中国特色农村社会养老保险制度研究

中国特色农村社会养老保险制度研究

报告提出，加快建立覆盖城乡的社会保障体系，落实社会保障体系的主要任务是农村地区。在中央财政的支持下,在农村先后建立了农村新型合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度。而农村养老保险制度是农村社会保障制度中的空白。要确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标,农村养老保险制度建设是一项最重要、最迫切、最艰巨的任务。经过近20年的探索,2009年新农保试点方案出台,并在全国10%的县(市、区、旗)试点,2010年扩大到23%的县,2011年将扩大到40%的县,以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。届时中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。参保后养老保险金每月至少可领55元。为此,亿万农民将和城市居民一样享有基本社会保障,沿袭几千年的农民“养儿防老”传统将逐渐被具有基本性、公平性、普惠性的新农保制度所取代。一、农村合作医疗制度的评价(一)城乡居民参保事实上,各地在探索的过程中,有的地区已经把没有加入城镇职工基本养老保险的城市居民也纳入农保对象,一步到位实现城乡一体化。城市职工养老保险的门槛太高,一部分低收入和无收入的城市居民无法参保,如果农保的大门能向他们打开,无法参加城保的自营业者和城市低收入人员就可以参加新型农保了。这不仅可以加大普及率,还可以形成国民皆保险的制度,真正做到了养老保险覆盖所有城乡居民。但是,如果覆盖城市居民则财政负担比较重,在财力有限的地区很难实行农保覆盖城市居民。所以新农保中考虑了财政的负担,把覆盖范围定位在农村居民,而且是自愿加入。但是,将来的发展方向应该是覆盖城乡居民。在一些经济实力较强的地区可以考虑新农保对象包括城市居民,尽快实行城乡统一、省级统筹。(二)新农保的财政保障新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式,这是新农保两大创新之处。它强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则和要求,这是与老农保仅靠农民自我积累的最大区别。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,对于长期缴费的农村居民可适当加发基础养老金,提高和加发部分的资金由地方政府支出。中央财政对新农保的补贴是新农保制度的最大的可评价之处。从全面取消农业税,实行新的农村合作医疗制度,两免一补,九年制义务教育,再到新型农村养老保险,这是政府有步骤的公共服务体系建设,使农民从生到老都有保障。虽然新农保的中央财政补贴水平不高,但是改变了老农保中央财政零支出状态,新建基础养老金是制度的一大飞跃。但是,基础养老金采取税收方式,还存在许多值得商榷之处,解决不好还会带来负面影响。首先,基于税收方式的基础养老金的给付标准,为兼顾非老龄最低生活保障对象的公平,很难单独针对老龄人口采取优惠措施,因此很难将标准设定在高于最低生活保障水平以上。其所发挥的功能不是养老保险的功能而是低保的功能,甚至有可能成为低保制度的替代品。其次,基础养老金支出的低效率现象。既然作为基础养老保险制度加以确立,原则上就应向所有参保对象发放养老金,而这可能会面临这样的指责:动用税收向那些高收入人群发放养老金是一种社会浪费,没有体现社会保险的收入再分配功能。瑞典养老金制度改革给我们启示之处就是只对那些低收入者给予最低养老金保障,有能力的人全部缴费。再次,有可能导致农村居民自立意识的缺失。虽然基础养老金平均水平只相当于低保水平,然而,在一部分经济发达地区基础养老金已经达到较高水平,如北京已经达到280元,而本人无需承担保费,只要达到一定年龄就能领取养老金。这种情况将导致农村居民过于依赖政府,不利于形成经济自立意识。为了防止只领基础养老金、不缴费的现象发生,一部分地区把基础养老金和个人账户养老金捆绑在一起,甚至用地方政府鼓励的政策激励农村居民为个人账户缴费,还有的地方要求子女缴费等,即使如此,为了领取基础养老金,恐怕大家都会选择最低缴费标准缴费。(三)增加公共支出,增加个人账户的丰富国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费,集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助,地方政府对参保人的缴费补贴全部记入个人账户。个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。新农保把个人缴费设定为五个档次比较合理。这不仅考虑各地区之间的差异,也考虑个人之间的差异。但是,农民有孩子上学、儿女结婚、看病等需求,与这些需求相比,养老需求是比较靠后的。因此有可能出现最需要养老保障的低收入农民家庭因为资金顾虑而无法缴费。地方财政对农民缴费实行补贴是实现“广覆盖”目标的支撑。从农村情况看,不少地方的农村集体经济组织实际上没有能力对参保农民进行补助,部分农民个人缴费也有一定困难。由地方财政对所有参保农民给予缴费补贴,对农村困难群体代缴部分或全部最低标准保险费,对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励,有利于调动农民参保积极性,有利于帮助困难群众参保,也有利于增加个人账户积累。但是,现在地方政府补助的做法,只对已参保(或有能力缴费)的少数人进行补贴,对未参保人没有任何好处,这从社会公平的角度看很值得商榷。公共支出如果只给那些有能力参保的人就会增加贫富差距,有悖公共支出的基本原则。即使把地方政府补助定位为动员参保的奖励政策,也应保持在所缴保费的10%左右(最多20%)。(四)基础养老金领取条件不合理基础养老金和个人账户养老金如何结合?很多地区都是捆绑式结合,即本人如果不参加个人账户养老金,不缴满一定年数(15年)就不能领取基础养老金,即基础养老金领取的前提是必须满足符合领取个人账户养老金的条件,这种做法是不合理的。因为财源来自税收的基础养老金是一种普惠式的养老金,是国家赋予每个农民的基本生存权利,除了年龄条件外,不应该附加任何其他条件。否则,新农保的推广特别是在贫困地区的推广将会异常艰难。因此,有必要强调政府兜底的基础养老金与农民自愿缴费的个人账户养老金在推广环节的脱钩。(五)基础养老金的支付和计发系数基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡,除政府补贴外,个人账户中的资金余额可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。首先,基础养老金的额度设定不会给中央政府造成沉重的负担。根据2007年和2008年的相关数据,对基础养老金的中央财政年度支付额度进行模拟测算。2007年基础养老金的年度支付额为530.31亿元,2007年度中国财政收入为62592.66亿元,基础养老金的年度支付额在中央财政收入中所占比例为1.91%。中央财政收入占全国的比重为54.1%,而财政支出所占比例仅为23%。2008年基础养老金的年度支付额约为535.079亿元,2008年度中国财政收入为61339.35亿元,基础养老金的年度支付额在中央财政收入中所占比例为1.64%。中央财政收入占全国的比重为53.3%,而财政支出所占比例仅为21.3%。由此可知,无论是1.91%还是1.64%,都是一个非常小的比例,可以说中央财政完全有能力负担新农保基础养老金的支付。其次,地方财政负担不平衡。表1和表2分别显示了2008年地方财政补贴的年度支付额度模拟测算值。2008年全国地方财政补贴额度为249.274亿元,占当年地方财政收入的0.87%。总的来说,这个比例并没有对地方财政带来负担。但是,分省份数据显示,由于各地区经济发展水平不一,财政收入水平不均衡,对一些地区来说(尤其是一些相对贫困的地区)还是造成了一定的财政负担。表1数据显示,在东部地区,地方财政补贴占财政收入的总比重均低于中部和西部。2008年,东部地区财政补贴负担比例约为0.85%,中部约为0.92%,西部约为0.90%。由此可见,尽管中央财政对中西部地区的基础养老金予以100%负担,而对东部地区只承担50%,但这并没有改变中西部地区财政负担过重的现状。表2辽宁省分市数据显示,由于各地区经济发展水平不一,财政收入水平不均衡,对一些地区来说(尤其是一些相对贫困的地区)还是造成了一定的财政负担。在辽宁省中部和南部地区,地方财政补贴占财政收入的总比重均低于辽西北地区,辽西北地区财政负担相对来说比较重。再次,对于个人账户养老金的计发系数139有待商榷。农保采用了与城市同样的计发系数本身就不合理。因为计发系数代表发放月数,而城乡的平均寿命是有差别的,具体的计发系数应该经过精算之后确认。计发系数越大,个人账户本金所能支付的时间越短。相反,系数越小,个人账户所能计发的时间越长。所以选择计发系数的时候有一个价值判断问题。如果只考虑要有一定数额的养老金就可以不考虑平均寿命去设定计发系数,即使个人账户里的钱不够了也会由政府财政兜底。这样的话,政府就要考虑养老金的负债状况以及财政负担能力。这样的个人账户不是真正意义上的个人账户。(六)实行灵活的参保制度在新农保探索中各地取得了一些经验,如河南省南阳市建立弹性待遇调整机制。第一,用财政补助金的20%和吸纳的社会捐赠、社会赞助资金建立农村社会养老保险待遇调剂金,用于适时提高养老金水平,使参保人员的基本生活得到长期保障。第二,增强领取年龄的伸缩性。在特殊情况下,经批准可提前1~5年领取养老金,每提前1年减发1.5%的养老金,每推迟1年增发1.5%的养老金,鼓励推迟领取。第三,强化最低待遇承诺,实行保底弹性的计发办法,增强制度的吸引力。国际养老金改革的趋势是延长退休年龄,日本、英国、德国等都是65岁以上,美国已经提高到67岁以上。考虑到将来平均寿命的延长,在中国,想要获得更多的养老金可以原则上规定65岁开始发放,让参保人根据各自的实际情况在60~70岁之间自由选择启领年龄。如果推迟启领年龄,每次领取的养老金额会更多。另外,老人领取养老金的前提条件之一是其子女参保。这是鼓励参保、使农保尽快普及的一种方法,是在自愿参保的制度实施初期阶段的一种权宜之计。但这种做法会带来负面影响,子女会彻底把父母推向政府和社会。本来新农保的基础养老金就很低,无法满足农民老有保障的所有需求,还需要家庭保障发挥很大作用。如果以其子女参保为条件发放基础养老金,那么无疑会削弱家庭养老的地位,造成子女不管老人的局面,所以这种条件要考虑取消。(七)基金管理问题首先,从基金的管理来看,各地对新农保制度的主要做法基本上是县级统筹。每个地区都必须建立农保制度管理机构和设备配备,效率方面存在很大问题。从长远来看,覆盖全国的统一制度是比较理想的,现阶段地区差距过大而难以实现。但至少可以在省一级统一制度内容,由省统辖参保人员管理、领取管理、保费征缴和养老金发放、个人账户管理、资产运营。乡镇集中负责宣传、普及、参保动员工作和咨询的功能,这样才能提高参保率。如果县级统筹,县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色,使基金分散、运行层次低、难以形成规模效益,还易于受当地行政干涉、容易发生道德风险。其次,关于基金运营的具体方法,各地基本上是购买国债和银行存款,而我国的银行存款利率总体上呈降低趋势,保值本身就存在风险,更不用说增值了。如果采取多样化经营,县级力量则显得太薄弱,即使以省为范围进行也比较困难。最好的办法是中央一级聘请高级专业人才统一管理,安全系数比较大。总之,基金管理工作是农村新农保要解决的一大难题。农村居民居住分散,新农保基金管理环节多、时间长、金额大,存在安全隐患。基金如何归集、应由哪一级集中管理、如何保值增值等都需要认真研究和切实加以解决。二、试验过程中的问题(一)自我参保能力较低在新农保制度实施中存在两个死角群体,即有能力缴费却不参保的农民和无能力缴费的困难农民。首先,不参保的农民大多是16~45岁的青年农民。如果不是因为父母享受养老金的捆绑制约,他们都会持观望态度。尤其是20岁左右的青年农民,他们的父母还没到领取养老金的年龄,其不参保并不影响家人的待遇,所以他们不会积极参加新农保。还有一小部分青年农民因为与父母关系不好且自己又不太富裕就不参保,导致父母到了60岁也无法领取养老金。农民不参保的主要原因是新农保制度对他们没有吸引力。55元基础养老金实际上是一种老龄补贴。由于额度低于最低生活保障水平,没有制度魅力,农民缺乏参保积极性。同时,带有“捆绑”的领取条件让农民觉得自愿原则不真实,使农民对制度的信任度大打折扣。其次,农村存在由于经济困难无力参保的人群,这些人员将成为制度推广的制约因素。第一部分是40~59岁的农民,年龄较大,缴费期限短。虽然政策规定可以延长退休年龄、延长缴费年限或者补缴到15年,但由于他们青壮年时没有积累,到了中年想要在短期内缴纳一大笔保险费很难做到。第二部分是经济落后地区的农民。这些农民总体收入比较低且收入中实物收入多、现金收入少,仅有的现金收入还不稳定,有限的现金收入只能维持正常的日常开销,没有缴纳养老保险的能力,从吉林省调查数据来看缴费能力在100元以下的占20.5%。第三部分是体弱病残没有劳动能力的农民。他们虽然没有达到60岁,但是由于没有劳动能力而没有收入,需要提前领取养老金。正常的养老金制度应该有老年、残疾和遗属养老金,而我国农村社会养老保险只有老年养老金,而且还带有各种领取条件,限制了无劳动能力者的领取资格。(二)养老金的价值没有验证除了基础养老金,还设立了年缴费标准从100~500元五个不同档次的个人账户养老金。从目前试点地区缴费结构看,绝大多数参保农民选择了最低的100元缴费档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下,假设1个人从16岁开始以此标准缴费,政府每年补贴30元,银行存款利率不变,设定为2.25%,养老金计发年限139个月,年个人缴费和政府补贴增长率假定为2.04%,到60岁时他每月能领取个人账户养老金131元,再加上基础养老金55元,每月能领取养老金186元;但是考虑到通货膨胀因素,以43年后通货膨胀率为5%计算,它将变成20元的现值。如果农民选择最高档次的每年交500元,其他条件不变,则60岁时能领取585元。考虑通货膨胀因素,现值也不到65元。养老金的价值到底有多大值得怀疑。而且,新老农保在制度设计上并没有将未来的养老金支付与通货膨胀、物价等因素挂钩,导致农民实际的保障水平过低。另外,新农保制度实施时已经达到60岁的老年人只能享受55元基础养老金,没有个人账户养老金,待遇水平更低。(三)村干部或领导干部新农保经办业务主要由县(市、区)、乡(镇)和行政村三级经办,而恰恰这三级经办机构力量十分薄弱,经办手