我国公务用车制度改革的现状与思考

我国公务用车制度改革的现状与思考

公车，简称公车，是用公共资金从党、政府机关、社会团体、公司、事业单位购买的公车。而其中的小汽车是指属于小轿车型、吉普车型、旅行车型的各种20座位及其以下封闭式机动车辆。1部分人的收入“隐性化”、“实物化”现行的公务用车制度产生于计划经济时代,这种分配形式,是将一部分人的收入“隐性化”、“实物化”,是计划经济体制下的一种“大锅饭”。它的内容主要包括以下方面:1.1公车使用的主体享受公车的主体包括抽象的主体和具体的主体两类。抽象的主体是指拥有公务用车的组织,这个组织主要是指党政机关、社会团体、国有和集体企业以及事业单位。但是,随着我国政企的分离,绝大部分的国有和集体企业的用车已经不属于公务用车的范畴,当然少数具有行政性质的企业除外。所以说,现在公务用车的抽象主体主要是党政机关、社会团体和事业单位以及具有行政性质的企业,具体包括“党政机关、群众团体、行业协会、总会、非经营性事业单位和政企合一的单位”。具体的主体主要是指享受公务用车的个人,主要分为两类:一种是享受专车的人,主要是高级领导。根据1994年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》(以下简称《规定》),只有部长级和省长级及其以上干部按一人一辆配备专车;一种是使用公车的人,主要包括拥有公车的党政机关、社会团体和企事业单位的领导和因公务需要使用公车的干部和一般人员。因公务需要使用公车的干部和一般人员在公务用车中所占的份额相对来说较少。《规定》要求现职副部长级和副省长级干部,只保证工作用车或相对固定用车。但是,在实际情况中,很多单位的公务用车几乎成了个别领导的专车,而且由于管理不严格,公车私用现象普遍,享受公务用车的组织和个人不断扩大,领导的家人、亲戚和朋友等都成为公务用车的间接主体。享受公务用车主体的扩大,加重了公车的负担,浪费了国家资源。1.2审批程序的内部控制公务用车的管理是公务用车制度的一个主要方面,它主要包括编制管理、配备标准的管理和审批程序的管理以及使用管理等4个方面。1.2.1控办机关的定编标准领导干部工作用车、机关公务用车实行编制管理。属于中央党政机关的,分别由中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局负责;属省、自治区和直辖市及其以下的,由本级机关事务管理局或本级财政部门的控制社会集团购买力办公室(以下简称控办)负责。各级负责部门依照国家和本地规定的定编原则和标准,对小汽车编制依法实施审核批准。《规定》指明:“定编原则是,根据其机构编制、职能和领导职数,从严掌握,合理确定。而定编标准,属于中央的,由国务院机关事务管理局商有关部门后制定;省、自治区和直辖市的定编标准,由本级政府的有关部门制定的。”因此各省、自治区和直辖市的定编标准由于各地的实际情况不同而有一定的差别。定编的标准,概括起来主要是:“正省长级和正部长级以上(含正省部级)干部按照一人一辆配备专车;现任副部长级和副省长级干部,保证工作用车或相对固定用车。”1.2.2种档次小区分车产我国的公务用车是严格按照“官阶”来配备的,国家对什么级别的单位有公车,单位领导能享受何种档次的小汽车都有明确的规定。第一,对于何种级别的单位或领导能够拥有公车有规定。现在我国的机构从部级到科级甚至股级单位都可拥有小汽车,河北省规定,股级单位一般不享受小汽车,少数财政独立核算的股级单位,确因工作需要,资金来源正当,可购置国产低档吉普车和面包车。1.2.3提交批准文件,规范申请依申请公车编制和配备的审批程序,各地在具体的规定上略有不同,但一些基本的程序相似:申请核定小汽车编制的部门,应当向同级控办提交申请书以及编制部门和有关部门(一般是各级政府的机关事务管理局)的批准文件,并按规定填写,申请小汽车编制报告表。各级控办严格审查申报单位的申请书和申请小汽车编制报告表,并在接到申请之日起30天内,决定批准或者不批准。决定批准的,发给定编文件;不予批准的,通知申请单位。1.2.4公车使用内部管理公车的使用管理不仅包括对公车使用的管理,也包括对与公车使用相关的其它方面的管理,如公车的保险、保养和维修等管理。公车的使用管理关系到公车的使用效率和行政效率,各单位都有一整套对公车使用的内部管理,建立派车登记、出车记录和安全管理制度,并按照规定搞好维护保养。禁止动用公车从事与公务无关的活动和其它游玩活动。然而,目前公车问题的很大一部分便是出现在公车使用方面,如公车使用中公车私用、公车的保养和维修中存在的一系列腐败现象,都成了突出的问题,这表明对公车使用的管理规定并没有起到约束作用。1.3《公车使用管理办法》公务用车制度不仅对公车的编制、配备和使用等方面进行了规定,对于违反这一系列规定的行为,根据行为的严重程度,也都有相应的处罚措施,以保证制度的实施。中共中央纪律检查委员会第三次全体会议依据《规定》制定的《关于党政机关县(处)级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法》(以下简称《办法》)以及各省、自治区、直辖市关于公车制度的文件中都对公车编制、配备和使用管理过程中的违章、违纪和违法行为进行了具体的规定:一般的违章行为,没收其所购车辆或取消其编制名额以及处以一定的罚款。如《河北省小汽车编制管理办法》第17条规定:“违反规定擅自购买小汽车的,由县级以上控办予以警告,并可处以一万元以下的罚款。”对较为严重的,由有关部门按照党纪和政纪处分,如《办法》规定:“违反中央有关规定,……追求享受更换进口豪华小汽车,不主动检查纠正,……小轿车予以收缴,并给予有关领导干部警告或严重警告处分;情节严重的,给予撤消党内职务处分。”违反有关法律、法规,构成犯罪的,移交司法机关处理,如《办法》指出:“非法购买走私车供领导干部使用的,……触犯法律的,由司法机关依法处理。”公车制度对违章的处罚规定是较为完善的,但现阶段公务用车成为一个严重的问题的一个重要的原因,就是制度仅是一纸空文,其处罚措施的贯彻不彻底,违纪、违章和违法不深究。2体现了一个明显的供给制特征和严重的等级色彩现行公务用车制度是传统计划经济的产物,它具有2个重要的特征:明显的供给制特征和严重的等级色彩。2.1部队工作人员实行免费供应的分配制度什么是供给制?1987年出版的《经济大辞典·财政卷》解释为,供给制是中国民主革命时期革命根据地和建国初期,对部队和大部分工作人员实行生活必需品免费供应的分配制度。属于战时共产主义性质。供给制的范围包括衣、食、住、行、学习用品和零用津贴。1955年,国家实行工资制,废除供给制。但我国一直以来对公务人员实行低工资、高福利的工资制度,这种工资制度仍然带有供给制的特征。现行的公车制度就体现了这个特点,它的供给制特征表现在以下3个方面:1公车的使用标准公车完全是政府按照计划来进行分配,政府根据制定的标准和单位的机构编制、职能和领导职数来决定本单位的配车名额,公车的一切消费由国家买单,使用公车的人完全是无偿享用。2公交车系统是一种实物分发形式公车制度将公车这一实物分配给组织和个人无偿使用。3所得的分配相同政府对公车的分配按照人头和级别标准分配,同一级别的人员,所得的分配相同。公务用车制度的这一特点,容易造成财政负担过重、资源配置和利用效率的低下。2.2公车使用制度的规定在现行的公务用车制度下,公车是以官爵大小、职务高低分等定级、组织实施的。公务用车制度对于哪一级别的官员能享受专车、哪一级别的官员能够保证工作用车或相对固定用车和哪一级别的官员能够乘用公车以及这些官员能够享受哪一档次的小轿车都有明确的规定。公务用车制度实行的是身份原则和地位标准3公车的私用表现在私车的经济效益方面国家最初采用这种公务用车制度的时候,其初衷也是为了最大限度地利用有限的资金。特别是建国初期,刚刚成立的共和国面临着百废待兴、建设资金困难的局面,社会服务化程度简直是零,此时将公车问题推向社会既是不现实的,也是不经济的。而这种资源共享的公务用车制度能将政府的有限资金集中起来,让其发挥出最大的效益,满足党政机关、社会团体和企事业单位公务时的用车需求。然而,政府是一个抽象的组织,它是由具体的个体组成的,这样就形成了一对矛盾,投资者是组织,使用者是个人。个人也是一个理性的主体,他也希望自己使用公车这点权力发挥出最大的效益,于是就产生了公车私用,公务用车的效益一部分转化成了私人效益,也就出现了大庆市公车改革机构调查的结果,公车的公用率()()为三分之一,其余的三分之二由干部和司机瓜分,在有限的公用时间里,还有部分专车闲置率在20%以上。这种试图通过资源共享来增加效益的公务用车制度的目的大部分落空。而且在这制度下