俄罗斯母亲基金实施成效分析

俄罗斯母亲基金实施成效分析

对于拥有广阔领土的俄罗斯来说，人口问题不仅是一个普遍的社会问题，也是一个与国家未来和民族命运有关的战略问题。为缓解日益紧迫的人口问题,俄罗斯联邦政府从2007年起为生育或收养第二个及以上孩子的家庭设立了“母亲基金”一、俄罗斯人口危机原因分析20世纪90年代至21世纪初的十余年间,俄罗斯经历了一场严重的人口危机。全国人口总量持续减少,人口结构失衡,人口发展潜力不断削弱,国家发展和社会稳定受到严重威胁。苏联解体之后,受转轨时期社会动荡和经济滑坡的影响,俄罗斯国内居民生育意愿显著降低,生育率持续下滑,同时死亡率居高不下,导致俄罗斯的人口危机日益严重。自1993年开始,俄国内人口数量持续下降。是年,俄罗斯人口总量达到历史峰值1.486亿,到2001年减至1.463亿,2002年减至1.452亿,2006年减至1.432亿,比峰值年份减少近550万(见图1)。从人口自然增长情况看,从1992年开始,俄罗斯死亡人口超过出生人口,国内人口开始出现自然减少,1993年自然减少人口数从上一年的21.98万激增至75.03万人,此后每年人口自然减员数都超过70万,1999-2002年间,每年自然减少人口甚至达到近百万人(见表1)。综合分析俄罗斯人口危机的原因,除了居高不下的死亡率之外,日益降低的人口出生率也是造成俄国内人口数量持续减少的另一个主要原因。人口学中,通常以妇女总和生育率俄罗斯妇女生育率下降的深层次原因,体现在经济、社会和文化层面。苏联解体之后出现的社会动荡,导致俄罗斯民众普遍对国家前途和自身未来感到迷茫。转轨不顺造成的经济衰退,导致物价上涨、通货膨胀和社会福利水平下降,使俄罗斯居民生活水平明显降低,养育子女的压力显著提高。此外,女性受教育程度的不断提高,使妇女更加注重个人价值的实现,兼顾工作日益成为生育子女时的考虑因素。而传统多子女家庭的观念向少子女的现代家庭模式的转变,以及西方多元文化价值观的冲击,都造成俄罗斯人婚姻家庭观念与之前相比趋于淡薄。这些都是20世纪90年代以来俄罗斯国内生育率下降的重要原因。具体表现为,多数家庭只愿意生育1-2个孩子,部分家庭甚至选择不生育孩子,农村人口生育率同样有所下降,头胎生育年龄推迟,非婚生育率上升等。此外,与俄罗斯族在民族构成中占绝对比重的欧洲部分联邦主体相比,少数民族地区在此次人口危机中保持了较高的生育率。除北高加索等少数民族地区外,俄罗斯其他联邦主体尤其是欧洲部分的人口数量均处于下降状态,其中以俄罗斯族的人口减少幅度最大。1989年,俄罗斯族占全国人口总数的比例为81.5%俄罗斯国内日益严峻的人口危机,开始引起俄国内上下的重视。俄罗斯总统普京在2006年5月的国情咨文中,将人口问题列为俄政府工作的主要问题。他提出必须切实采取有效措施,提高俄国内居民的生育率,扭转人口负增长的不良态势,缓解日益严峻的人口危机。在此背景下,俄罗斯政府出台了一系列扶持母婴和家庭的措施。其中最主要的措施,是2006年12月29日颁布的N256-ФЗ号联邦法律《对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法》,规定从2007年1月1日开始设立扶持多子女家庭的“母亲基金”。二、俄联邦人口结构变化的主要原因根据《对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法》的规定,“母亲基金”是俄罗斯联邦政府为生育或收养第二个及以上子女的家庭设立的多子女鼓励基金,自2007年1月1日起设立。原定有效期至2016年12月31日,后俄罗斯政府于2015年12月30日,将该基金延期两年至2018年12月31日。每个家庭只能领取一次“母亲基金”。2007年1月1日之后生育或收养第二个及以上子女的家庭,可以领取“母亲基金”记名证书。一般情况下,生育或收养满三年之后,可凭该证书及其他相关文件领取补贴。“母亲基金”的管理部门为俄联邦退休基金。俄联邦政府每年将“母亲基金”资金从联邦预算划拨至退休基金预算。“母亲基金”的具体数额,根据俄国内每年的通胀水平进行指数化调整。2007年设立之初的数额为25万卢布,2016年调整后的数额为45万卢布。俄联邦退休基金的统计数据表明,自2007年设立以来,截至2015年底,共计发放668.7万份“母亲基金”记名证书,其中377万家庭已经享受过“母亲基金”补贴,联邦预算拨付的补贴总额超过1.36万亿卢布(见表2)。俄联邦国家统计局人口统计数据表明,2007年以来,俄罗斯人口数量持续下滑的趋势得到了有效遏制,人口危机的严峻形势得到了一定程度的缓解。从人口总量来看,自2009年起,俄罗斯人口总量开始回升。2007年俄罗斯人口总数为1.428亿人,2016年的总人口达到1.465亿人(见图2)。2014年,俄顺利实现了《俄罗斯联邦至2015年人口政策构想》中规定的阶段性目标:到2015年将俄总人口稳定在1.42亿至1.43亿人。从最近两年的数据看,《俄罗斯联邦至2025年人口政策构想》规定的将总人口提高至1.45亿人的目标也已提前达成。俄国内人口危机的缓解,在很大程度上得益于人口出生率相关指标的改善。这归功于自普京总统发表2006年国情咨文以来,俄罗斯政府采取的一系列鼓励国民生育的措施,其中“母亲基金”的设立,对提高人口出生率无疑发挥了显著的作用。与2007年“母亲基金”设立之前相比,俄罗斯的出生人口数有了显著增长,无论是全部人口中的出生人口总数,还是每千人中的出生人口数量,都有了较大幅度的提高(见图3)。与此同时,自“母亲基金”设立以来,俄罗斯妇女的总和生育率也有了较大规模的提高,这也从另一个侧面反映了近年来俄罗斯人口出生率的改善(见图4)。自2007年设立“母亲基金”以来,有资格领取“母亲基金”记名证书并享受补贴的人数不断增加。截至2015年底,俄全国共计发放668.7万份“母亲基金”记名证书。根据《对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法》的规定,只有在2007年1月1日之后生育或收养第二个及以上子女的家庭,才有资格领取“母亲基金”记名证书。因此,证书的发放数量在一定程度上可以被视为衡量“母亲基金”实施成效的一个重要指标。通过将“母亲基金”设立以来的证书发放数量与俄人口各项指标变化情况进行对比,可以更加直观地反映“母亲基金”对俄人口出生率提高的贡献(见表3)。三、疑“母亲基金”实施效果的声音尽管俄官方和主流媒体都对“母亲基金”刺激居民生育意愿的作用表示肯定,俄国内仍然不乏质疑“母亲基金”实施效果的声音。鉴于目前“母亲基金”并非一项可持续的长期政策,设立之初的有效期仅仅是到2016年年底,因此,俄国内持反对态度的观点认为,“母亲基金”并非刺激了人们多生育子女,而是使得那些本就有生育二胎或二胎以上意愿的家庭提前进行了生育(一)“母亲基金”补贴使用困难的原因“母亲基金”实施过程中的一个瓶颈问题,是基金的使用效率不高。俄联邦退休基金年度报告的数据显示,截至2015年底,在领取“母亲基金”记名证书的近670万家庭中,仅有340万家庭全额使用了基金补贴,占比51%,另有约30万家庭部分使用了基金补贴,占比5%,而从未使用过基金补贴的家庭达到290万,所占比例高达44%是什么原因给民众使用基金补贴造成了障碍?民众在使用基金补贴的过程中究竟遇到了哪些困难?造成“母亲基金”补贴使用困难的原因主要包括以下几个方面:1、完善基金使用的可操作性“母亲基金”的用途受到国家法律的严格限定,目前仅可用于改善住房条件、子女教育支出、母亲的养老储蓄金积累,以及残疾子女的医疗康复支出抵偿等。从上表可以看出,改善住房条件是绝大多数家庭使用“母亲基金”补贴的优先方向,选择用于子女教育或母亲本人退休金储蓄的家庭只占很小比例。根据《对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法》的规定,改善住房条件的范围包括购买住房、建造或改造个人住房、支付购房或建房的贷/借款(包括按揭贷款)的首付、贷款本金及利息等。尽管从表面上看,该用途涵盖的范围很广,然而法律对每一项的范围都细化了诸多限制。首先,从使用“母亲基金”的时间上看,除用于支付贷/借款(包括按揭贷款)的首付、贷款本金及利息之外,用于该项其他用途的补贴都必须等生育或收养子女满三年后才能申请此外,法律对使用“母亲基金”买房和建房的具体要求,也有着严格的规定。以购房为例,所购买的住房必须为纯住宅用房,而商业住房、俄罗斯人假期度假时居住的带菜园的郊区别墅等,均不属于允许购买的范围;住房必须经未成年人监护和保护机构(同时,使用“母亲基金”获得的住房,在出售时也有明确的规定。由于住房办理的是所有家庭成员共有产权,因此在房屋出售时必须考虑到未成年子女的利益。如果全部子女都已成年,则出售时全体成员协商一致即可;如果家庭中尚有未成年子女,则出售时必须征得除改善居住条件外,法律对使用“母亲基金”的其他用途,也有着严格的规定。以子女教育为例,“母亲基金”仅可用于支付收费教育服务、子女在教育机构的看护和照管费用,以及子女上学期间的住宿费用。同时,根据法律规定,收费教育服务机构提供的教育课程,必须具备国家鉴定资质。此外,该项用途下的所有服务必须提供服务合同,合同中应列明服务内容、金额、期限等必要信息供审核。目前“母亲基金”使用过程中存在的诸多限制,已经给居民领取基金造成不便,影响到基金的使用效率。因此,俄罗斯国内不少学者建议采取必要措施,完善基金使用的可操作性。一方面,简化基金领取程序,提高基金发放效率,例如提高申请材料审核效率,缩短拨款时间,取消当前实施的生育或收养满三年方能领取基金的限制;另一方面,在现有用途的基础上,放宽使用限制,扩大现有用途的覆盖面。例如,在改善居住条件方面,建议允许用于购买土地、购买郊外度假时的菜园和别墅、住房装修、支付房租,这些用途无须额外资金投入,对家庭造成的经济负担较小;在教育方面,除了用于子女教育外,建议允许扩大至用于父母本人的教育;在医疗方面,目前仅用于残疾子女的医疗康复费用抵偿远不能满足民众要求,建议覆盖所有子女甚至父母的医疗费用支出,同时改变费用抵偿的补贴方式,减轻家庭垫付医疗费用的负担。2、“母亲基金”补贴使用范围仍偏小“母亲基金”设立的初衷是通过刺激家庭的生育意愿,提高人口出生率。因此,基金的使用方向被确定为重点解决制约家庭生育意愿的问题,包括最为核心的住房问题、子女教育问题、母亲生育后的工作保障问题。正是基于保护母亲及子女利益的考虑,2007年设立之初,基金的用途便被严格限定在以下三个方面:改善住房条件、子女教育支出和母亲的养老储蓄金积累。根据2007-2015年“母亲基金”各用途拨款比例表中的统计数据,改善住房条件是目前绝大多数居民使用“母亲基金”的优先方向。然而,就购房而言,基于目前俄国内的居民收入和房价水平,远非所有家庭都有能力借助“母亲基金”改善居住条件。按照俄联邦统计局公布的住房价格(见表5),2007年设立之初的“母亲基金”补贴,可以购买的住房面积仅不到六平方米。经过多年的指数化调整后,2015年的基金补贴也只够支付不到十平方米的购房款。尤其是对于莫斯科、圣彼得堡等大城市而言,“母亲基金”的补贴数额相对于当地房价更是杯水车薪。如果自身没有一定积蓄,仅凭基金的补贴,连支付按揭贷款的住房首付都相当困难。倘若用于建房,一方面,“母亲基金”的补贴无法用来购买土地;另一方面,对于城市居民而言,受生活习惯和工作环境的限制,购房依然是优先考虑。因此,尽管改善住房条件在已使用“母亲基金”补贴的家庭中占据着近99%的比重,仍然有很大一部分家庭因无力负担高房价而望房兴叹,只能将“母亲基金”补贴搁置。在当前法律规定的其他用途中,用于子女教育排名第二,所占比例仅为1.03%。俄罗斯家庭对于将“母亲基金”补贴用于子女教育不太感兴趣,很大程度上是因为目前除大学教育之外,俄罗斯的教育形式主要仍然是免费教育。父母们更寄希望于能享受免费教育的福利,因此收费教育并不在大部分家庭的优先考虑范围之内。相比之下,用于母亲本人退休金储蓄更加不被绝大多数俄罗斯家庭青睐。一方面,大部分有资格领取“母亲基金”的妇女离退休年龄还很遥远;另一方面,经历过上世纪90年代经济转轨的父母们,很难再对几十年后才能领取的退休金储蓄建立信心。俄联邦退休基金颁布的2015年“母亲基金”统计报告显示,近44%的家庭从未使用过基金补贴,另外还有5%的家庭仅部分使用了基金补贴,体现了“母亲基金”在使用效率方面的不足,说明“母亲基金”的使用范围急需进一步扩展。近年来,俄国家杜马每年都会审议不少关于扩大基金使用用途的提案,但最终通过并付诸实施的仅占少数。这说明,一方面,基金较低的使用效率,已经使有关部门意识到,当前所规定的基金使用用途限定过窄;另一方面,为避免“母亲基金”被滥用,国家对扩大基金的使用用途十分谨慎。与设立之初相比,当前付诸实施的修正案中,对基金使用用途有实质性扩展的仅为2009-2010年和2015-2016年设立的一次性反危机补贴,以及2016年新增的用于残疾子女医疗康复支出抵偿的用途。在扩大“母亲基金”用途方面,俄民众期待政府能走得更远。一方面,建议政府考虑民众的现实消费水平和实际生活需求,在现有用途之外增加基金的使用范围。例如,像许多地方主体设立的“地区母亲基金”一样,可将基金用来购买汽车、家电、家具等家庭生活必需品。尤其对于农村地区而言,住房、子女教育和母亲退休金,都并非农村居民的急需用途;相反,购买家电、家具能提高生活质量,购买汽车能解决偏远地区交通不便的问题,购买农用机具和牲畜能保障农业生产,这些反而更符合农村居民急需的使用方向。相对而言,上述用途的扩展方向符合“母亲基金”用于改善居民家庭生活状况的设立初衷,也具备较强的操作可行性。另一方面,也有部分民众建议不对基金用途进行限制,允许将基金用于自由支配,例如允许提现、存入银行获取利息、作为中小企业创业启动资金等。然而从政府层面上看,自由支配基金不利于政府对基金使用情况的监管,也难以实现保护母婴利益的目标,容易造成基金被滥用,因此可操作性不强。不过,后续可以继续期待一次性反危机补贴的实施,尽管每次发放的补贴金额不大,但由于不受使用方式的限制,民众可自由支配,对民众而言仍具有很强的吸引力,对提高基金使用效率、缓解基金补贴使用难的问题也能起到一定的帮助作用。3、基金使用基础不高造成“母亲基金”领用困难的原因,除了上述两点之外,“母亲基金”相关信息的普及力度不够也是其中的重要原因。正如前文所述,“母亲基金”的申请、领取和使用都有着相当严格的规定,所需填写和提交的表格材料繁多,办理程序繁琐,涉及的部门众多。民众需要在退休基金、民政局、医院、公证处、银行之间来回奔波。一方面,民众对办理程序和所需材料等信息掌握得不够,甚至政府部门自身对这些具体要求的了解都不够充分,无法为民众提供准确信息;另一方面,俄罗斯政府部门的办事效率和官僚习气一直为人所诟病,这些都会导致民众在办理手续时来回折腾,影响民众使用基金的效率。“母亲基金”的使用困难,以及民众对基金相关知识的了解不够,加上某些政府部门的滥用职权,导致近年来俄国内非法获取“母亲基金”的行为猖獗。根据俄联邦内务部发布的信息,每月都会查处数起此类违法案件,仅2009年1月至2012年9月间,查处的非法获取“母亲基金”案件就有近2000起,每年给国家造成的损失可达上亿甚至数十亿卢布。打击非法获取“母亲基金”的违法行为,最直接的办法是加强对“母亲基金”使用的监管,对领取“母亲基金”的相关资料进行严格审核。然而,最根本的措施在于解决“母亲基金”使用难的问题,完善相关法律法规,扩大民众合法使用基金的途径,同时加强“母亲基金”相关信息的普及,提高行政部门办事效率,为居民使用基金创造便利条件。这样才能从源头上遏制非法获取“母亲基金”的违法行为。(二)“母亲基金”在全俄各地区的实施效果2007年“母亲基金”设立以前,俄罗斯各联邦主体之间的人口出生率已经呈现较为明显的差异,其中以俄罗斯族占主体的欧洲部分和以北高加索地区为代表的少数民族共和国之间的差异最为显著。俄罗斯欧洲部分的居民由于受较高的生活成本、少子女的现代生活方式、女性受教育程度和就业水平较高等因素的影响,生育意愿普遍较低;而各少数民族共和国因为受宗教信仰、多子女大家庭观念、传统生活方式的影响,更倾向于多生育子女,拥有较强的生育意愿。这导致俄罗斯国内各地区的人口出生率呈现不平衡的态势。“母亲基金”设立之后,尽管鼓励生育的物质激励,使俄罗斯族占主体的欧洲部分联邦主体的人口出生率在一定程度上得到了提升,但对该地区居民的生育意愿鼓励作用有限,并未改变俄各地区人口出生数量的不均衡状态。从人口出生率来看,根据俄联邦统计局的统计数据,2015年每千人出生人数排名最高为北高加索联邦区,为16.6人,而排名垫底的为西北联邦区和中央联邦区,分别仅为12.5和11.7人,低于全俄平均值13.3人。2015年人口出生率排名前五位的联邦主体均为少数民族共和国。相比之下,排名后五位的联邦主体中,除莫尔多瓦共和国,其余均为传统意义上俄罗斯族占多数的欧洲部分联邦主体(见表6)。为分析“母亲基金”在俄罗斯国内不同地区的实施成效,俄罗斯国内采用了“母亲基金系数”这一指标,用于比较“母亲基金”在各地区的实施成效差异。“母亲基金系数”指的是“母亲基金”证书发放数量与当年出生人口数之比,以百分比形式计算。“母亲基金系数”越高,说明该地区当年新出生人口中为二胎或二胎以上的比例越高。在2007-2014年期间,“母亲基金系数”排名前十位的联邦主体中有9个是少数民族共和国,其中大部分位于北高加索地区。而“母亲基金系数”最低的联邦主体为莫斯科和莫斯科州,以及圣彼得堡和列宁格勒州,这些地区的家庭依旧倾向于只生育一个孩子。以2009年为例,当年俄全国范围内的“母亲基金系数”平均值为53%,其中最高值卡尔梅克共和国(70%)和最低值莫斯科及莫斯科州(37%)之间的差距,达到了33%在人口学统计数据中,妇女总和生育率通常被视为直观反映家庭生育意愿的指标。从妇女总和生育率看,根据俄联邦统计局统计数据,2015年每名育龄妇女生育子女数最多的地区仍然为北高加索联邦区,为1.979人,而中央联邦区和西北联邦区依旧排名垫底,分别为1.657和1.575人,距离全俄平均值1.777人差距明显。排名前五位的联邦主体均为少数民族聚居区,包括四个共和国和一个自治专区。排名末五位的联邦主体中,除莫尔多瓦共和国,均为欧洲部分联邦主体,其中列宁格勒州最低,仅为1.286,莫斯科市的总和生育率也仅有1.406(见表7)。由此可见,在全俄各地区中,“母亲基金”在莫斯科、圣彼得堡等大城市以及欧洲部分联邦主体的实施效果不甚理想。除了受现代生活方式、较高的妇女受教育程度和就业水平影响,原因主要在于上述地区高昂的生活成本削弱了“母亲基金”的吸引力。从“母亲基金”的用途比例看,“母亲基金”绝大多数都被用于改善住房条件。与其他地区相比,基于莫斯科、圣彼得堡的房价水平和生活成本,与多养育一名子女所产生的花销相比,45万卢布的“母亲基金”很难产生实质性的吸引力(见表8、9)。俄罗斯欧洲部分其他地区的房价水平和生活成本虽然不如莫斯科和圣彼得堡一样高得离谱,但相对于北高加索联邦区等少数民族地区,“母亲基金”对于家庭生育意愿的刺激作用并不明显。针对各地区“母亲基金”实施成效的差异,俄国内曾有杜马代表提议,可参照劳动法规定的不同地区工资水平系数,在确定“母亲基金”补贴数额时,考虑各地区的生活成本和物价水平,在地区系数的基础上对不同地区的“母亲基金”实行差额管理。(三)俄联邦财政预算紧张影响“母亲基金”实施的财政负担“母亲基金”的资金来源为国家预算拨款。2008年全球金融危机以后,俄罗斯经济复苏的势头受到打击。在经历了21世纪初GDP年均7%-8%的高速增长后,2009年受金融危机影响,俄GDP下跌7.8%。尽管从2010年起实现了正增长,但一直未能恢复到危机前的增长水平。2014年开始,受乌克兰危机引发的欧美制裁和能源价格下跌的双重影响,俄经济发展陷入困境。2015年GDP降幅达3.8%。经济增长能力的下降势必影响俄国家财政收入,导致财政支出吃紧。由于国家预算拨款是“母亲基金”的唯一来源,预算紧张对“母亲基金”的实施将产生根本性的影响。随着“母亲基金”领取人数的增加,国家预算的拨付金额也逐年增加,仅2015年,国家预算用于“母亲基金”的支出金额便达3286亿卢布。截至2015年底,“母亲基金”实施9年以来,国家预算累计拨款额已达1.3601万亿卢布(见表10)。根据《对多子女家庭给予国家扶持的补充措施法》的规定,“母亲基金”的金额,每年根据上一年通货膨胀水平进行指数化调整。然而,比较“母亲基金”设立以来的通货膨胀幅度和基金指数化调整幅度,可以发现,近年来“母亲基金”补贴的增幅均小于通货膨胀涨幅(见表11)。从该表可以发现,2007-2014年期间,“母亲基金”补贴的涨幅基本与上一年通货膨胀幅