俄罗斯情报立法体系研究

俄罗斯情报立法体系研究

俄罗斯联邦自成立以来，国家信息立法一直是政治经济体制转型的重要组成部分，重视通过信息立法规范信息体系的生存、改革和发展，先后通过了一系列法律法规，并根据形势的变化不断修订和补充。相关法律已经形成了相对完整的法律体系。1俄联邦《苏联国家安全机关法》的出台俄联邦当代学者认为,苏联的国家情报与安全立法很不完善,情报机关实际是在没有法律根据的条件下行使它的职权,这同时也就意味着苏联情报机关的活动几乎不受法律的限制,甚至“凌驾于法律之上”。事实上,苏联的情报机关主要是“按自己内部的规矩办事”。比如,仅克格勃就有近五千条工作条例。曾经有苏联的法学专家甚至是苏联情报机构内部的研究人士倡导将这些条例向国家法律过渡,从而为情报机关的存在提供合法的法律基础。但是,这些倡议基本上都未被接纳。直到戈尔巴乔夫执政后,在公开和民主思潮推动下,1991年5月16日,由克格勃时任主席克留奇科夫提出的《苏联国家安全机关法》(ЗаконСССРот16мая1991г.《Оорганомгосударственнойбезопасности》)得到苏联最高苏维埃批准而正式出台。该法成为苏联第一部情报机关立法,在苏联历史上首次以法律形式确定了克格勃的性质、任务、权限及活动范围。但是,《苏联国家安全机关法》一出台就遭到了很多人特别是“民主派”的批评。这些批评集中在两个方面,第一,认为该法作为一部规范安全与情报机关某一部门的法律,不能横空出世,在出台该法律之前,应该首先制定并通过苏联关于安全基本问题的法律。只有在此基础上,作为安全与情报机关的克格勃的法律才有合法性;第二,依据当时“民主派”的标准,《苏联国家安全机关法》没有出台就已经过时。所以,在“8·19”事件后巴卡京作为“民主派”的代表,在主导对克格勃的肢解活动过程中,就开始强调一种观念,就是国家情报安全机构在履行职能时,必须遵守国家的宪法、法律和法规。2现代俄罗斯联邦信息司法系统的结构俄联邦成立后,开始了情报法制建设过程。目前,俄联邦的情报法律法规已经基本实现了系统化。按层次可以分为:2.1规范的《俄联邦保险法》1993年12月12日出台的《俄罗斯联邦宪法》(КонституцияРоссийскойФедералции)是俄联邦的基本法。因而也是俄联邦国家情报法律保障机制的核心。它对维护俄罗斯联邦国家安全的根本原则和有关国家情报机关的活动进行了规范,从而构成了俄罗斯“国家安全保障体系的核心法律基础”。1992年3月5日出台的《俄联邦安全法》(Федеральныйзаконот05марта1992г.№2446-1《Обезапасности》).则首次明确了俄联邦有关“安全”、“国家安全”等概念的认知问题,从而解决了巴卡京等“民主派”在苏联末期对苏联国家情报立法基础的质疑问题。同时,俄联邦《安全法》作为俄联邦安全领域的基本立法,本身也成为俄联邦情报立法的基础,俄联邦情报立法不得与之相抵触。另外,俄联邦出台的一些纲领性文件,比如《俄联邦国家安全构想》、《2020年前俄联邦国家安全战略》、《俄联邦军事学说》、《俄联邦信息安全学说》、《俄罗斯对外政策构想》等,都对俄联邦情报机关的行为具有基本规范作用。2.2情报立法的主体俄联邦情报体系部门法律可以分为三类:第一类是俄情报领导机关的部门法律法规。比如,《俄联邦政府法》、俄联邦《国防法》(Федеральныйзаконот31мая1996г.№61-ФЗ《Обобороне》)、《俄联邦安全会议条例》(ПоложениеоСоветеБезопасностиРосиийскойФедерацииот2августа1999г.№949)、《俄罗斯联邦国防部条例》(ПоложениеоМинистерствеобороныРФот11ноября1998г.№1357)、《总参谋部条例》等法律法规。主要是对俄联邦情报领导体制中各主体在情报领域中的领导职责进行规定。第二类是业务立法。是对情报部门所从事的某项业务进行的立法。比如,俄联邦《业务侦察法》(ФедеральныйзаконРоссийскойФедералцииот12августа1995года《Обоперативно-розыскнойдеятельности》)和俄联邦《国家秘密法》(ЗаконРоссийскойФедералцииот21июня1993г.№5485-1《Огосударственнойтайне》)等。前者是对各安全与情报机关从事业务侦察进行规范,后者则对什么是国家秘密以及各部门在保守国家秘密中的职责进行规范。第三类是各情报机关的部门法律法规。这类法律法规是俄联邦情报法律体系中的主体,目前俄联邦各主要情报机关都有自己的单行法律,它们也是各情报机关存在的最直接法律基础。俄联邦对外情报局修订的官方史纲———《对外情报史纲》这样评价1992年8月11日出台的《对外情报机关法》(Федеральныйзаконот11августа1992г.《Овнешнейразведке》)以及生效的《对外情报局条例》:“情报机关的活动在它的历史上第一次有了牢固的法律基础。1992年出台了《对外情报机关法》,俄联邦总统签署命令确认了《对外情报局条例》。对外情报活动成为合法的国家活动形式,它的职权得到加强,在俄罗斯安全保障体系中的地位得到确定,直属国家总统的关系也得到确定。”而时任对外情报局局长普里马科夫多年以后也谈到它们的意义:“1992年,俄罗斯对外情报局拥有了合法地位。通过了对外情报机关法。该法与得到国家杜马赞同的修正案一起制定了对外情报局活动的法律条例。一方面,该法规定,情报局在法律范围内展开工作,这就给情报局以一定的保障和权力;另一方面,按照法律,情报局在议会的监督之下。这是一个重大的步骤,它给对外情报局这个非同建党的机构创造了必要的社会条件。”从《对外情报史纲》和普里马科夫的评价中,我们可以看到俄联邦建立后对于情报机关立法意义的认知。俄联邦先后颁布的其它情报机关法有:《俄联邦国家安全机关法》(1992年)、俄联邦《政府通信和信息机关法》(1993年)、《俄联邦反间谍总局条例》(1994年)、《俄联邦安全局条例》(1998年)、《俄联邦边防局法》(2000年)等。这些法律都是相应情报机关存在的合法性基础,同时也对其行为进行规范。2.3《反恐情报总统令》总统令是俄联邦总统作为情报体系最高领导实施对情报体系领导活动的重要形式。总统令往往是对情报机关重大改革步骤的明确指示。如果说俄联邦情报机关的单行法律法规有着相对稳定性,那么总统令作为法律手段,则体现出了最高决策层对情报部门领导活动的相对灵活性。在此列举部分俄联邦总统签署的有关情报机关的总统令:1991年12月19日,叶利钦总统签署《关于成立俄联邦安全与内务部的总统令》;1993年12月21日,叶利钦总统签署《关于撤销俄罗斯联邦安全部和建立俄罗斯联邦反间谍总局的总统令》;2003年3月11日,普京总统签署《关于完善俄罗斯联邦安全部门结构措施的总统令》,是普京情报改革的总指挥棒;2004年7月11日,总统普京签署《俄联邦安全局问题的总统令》,对联邦安全局的结构进行调整,提高其地位,扩大其职权;2006年2月15日,总统普京签署了《关于打击恐怖主义措施的总统令》。根据此法令,俄罗斯反恐协调与指挥机制进行较大调整,成立了新的反恐情报协调机构———国家反恐委员会,确立了以联邦安全局为首的总统垂直领导的反恐协调指挥体系。……从上述叶利钦和普京签署的具体总统令,我们可以看出总统是如何实现对情报部门领导的。情报界为总统直属机关,总统对其有重大领导与改革举措时,都先由总统令批准。此后,会在部门法律法规中对其进行调整后的结构与职能进行具体确认,以形成稳定性。比如,在2003年3月11日普京总统签署《关于完善俄罗斯联邦安全部门结构措施的总统令》后,俄联邦安全与情报机关开始进行结构变革,这其中联邦安全局所发生的结构与职能变化在2003年8月11日修订的《俄联邦安全局条例》得到了确认。2.4签署相关的反恐情报协议,确保方程互信根据各项法律法规,俄情报机关遵守签署的国际法规、协议。我们以联邦安全局为例。它与多个国家积极开展双边或多边国际反恐情报合作,常常签有合作协议,比如2004年12月6日,联邦安全局局长帕特鲁舍夫曾与美国联邦调查局局长罗伯特·米勒签署了专门备忘录。帕特鲁舍夫在签字仪式后透露:“此次签署的备忘录对俄美两国在反国际恐怖主义、大规模杀伤性武器犯罪及其它领域的合作进行了具体的规定。”截至2007年5月,俄联邦安全局已与76个国家的136家情报、安全和边防机构建立了双边反恐情报合作关系,签署有相应的协议,正是这些需要慎重遵守的协议保证了双方互信程度达到较高水平。需要指出的是,俄联邦自成立以来,不仅注重情报机关立法从无到有的建设过程,更注重紧随形势对相关法律法规的修订工作。比如,俄联邦安全局的部门法规,从1992年7月8日通过,在过去18年间,先后在1993年、1995年、1998年以及2003年经历了四次修订,这当然与联邦安全局颇为复杂的命运轨迹相关,但是即便是自俄联邦成立以来保持了相对稳定的对外情报局的部门法规《对外情报机关法》自1992年8月11日出台,也先后经历了1995年12月8日和2000年11月7日的两次修订。3法律规定的依据俄联邦情报法律法规已经为俄联邦情报机关一切行为提供了基本依据:法律赋予情报机关存在的合法性,法律规定情报机关存在的形式、活动的样式、活动的原则,法律保障情报人员的权利,法律规定对情报机关与情报活动的监督权力与监督程序。3.1第一,关于保密问题俄联邦的相关法律中,通常会首先定义所涉及到的核心概念。比如,俄联邦《安全法》开篇就对什么是“安全”、什么是“安全威胁”、“安全的主客体”等基本概念给出了解释。而《国家秘密法》则对于保密问题的众多概念给出了法律解释,比如,“国家秘密”、“国家保密体系”、“国家秘密信息载体”等。《对外情报机关法》则将对外情报机关定义为从事对外情报活动的机关的总和,而不是单纯指俄联邦对外情报局。情报法律法规对相关核心概念的界定,可以说是情报基本概念的法制化,这些核心概念法制化的背后是俄联邦基本情报理念的法制化。3.2《俄联邦安全局条例》是环境法律体系结构的组成部分正如普里马科夫对《对外情报机关法》出台意义的阐释一样,俄联邦情报法律体系的一项基本职能就是赋予相应情报组织存在的合法性。在赋予情报组织合法性的同时,情报法律法规还要从情报组织的职能、权力以及结构等方面对其进行规范。无论是《对外情报机关法》、《对外情报局条例》,还是《俄联邦国家安全机关法》、《俄联邦安全局条例》等所有相关法律,其主体内容就是如此。比如,2003年6月30日修订后的《俄联邦安全局条例》将联邦安全局的任务从1995年的三项扩大到侦察、反间谍、打击恐怖主义与犯罪、边境保卫及信息安全等五大领域。当然,情报组织的改组与裁撤也要由相应的法律法规和总统令来确定。比如,1998年7月6日版的《俄联邦安全局条例》规定,联邦安全局的结构为调整后的三司、六局、一处,并重新规定了联邦安全局的任务、职能和局长及局务委员会的权限。开始大量裁判机关工作人员,并规定从1999年1月1日起中央机关现役军人编制为4000人。而普京总统于2003年3月11日签署的《关于完善俄罗斯联邦安全部门结构措施的总统令》,就决定了联邦政府通信与信息署的分解,以及俄联邦边防部队重新回归俄联邦安全局。3.3情报活动的范围情报法律另一项重要的内容就是对情报活动提出基本规范,诸如,情报活动的主体、情报活动的范围、情报活动使用的手段、情报活动要遵守的法律基础、情报活动的基本原则、情报活动的目的、情报活动的经费保障等等。比如,1992年8月11日出台的《对外情报机关法规》就对各对外情报主体的情报活动范围给出了严格的区分,其规定:●俄联邦对外情报局在政治、经济、军事战略、科技与生态领域实施情报活动;保障俄联邦驻外机构及接触国家秘密的出国出差俄罗斯公民的安全;●俄联邦国防部对外情报机构在军事技术、军事经济、军事生态领域实施情报活动;●联邦政府通信与信息署在政治、经济、军事与科技领域使用无线电电子手段实施情报活动;●俄联邦边防局的对外情报机构在保卫国家边界、俄联邦特别经济区和大陆架领域实施情报活动;●俄联邦安全局根据《俄联邦安全局机关法》同俄联邦对外情报机构合作开展情报活动。各情报法律对情报机关工作应遵循的基本原则的规定有着高度的共通性,基本上都是:“合法性”、“尊重和遵守人和公民的权利与自由”、“公开与非公开活动方法和手段相结合”等。3.4《俄联邦情报机关法》对人员的规定随着俄联邦情报法律体系的逐渐健全,作为情报活动主体的情报人员,其权利与义务不再象苏联时期那样更多的是以“内部规矩”的形式存在,而是逐步实现了法制化。仅以《对外情报机关法》为例,该法共五章二十六条,其中一章七条是用来规定“俄联邦对外情报机关工作人员及协作人员的法律地位与社会保障”,可见该法对于情报工作中“人”的因素的重视。该法将从事对外情报活动的人员细致的区分为对外情报机关干部、对外情报机关职员、对外情报机关协作人员,依据人员身份的不同,分别对其责任与权利进行了规定。在1992年出台后,该法对正处在混乱的俄联邦情报机关转型过程中的对外情报机关的相关人员起到了稳定军心的作用。在后来则起到了规范情报人员行为的作用。3.5必须为情报管理体制提供必要的法律保障俄