俄罗斯地方自治制度的内涵

俄罗斯地方自治制度的内涵

“自治”是政治、法律和社会学等科学使用的术语。在政治和宪法方面，有民法、地方自治和公民自治，民事诉讼法有当事人自治的意图，社会领域也有社会自治和社区自治的当然重要性。并且,由于各国政治制度和社会背景的差异,即使同一领域的同一概念在不同国家也有不同的表述。然而,对世界各主要语种进行构词分析,我们发现“自治”一词的核心意义是明确的。俄语的самоуправление,英语的selfgovernment,德语的selbstverwaltung,其前缀сам-,self-,selbst-在各自的语言中都是表示“自己”的意思,与中文“自”同义;而управление,government,verwaltung基本意义也与中文“治”相似,可以理解为管理、治理、统治。可见,对于“自治”一词存在共同的理解,就其精髓可以简单表述为自己管理自己。小到个人、团体,大到民族、国家,都可以成为“自己”指代的对象,而根据主体范围不同,“治”则可以分别理解为管理、治理、统治、掌控等。尽管对“自治”一词存在某种共识性的理解,“地方自治”在不同的国家却在理论上和实践上有本质差别。本文主要以俄罗斯的“地方自治”为研究对象。一、地方自治的内涵(一)地方司法机关不属于国家权力机关体系地方自治是地方对本地区自治范围内的事务实行自主管理的一种治理模式,它体现制度性分权。“地方自治这一名词往往随着不同的国家,不同的政治结构,不同的社会文化以及不同的时代背景而产生不同的体认。”《俄罗斯联邦地方自治组织一般原则法》(以下简称《一般原则法》)第1条第2款对俄罗斯的地方自治是这样定义的:“人民在宪法、联邦法律以及在联邦法律规定的情况下在联邦主体法律规定的区域内实现自己权利的形式,居民从居民的利益出发,考虑历史传统和其他地方传统,独立自主地直接和/或通过地方自治机关决定本地问题。”值得注意的是,这个定义并没有表明俄罗斯地方自治机关在国家政治体系中的定位,而这恰恰是体现地方自治机关性质的核心内容。对此,《俄联邦宪法》第12条和《一般原则法》第34条第4款明确规定“地方自治机关不列入国家权力机关体系”。其次,该定义没有反映出国家权力机关和地方自治的关系。一方面,《一般原则法》第3条第4款规定“联邦国家权力机关、俄联邦主体国家权力机关为公民实现地方自治提供国家保证”;另一方面,根据《一般原则法》第5条和第6条的规定,俄联邦国家权力机关和俄联邦主体国家权力机关对地方自治机关的调整主要是法律上的调整,即对公民的地方自治权和地方自治机关及其负责人的权利、义务和责任进行立法,联邦国家权力机关只有在联邦法律规定的情况下,联邦主体国家权力机关只有在联邦法律或联邦主体法律规定的情况下,才能对地方自治机关行使执行管理权和监督权,或者在地方自治机关行使转交的国家职权时对其进行监督,否则无权干涉地方自治活动。因此,国家权力机关对地方自治机关主要提供支持和进行法律调整,直接介入地方自治事务和发挥监督作用是有严格条件限制的。基于以上分析,俄罗斯地方自治的定义可以理解为在俄罗斯联邦宪法、法律以及在联邦法律允许的情况下联邦主体法律规定的区域内,当地居民从本地居民的利益出发,考虑历史传统和其他地方传统,以直接的方式或者通过建立地方自治机关行使广泛的自治权,主要利用当地的经济来源,在国家权力机关的法律调整和有限监督下,独立自主地决定本地问题。它的最大特点在于《俄联邦宪法》和《一般原则法》明确将地方自治机关排除在国家权力体系之外,从理论上讲是最彻底的自治形式。(二)联邦主体内不同地方区划的划分意义及制度安排尽管从“地方自治”的字面就能看出自治的范围限定在地方,自治“地方”在不同的国家却有不同的指代对象。单一制国家的地方自治是地方政府自治,范围就是地方政府管辖的行政区划。在联邦制下,联邦次一级行政单位(通常是郡、州、共和国)相对于联邦而言是地方,对于下级行政单位来讲却不是。俄罗斯联邦的行政体系包括联邦、联邦主体和地方三级(见图一)。俄联邦由85个联邦主体组成,包括21个共和国、1个自治州、6个自治专区、8个边疆区、47个州和2个联邦直辖市,各联邦主体内的区划设置由联邦主体自行确定,各不相同。但是,《一般原则法》规定了“市镇构成”(муниципальноеобразование即通常意义上的市镇)的概念,该法第2条第2款规定,在俄罗斯的法律法规中,“地方的”与“市镇的”具有同等含义,而市镇包括城市社区和农村社区、市镇区、城市郊区以及联邦直辖市的市内区域。《俄罗斯联邦宪法》第131条规定,俄罗斯“在城市、村镇和其它地方实行地方自治”。《一般原则法》第10条第1款规定,“地方自治在俄联邦全境内实行”。这意味着,在俄罗斯,联邦主体以下的各级区划都实行地方自治,也就是说,由地方居民自己共同管理地方公共事务。其组织形式就是地方自治机构,而非地方政府。有的联邦主体宪法中明确规定了地域范围内的各区划实行自治,比如《阿尔泰共和国宪法》规定,在阿尔泰共和国的城市、市镇区、农村社区和其它领土上实行地方自治(三)市民社会与国家分权制衡“地方自治是相对于中央政府对于全国的控制而言的。它是对集中制的突破。”在俄罗斯,地方治理除了以当地居民直接参与的方式来实现外,主要由地方自治机关来实现,其权力来源于地方居民。地方自治机关由当地居民民主选举产生,对选民负责。地方自治机关享有立法、财税、执行、制裁等广泛职权。地方自治的过程也是市民社会自治的过程。因此,俄罗斯地方自治机关代表社会的力量与国家抗衡,地方自治是典型的市民社会与国家分权制衡的制度安排。从法律性质上讲,地方自治是一国宪政结构的一部分,是国家结构形式中关于地方事务管理的制度。它和国家地方行政管理制度的区别在于它不是国家行政管理制度内的地方政府组织,而是由地方居民对地方事务自我管理的组织形式和基本制度。在这里,管理的主体是地方居民集体,由他们共同选举组成的地方组织机构行使居民授予的公共职权。《俄联邦宪法》和《一般原则法》对此作了规定。有关地方自治的法律规定既包括实体法内容,又包括程序性规定;既有组织法内容,又有行为法规范,共同实现宪法确定的地方管理制度。在俄罗斯,由于地方自治机关不在国家权力体系内,而是作为地方基层社会的代表,独立管理地方事务,地方居民自己决定并管理属于本地、本社区的公共事务。地方自治捍卫了人的权利和自由这一宪政理念,实践着尊重人的多样性这一宪法原则,成为实现人和公民平等、公决、选举等一系列宪法权利的制度安排。由于俄罗斯实行了社会转型和市场经济,因此市民社会开始得以发育成长,而地方自治正是适合这一发展趋势的地方管理的组织形式。(四)地方自治的内涵。为地方各自为政做保障从确立了地方自治制度的国家的立法和实践来看,地方自治的共同内容有:一是地方自治的主体为居民和地方自治团体。自治地方的居民通过公民大会或举行类似性质的集会直接参与决定本地事务,这是直接参与地方自治的形式。而组织地方自治团体(机关)是地方居民实现自治的间接形式,地方自治团体(机关)通常由当地居民选举产生,是法律承认的法人组织。二是地方自治的主体享有地方自治权,这是地方自治的核心内容。地方自治就是自治主体行使地方自治权的过程。地方自治权的权限大小是判断地方自治程度高低的最重要标准。三是国家对地方自治进行必要监督。地方自治制度是国家宪政制度的一部分,必然要接受国家宪法的约束。尽管程度不同,但各国都规定了国家权力机关对地方自治活动进行必要的监督。俄罗斯的地方自治同样包含上述内容。在俄罗斯,地方自治权的范围非常广泛。除联邦和联邦主体管辖事务外,其余都属于地方自治机关管辖,而且这些被排除的事项是比较有限的。同时,俄罗斯联邦国家权力机关和联邦主体国家权力机关对地方自治的监督权也很有限,一般仅限于法律监督,即立法调控和司法监督,或者在地方自治机关履行转交给它的国家职权时才能对其进行监督,否则对地方自治行为无权干涉。然而实际情况是,俄罗斯曾经长期实行中央集权制,在国家和社会经历剧变后初期,混乱的局面一定程度上导致了地方各自为政。本世纪初,在俄罗斯重新出现了中央集权的倾向。尽管关于地方自治的立法越来越完善,但实践中旧的官僚体制的弊病和公民自治意识的淡薄给制度的实施造成了极大阻力,使得地方自治制度在理论和实践层面出现比较严重的脱节,这也是俄罗斯地方自治的特点之一。(五)地方自治权的性质、范围地方自治权是在一国地域范围内,地方排除国家干涉,实现自主决策和自我管理的权利。作为一个与国家公权力相对的概念,地方自治权是地方居民的集体权利。从另一个角度看,由于在地方自治权的行使过程中有时存在命令与服从的关系,因此相对于地方事务和居民个人而言,地方自治权又表现为一种权力,这在地方自治机关行使职权的时候表现更为明显。关于地方自治权的性质理论界存在多种意见,大体上分为两类:一是地方自治权是地方居民固有的天赋权利,由国家承认并加以保护;二是地方自治权是主权国家赋予地方居民的一种权利,是让渡权力。笔者倾向前一种观点,因为地方自治权是一种体现公平正义、自由平等和自我发展的权利,它以这些超验价值为依据并且实现这些价值。国家实行地方自治只是对这种天然权利的法律认可,而非创造这种权利。国家的一切权力都来源于公民的让渡,认为公民权利来自国家授予是本末倒置。就法律属性而言,地方自治权实现的是地方的局部利益,有关地方自治的法律规范和调整国家总体利益和地方局部利益之间的关系。现实中地方自治权往往以国家授权的形式表现出来,体现国家对地方特殊的历史传统和现实状态的尊重和保护。《俄联邦宪法》和《一般原则法》是俄联邦国家考虑各地特殊的历史地理条件、风俗习惯、民族特点等因素,为保护地方特殊利益而对俄罗斯联邦、联邦主体和地方相互关系做出的调整。地方自治权的范围一般限于本地问题,即在实行自治的地域范围内,直接关系到当地居民生产生活的问题。它是自治居民和自治团体(机关)有权自行决定的问题,不受中央国家机关干涉。本地问题的范围通常由法律法规加以规定,并且成为评价一个国家民主自由程度的重要标志之一。立法上界定地方自治本地问题通常有两种方式:列举式和概括式。从内容上讲,本地问题包括两类:一是法律规定应当由地方自治组织决定的问题;二是本应由国家权力机关管辖而实际上转交给地方自治组织管辖的事务。《一般原则法》明确规定,“本地问题是指直接保证市镇居民活动的问题。这些问题由居民和/或地方自治机关依据俄罗斯联邦宪法和本法自主决定。”同时,《一般原则法》第14—18条还以列举的方式分别详细规定了社区、市镇区、城市郊区的本地问题;而联邦直辖市莫斯科和圣彼得堡的本地问题则按照《一般原则法》第79条的规定,由联邦主体法律规定。从立法上看,辖区内预算的制定、执行和监督,税收的设定和变更,市镇财产的使用和分配,公共服务、公共设施,公共安全,文化、医疗事业、险情救助、社会保障、公共环境建设,土地使用及监管等一般属于所在各社区、市镇区和城市郊区的本地问题。维护社会治安、区际环保、生态监管、教育事业和紧急医疗救助,托管和监护等事务只属于市镇区和城市郊区的本地问题,不列入社区本地问题范围。《一般原则法》第14—16条以列举的方式规定了属于社区、市镇区和城市郊区自己管辖的事务,同时规定,这些市镇还可以管辖其它事务,只要联邦法律和联邦主体法律没有排除其管辖权,并且该事务既不属于其它市镇的管辖范围,也不属于联邦和联邦主体管辖范围。此外,俄联邦和联邦主体在履行职能时也会把部分职权授予地方自治机关,由地方来代替国家行使行政权,如环境安全、卫生事业等。这些事务同上一类事务一样,成为本地问题。二、相关概念的分类(一)为特定目的组建的社团社会自治是指社会成员依自己的意志在法律许可的范围内处理自己的事务,其他任何人或机构、团体不得非法干涉。对于社会自治和地方自治,我们可以从三个方面进行辨析:第一,社会自治的主体主要是社会组织、人民团体;而地方自治的主体则主要是地方居民及其自治组织。前者可以是行业组织,如商会、同业公会,也可以是为特定目的组建的社团,如宗教团体、兴趣性社团、业主委员会等,而后者则是以行政区划为基础的地域性概念,仅仅是为管理共同的生活空间的目的而组建的自治组织。第二,社会自治的范围是社会生活领域,即“‘公共领域’与‘私人领域’的总和减去由‘正式的由官方支配的政治性公共领域’之后的那部分生活空间”第三,社会自治的防范对象是来自国家权力的非法干涉;而地方自治要排除的干扰不仅来自国家权力,还可能来自同级其他地方。但是,社会自治与地方自治存在密切的关系,社会自治是地方自治的基础。社会性自治组织可以成为地方自治的支持和参与力量,同时,社会自治不但能够培养成员的公共精神,使他们乐于参与地方政治生活,还能够为地方自治准备、选拔干部。在俄罗斯联邦,地方自治机关不在国家权力机关体系内,而是作为社会的代表来主持和参与地方自我管理,从这个意义上讲,俄联邦地方自治也是一种社会自治。但是,从自治主体和自治范围的角度看,俄联邦地方自治还不同于通常意义上的社会自治。(二)国家的意识的转换为俄罗斯国家机器的巨大衰亡提供了基础公民自治是指公民基于共同的利益、情感或信仰,以一定的形式结合起来在国家之外进行自我管理、自我协调和自我实现。公民自治和地方自治、社会自治都强调超越于私人利益的共识。地方自治是公民自治的一种形式,是在政治的“公民”意义上讲的;而社会自治是市民自治的形式,是从非政治的“市民”意义上讲的。苏联解体后,俄罗斯国家机器曾经严重瘫痪,国家淡出了社会治理,也淡出了人民的意识。这段时期俄罗斯社会走向了前苏联社会的反向极端,被长期压抑的个性得到张扬,追逐私利的特征充分暴露出来,以此为基础带来国家政治、经济、文化领域的深刻变革。普京上台后,加紧建设公民社会,强调国家主权和民族精神。《俄联邦宪法》、《一般原则法》以及其他规范性法律文件