罗斯的出现是在20世纪90年代初期，世纪之交的俄罗斯在积极向西方国家学习现代社会先进管理经验的过程中，寻觅到了社会企业这一新型管理模式。但随后在初期的具体实践中，由于国内长期欠缺相关立法，加之西方利用各类名目的慈善基金会及其他非营利性组织对俄内政插手干涉等一系列原因，社会企业在俄罗斯的发展道路并不通畅，国民对社会企业的认知程度也一直不高。据2014年俄罗斯战略倡议署调查显示，俄罗斯国内仅有1%的公司在从事着与社会企业相关的工作，由此可窥见一斑。不过，经过近30年的砥砺前行，俄罗斯社会企业还是取得了一些有目共睹的进步，涌现出一大批诸如“新西伯利亚国立理工大学社会企业中心”“我们的未来基金会”“迎变基金会”“慈善商店（charityshop）”等一大批社会创新组织，为当地社会管理及公益事业注入了新的活力。目前，俄联邦经济发展部、俄联邦工商会协调委员会与战略倡议署等相关政府部门及机构也成了社会企业中最为活跃的公方参与者。截至2019年7月，社会企业在俄总体数量约为1万家，组织形式仍以非营利性组织、基金会、中小企业等为主；现有从业者中，以女性居多，约占社会企业总从业人数的60%。将社会企业纳入俄联邦的法律保护新版《促进法》颁发之前，2012年俄联邦文件中第一次提到了“社会企业”一词，但碍于社会企业在俄罗斯缺少合法身份，各级政府通过合法途径对社会企业的扶持一度无法可依，且规模力度极其有限。多年来，法定地位的缺失一直是抑制俄罗斯社会企业可持续发展的根源。2014年以后，面对世界经济危机和克里米亚危机所招致的西方联合制裁的双重压力，为进一步履行政府承诺，切实改善国内民生，俄联邦政府把目光投向了国内的社会企业，决心加速立法工作，以充分发挥社会企业“利用商业手段解决社会问题”的独特功能，力图积极带动就业、助弱扶贫和解决诸多社会问题。2019年7月26日，在俄方各界多年强烈呼吁与翘首企盼下，俄联邦政府正式颁布了由普京总统亲自签署的《关于修改“俄罗斯联邦关于中小企业促进法”，增加“社会企业经营”和社会企业概念的法令》，修订版的《促进法》首次将“社会企业经营”及“社会企业”两个概念写入联邦法律。迄今为止，它也是俄罗斯仅有的一部关于社会企业的国家级法律。该法不是关于社会企业的单行本规定，而是将其作为中小企业的一个特殊类别列入了《促进法》，本次修订版主要是对旧法第1～2章中进行了增补，加入了“社会企业经营”以及“社会企业”的概念，并对其特点（含经营范围及利润分配方式）及政府有关帮扶政策等三个方面的内容。新版《促进法》中明确规定了俄罗斯各级政府及地方自治组织对社会企业的扶持范围，但并未就扶持细节问题予以具体限定。此举是为了将扶持细节制定自主权下放到地方，使其因地制宜帮扶社会企业，避免“一刀切”。根据该法第1章24.5条款内容，俄罗斯相关各级政府及地方自治组织应在以下8个方面为社会企业提供法定支持：（1）为社会企业提供基础设施支持；（2）为社会企业提供融资支持（包括提供国家补贴）；（3）为社会企业提供资产支持（包括以优惠的条件向其提供国有和地方自治组织资产的占用和/或使用权）；（4）为社会企业提供信息支持；（5）为社会企业提供咨询和业务指导支持（包括引资以及参加产品、工作及服务国家采购问题）；（6）促进区域间协同发展，寻求商业合作伙伴，包括通过举行展销会、商务会谈、展览等，且保障社会企业参与俄联邦主体及自治机构区域内的上述活动；（7）组织职业培训、职业教育并为社会企业员工按照俄联邦法律通过独立资格评估提供支持；（8）为支持社会企业采取其他方法（措施）。由此可见，俄联邦政府法律对社会企业的法定扶持范围只是对最为关键的几个领域做了列示，并未对其具体细则逐一规定，且也未对扶持范围做封闭型表述，这为地方政府及自治机构预留有了更大的灵活把握空间。完善我国社会企业立法，提升法律地位总的来说，我国社会企业发展情况与俄罗斯较为相似，除上面所述的两国社会企业的发展与实践均较晚，且两国民众对社会企业的认知度都较低等之外，两国社会企业的共同点还有：均产生于国家经济转型期，实际以“基金会”等非营利组织名义运作的社会企业数量较多，社会企业数量难以统计等。但在为社会企业立法正名方面俄罗斯则走在了中国前面。坦率而言，俄罗斯境内社会企业的发展困难不比我国少，发展状况也并非如人所愿，但俄罗斯政府总归是克服了多重困难，在制约社会企业发展的头等问题——立法层面上取得了重大突破。工欲善其事，必先利其器。我国社会企业未来可持续健康发展不能脱离法律及相关配套政策层面上对其规范和支持。鉴于我国社会企业发展与其有着诸多的相似之处，为务实促进社会企业在国内良性发展，可从中获得以下经验启示。1.在法律设立种类方面：应积极动员各方力量，加大研究力度，优先推进社会企业单行本法律或与其他类型相关法律相融合的复合版本法律的早日颁布与实施。法律是保证和促进社会企业健康发展的根基。鉴于我国现有非政府组织管理行政法规三大条例早已不适应新时代社会企业的发展与需求，若颁布单行本社会企业法律难度较大，则可向俄罗斯取经借