当代俄罗斯行政法理论基础的转换

当代俄罗斯行政法理论基础的转换

苏联解体后，俄罗斯的政治、经济和法律制度发生了重大变化。在行政法领域中,其行政法理论基础也由传统的“管理论”模式转换为“控权—平衡论”模式。一、政治与法律的互动关系在马克思、恩格斯、列宁关于经济基础与上层建筑关系的经典论述中,既提出两者的作用与反作用关系,又指出上层建筑领域可以划分为政治上层建筑和思想上层建筑,而政治与法律同属于政治上层建筑范畴,并对社会的经济基础产生影响,同时政治上层建筑的诸因素之间亦相互影响。政治与法律的相互影响主要表现为:政治利用国家政权创制法律;法律则以其规范的制度形式保障国家权力的有效运行。对于政治变革与俄罗斯法律之间的互动关系,俄罗斯学者也有深刻的认识,政治就是“协调社会各种利益的手段,而法律则是这个过程的结果”1.管理基础转换的可能在我国行政法学界,将苏联时期的行政法归为“管理法”模式,相应地认为苏维埃行政法的理论基础就是“管理论”。苏联解体后,当代俄罗斯行政法理论基础不再也不可能延续苏联时期的模式,事实上出现了重要变化,笔者将这种变化概括为由“管理论”向“控权—平衡论”的转换。促成这种变化的原因即在于俄罗斯发生的政治变革。可以说,俄罗斯所发生的政权更替是其法律制度变化的前提和政治基础,而俄罗斯行政法理论基础的转换也是以此为背景形成的。苏维埃行政法以“管理论”作为其理论基础,这是与苏联时期所实行的政治上的中央集权制度、经济上的计划经济体制相适应的。这种权力分配和资源配置上的垂直体系必然要求全国范围内建立起以严密的行政管理网络为核心的管理模式。而从苏联成立直至20世纪80年代以前,苏联快速发展的国民经济、先进的工农业基础设施的建立,都彰显了其背后相应的制度设计的推动和促进作用。但是,自20世纪80年代中期始,苏联进入改革时代。至90年代初期苏联解体,独立的俄罗斯联邦国家成立,1993年颁布俄罗斯联邦宪法,标志着苏联剧变的结束和俄罗斯新型政治、经济制度的确立。就政治制度而言,由苏联时期的以人民代表大会制为核心的社会主义国家改变为以三权分立为核心的社会国家;就经济制度而言,由苏联时期的以公有制经济为基础的社会主义经济制度改变为以保障公民私有财产权为核心的资本主义经济制度。“法是政治的集中反映,而政治是经济的集中反映”2.俄罗斯行政理论的基础重建了政治制度的影响“法律规范政治,并且是政治运行的手段、工具和形式。”二、由分权到分权苏联解体,独立的主权国家俄罗斯联邦产生,这成为20世纪的重大历史事件之一。在俄罗斯面临着国家重建、政权重组过程中,当时的政治精英提出了放弃苏联社会主义模式,改变计划经济体制,效仿西方国家的分权模式,最终使俄罗斯融入“西方文明世界”的改革思路。1993年俄联邦宪法规定:“俄罗斯联邦——俄罗斯是共和制政体的民主的、联邦的法治国家”,“俄罗斯联邦是社会国家,其政策目的在于创造保证人体面生活与自由发展的条件”,就是对俄罗斯国体变革的法律宣示。俄罗斯国体变革对其行政法理论基础的影响主要通过所确立的社会国家目标为俄罗斯行政法理论基础转换提供导向指引;通过重新认识法的本质来界定行政法的含义;通过接受公私法划分的理念重新构建起行政法体系。1.行政法的产生众所周知,苏联剧变的主要表现就是其国体变革。而这种变革最终要通过法律形式得以反映和稳固。苏联1977年宪法确认了苏维埃社会主义共和国联盟是社会主义全民国家,代表了工人、农民、知识分子和国内各族劳动人民的意志和利益。回溯自1918年俄罗斯确立苏维埃制度之始,为了适应俄罗斯政权的巩固和经济的迅速恢复和发展,在苏维埃政权背景下确立了中央对地方实行垂直领导、立法与行政相结合的全能政府式的管理手段,而反映这种管理模式的行政法也应运而生。事实上,谈到前苏联,谈到社会主义制度,当今许多俄罗斯学者更喜欢将其与“独裁”、“专制”、“极权”等概念相等同,并进一步认为,苏联时期是由“极权主义的国家完全地管理经济和组织经济,并且为每一个公民提供的仅仅是贫穷的平等”2.规范执行的原因。根据现代社会苏联遵循马克思列宁主义国家与法的理论学说,认为法是统治阶级物质生活条件所决定的统治阶级的国家意志,这种意志表现在作为社会关系阶级调节者的规范(具有普遍约束力的行为规则)体系中,为了统治阶级的利益,国家用自己的强制力量保证规范的执行。并进一步说明,苏维埃法自始至终反映大多数劳动者的利益,它的实现也是为了大多数劳动者的利益;苏维埃法律规范的执行,从来不仅用强制来保证,而是首先以说服来保证。“随着社会主义完全地和最终地获得胜利,无产阶级专政国家就转变为全民国家,而法由无产阶级专政国家的工具转变为全民的法。国家和法失去了阶级暴力的社会职能,转变成为整个社会的利益而起作用的力量”苏联解体之后,俄罗斯法学界对于法本质的认识发生了重要变化。俄罗斯著名法学家В.В.拉扎列夫在其主编的《法与国家的一般理论》一书中提出了具有代表性的观点:“法是在该社会中得到承认并受到官方保护的平等和正义标准的总和,它们调节自由意志在彼此相互关系中的对抗和协调。”3.公私法划分的标准在俄国十月革命以前,法学领域就已经存在着公法与私法的划分。当时的法学家所研究的问题已经不限于公法与私法所包括的门类,而是开始讨论较为深入的公私法的划分标准问题。但是,这种活动随着十月革命胜利后社会主义法律体系的建立而终止,认为区分公法与私法的问题“已经与革命前的历史和资产阶级的法结合在一起”三、国家权力的分离苏联解体之后,独立的俄罗斯国家在政权组织方面的重大变化,是由原来依据“议行合一”原则的建立苏维埃式的政权组织结构,改为在“三权分立”原则基础上建立立法权力机关、执行权力机关和司法权力机关的三个“国家权力分支”。1993年俄联邦宪法第10条规定:“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现。立法权、执行权和司法权是独立的。”这一条款为俄罗斯重新构建国家权力机关体系奠定了宪法基础。应当说,无论是马克思针对巴黎公社特定的革命斗争实践而创立“议行合一”理论,还是自列宁领导1917年十月革命后遵循“议行合一”理论而建立俄罗斯苏维埃政权,其核心目的都是为了实现工农群众对国家权力的完全掌握和控制。在此前提下,立法权与行政权是否应当分离、以何种方式分离,似乎已经成为退而其次的问题。回顾苏维埃政权存续的几十年历史,可以发现,正是理论上忽视或者有意淡化立法权与行政权的独立或者说分离,导致在实践中出现了权力机关与行政机关的权限划分不明,“在这些苏维埃的工作里出现了‘立法和管理的融合’”1.以国家管理为概念的行为模式转变由于苏联时期将行政法作为管理学的分支加以研究,因而带有较多的管理学色彩。相应地将履行行政管理职能的国家机关称为国家管理机关,“国家管理”成为苏联行政法的逻辑起点。1993年俄联邦宪法规定了“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现。立法权、执行权和司法权是独立的”。这表明在当代俄罗斯从立法上取消了“国家管理”概念,提出了一个新的概念——“执行权”。应当指出,俄罗斯在确立这项权力过程中,并没有简单地沿用西方国家的“行政权”概念,其主要原因在于:第一,认为“执行权概念”更接近俄罗斯的传统法学观念,易于接受。由于苏联时期的国家管理机关也被称为是“执行—指挥体系”,所以,用“执行权”和“执行权力机关”来指称当代俄罗斯的行政机关体系具有一定的承接关系,不会产生观念上的抵触;第二,由于“行政”一词在俄文中还具有“管理、行政管理”的含义,而在1993年俄罗斯立宪之初,为了重构行政法体系,转变行政法观念,对于“管理”和“国家管理”一词采取了避而远之的态度,弃用“行政权”概念就成为转变观念的一种重要标志和信号。但是,在进入90年代中期以后,俄罗斯行政法学界对于“国家管理”概念的态度又发生了变化,认为执行权和国家管理是相互补充的,如果拒绝使用“国家管理”概念就是不理解管理的现实。然而,这种态度的转变并不意味着俄罗斯行政法在模式选择上又重新回归“管理法”的轨道,而是基于在当时俄罗斯国家政局不稳,经济危机日益严重,三种权力之间很难建立一种真正的制约和平衡关系,理论界就将造成这种现状的原因归结为缺乏强有力的行政权和行政机关,因而重提“国家管理”。所以,即使当今俄罗斯在学理上恢复使用“国家管理”概念,也是在服从于“执行权”需要的前提下进行的,与苏联时期对于“国家管理”概念的认识不可同日而语。2.确立法院的独立地位，建立司法权力限制行政权力的机制苏联时期的法院从属于