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行政处罚尺度

----天津开发区文化教育卫生局法律系列讲座之四

主讲人：刘建国一、行政处罚种类（一）警告；

（二）罚款；

（三）没收违法所得、没收非法财物；

（四）责令停产停业；

（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知

国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过１０００元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，但是最高不得超过３００００元，没有违法所得的，设定罚款不得超过１００００元；超过上述限额的，应当报国务院批准。

理论

实践实务

程序实行三步式一提示二警告三处罚

实体参考三段论从轻中段从重

法理把握三层面假定处理制裁

操作注重三要点该不该罚？

怎么罚？

罚多少？尺度实体清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。

文明妥善、效果良好、文书齐全、案卷规范。二、基本要求（一）警告

范永德诉上杭县药品监督管理局行政处罚案

原告（上诉人）：范永德。

被告（被上诉人）：福建省上杭县药品监督管理局。

一审诉辩主张：

1．被诉具体行政行为：2002年9月11日，福建省上杭县药品监督管理局（以下简称上杭县药监局）到范永德经营的卫生室进行检查，发现该卫生室有290支5ml一次性无菌注射品未毁形、销毁，即立案查处；于2003年1月17日，给予范永德警告，并处罚款10000元。

2．原告诉称：上杭县药监局未听取原告的申辩，重新作出被诉行政行为时，滥用职权。请求法院撤销行政处罚。

3．被告辩称：原告并未要求申辩、听证；罚款10000元，符合《医疗器械监督管理条例》规定。请求法院维持行政处罚。

一审事实和证据：

经公开审理查明：2002年9月11日上午10时，上杭县药监局到范永德的卫生室进行执法检查，发现290支5ml一次性无菌注射器未毁形、销毁，当即制作了现场检查笔录，下发了封存扣押通知书。9月18日，作出行政处罚决定书，决定对范永德罚款500元，范永德不服，向龙岩市药监局申请行政复议。市监局认为该处罚决定程序不合法，自由裁量权明显不当，于2002年12月6日作出行政复议决定，撤销了上杭县药监局行政处罚决定书，并指定上杭县药监局重新作出决定。2002年12月10日，上杭县药监局又对范永德进行了调查；2002年12月23日，上杭县药监局向范永德送达了行政处罚事先告知书和听证告知书；2003年1月17日，上杭县药监局重新作出行政处罚，对范永德给予警告并罚款10000元，范永德仍不服引起诉争。

一审判案理由：

法院认为：上杭县药监局原先作出的罚款500元的决定没有法律依据，而重新作出的罚款数额，符合《医疗器械监督管理条例》第四十三条的规定，在法定的5000元至30000元的幅度内，并未超出。因此，上杭县药监局适用的法规是正确的。一审定案结论：

维持被告上杭县药监局作出的行政处罚决定。二审维持原判解说:1．本案被告是否剥夺了原告听证权在本案中，被告于2002年12月23日向原告送达了处罚事先告知书和听证告知书，直至2003年1月7日才作出处罚决定，这中间有十多天的时间，原告没有按照前述法律规定在告知后3日内提出异议，原告对被告在一、二审庭审中所述“其叫原告到稽查股办公室来申辩、做笔录时原告却离开”这一事实表示认同，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，原告在行政程序中已经放弃了申辩、听政的权利。一、二审法院据此认定被告没有剥夺原告听证权，是正确的。

2．本案被告重新作出罚款10000元的行政处罚是否属于滥用职权的问题？

联系本案而言，一方面，原告作为乡村医生，明知一次性无菌注射器是直接接触人体、临床使用量大的产品，使用过的注射器一旦未毁形、销毁回流社会，极易造成交叉感染，将对人们的身体健康和生命安全产生重大威胁，却故意将使用过的一次性无菌注射器私存了290支，其情节恶劣，不具有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的从轻或减轻的情节。另一方面，被告根据《医疗器械监督管理条例》第四十三条规定，对原告应当销毁而未进行销毁的一次性无菌注射器处以10000元的罚款，没有前述滥用职权的表现形式，而是在行政自由裁量权5000元～30000元之间的幅度内，该处罚正确。一、二审法院维持罚款10000元的处罚是正确的。概念：对被处罚人作出的让其承担金钱支付义务的行政处罚形式罗天华不服清镇市卫生局行政处罚案原告：罗天华被告：清镇市卫生局

被诉具体行政行为：2003年9月10日，清镇市卫生局作出行政处罚决定，以罗天华自1991年以来，在清镇市无医疗机构执业许可证开展诊疗活动，对罗天华处以责令停止医疗活动、没收行医的药品四件及罚款8千元的行政处罚。

原告罗天华诉称：2002年11月，经清镇市药监局批准，我开办了一个乙类非处方药药店。2003年9月10日，卫生局滥用职权，无事实依据，且已超过处罚时效对我处罚，故诉请撤销行政处罚决定。

（二）罚款

判案理由：

法院认为：罗天华无证行医的事实存在，卫生局对其处罚程序合法，事实清楚，证据确凿，且适用法律、法规正确，属合法的具体行政行为。罗天华提出对其处罚已超过两年的时效，但是罗天华自1991年以来无证行医的行为，一直持续到2002年，故原告主张撤销被告的行政处罚的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。法院判决：

维持卫生局行政处罚决定。解说：

卫生局对对罗天华下达了行政处罚听证告知书，罗天华拒绝签收，执法人员邀请有关人员到场并说明情况、注明拒收理由和日期，由承办人、见证人签名后留置送达，而后遂依法对其进行行政处罚，并亦留置送达行政处罚决定书，并无不当。赵菊妹与永嘉县卫生局药品管理处罚行政争议再审原审上诉人(一审原告)赵菊妹

原审被上诉人(一审被告)永嘉县卫生局

温州市中院判决认定，永嘉县卫生局所作行政处罚决定认定赵菊妹未经批准，擅自经营药品的违法事实，证据充分，符合法定程序。但《中华人民共和国药品管理法实施办法》是卫生部颁布的规章，永嘉县卫生局在适用该实施办法第51条的规定对赵菊妹进行处罚时，突破了《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中关于规章设定罚款不得超过违法所得的3倍、最高不得超过30000元的规定，属适用法律、法规错误。一审判决维持永嘉县卫生局的处罚决定错误。

据此判决：

一、撤销永嘉县法院判决；二、撤销永嘉县卫生局行政处罚决定；

三、责令永嘉县卫生局在本判决生效后一个月内重新作出具体行政行为。

永嘉县卫生局不服，以《中华人民共和国药品管理法实施办法》是行政法规，而非部门规章，其设定的罚款幅度不受《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》的限制，原审判决适用法律错误等为由，向本院提出申诉。

再审过程中，双方当事人均未提供新的证据材料。高院认为，根据国务院《行政法规制定程序暂行条例》第十五条的规定，《中华人民共和国药品管理法实施办法》是经国务院批准由卫生部颁发的行政法规。温州市中院的二审判决认定该实施办法系行政规章，进而以适用法律、法规错误为由判决撤销永嘉县法院的一审判决和永嘉县卫生局的处罚决定显属不当，依法应予纠正。高院判决如下：

一、撤销温州市中院判决；

二、维持永嘉县法院一审判决。上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案申请再审人（一审原告，二审上诉人）：上海金港经贸总公司

再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区工商行政管理局

金港公司于1998年4月18日向乌鲁木齐市中级人民法院起诉称，1995年其在新疆为江苏省张家港市棉麻公司联系购销计划外棉花，受到新疆工商局查处，被罚款100万元。1997年6月20日，新疆工商局又向其出具证明：“我局于1996年2月17日收到自治区棉麻公司转来棉花款190万元整。后区棉麻公司于1996年4月2日提走暂存的40万元，我局实际收到处罚款150万元整（附相关凭证复印件二张）。特此证明。”新疆工商局以罚款证明的方式没收其150万元违法，请求法院判决撤销该证明，判令新疆工商局归还其150万元棉花款，并赔偿经济损失20万元。

上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案新疆工商局辩称，依据《投机倒把行政处罚条例》第十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，金港公司在法定期限内未申请复议和提起行政诉讼，属自动放弃其复议权和起诉权，请求法院驳回其诉讼请求。新疆乌鲁木齐市中级人民法院一审认为，被告新疆工商局对金港公司违法经营棉花是依据《投机倒把行政处罚暂行条例》之规定进行的处罚。根据该《条例》第十一条规定，原告金港公司不服行政处罚可先向上一级工商机关申请复议，对复议仍不服的，才可在法定期限内向人民法院起诉。原告的起诉不符合起诉条件，裁定驳回原告金港公司的起诉。

金港公司不服，提起上诉。新疆高级人民法院二审认为其上诉理由不能成立，裁定驳回上诉，维持原裁定。

金港公司不服二审裁定，向本院申请再审称，新疆工商局直接扣押其150万元款项，却没有制作处罚决定书，只是在事后由新疆工商局出具了一纸罚款证明，该证明没有载明处罚的事实根据和法律依据，也没有告知诉权和诉讼期限。请求撤销原审裁定，撤销新疆工商局作出的罚款证明，返还棉花款150万元，并赔偿其经济损失100万元。

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新疆工商局答辩称，金港公司曾于1997年6月17日承认其行为违法。依据《投机倒把行政处罚暂行条例》第十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，金港公司未在法定期限内申请复议，也未提起行政诉讼，，请求维原审裁定。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条之规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；行政机关在其作出行政处罚决定书上亦应当载明当事人“违反法律、法规或者规章的事实和证据”、“行政处罚的种类和依据”以及“当事人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”等必要内容。新疆工商局出具的罚款证明，既未告知金港公司的违法事实，亦未告知适用的法律依据，在此情况下，金港公司无从判断其行为性质及相应的法律规范。

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原一、二审法院以金港公司未经复议直接向人民法院起诉，不符合《投机倒把行政处罚暂行条例》第十一条关于复议前置之规定为由裁定不予受理，于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条第一款、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（三）项之规定：裁定如下：

一、撤销新疆高院作出的（1998）新行终字第9号行政裁定；

二、撤销新疆乌鲁木齐市中级人民法院作出的（1998）乌中行初字第4号行政裁定；

三、指令新疆乌鲁木齐市中级人民法院按照第一审程序对本案进行审理。

上海金港经贸总公司诉新疆维吾尔自治区工商行政管理局行政处罚案概念：是将非法所得和财物收缴为国有的经济处罚。上海环球生物工程公司不服药品管理行政处罚案上诉人（原审原告）：上海环球生物工程公司。被上诉人（原审被告）：上海市徐汇区卫生局。

上海市徐汇区卫生局在徐汇区中心医院药制科发现该科存放有无批准文号的“人α－干扰素”。经查，该药系上诉人与和桥医院在未取得药品生产企业许可证的情况下擅自生产的，而且在该药既未取得批准号又未取得试制号的情况下，进行批量销售、治疗使用，直接注射人体。上诉人以每瓶１０元的价格销售自产的“人α－干素”２３７１６瓶，共获利２３７１６０元，剩余６１瓶被查扣。其中上诉人分得利润５１３５３．０４元。（三）没收违法所得、没收非法财物

卫生局认为，上诉人与和桥医院在未获得许可证的情况下，擅自生产“人α－干扰素”的行为，违反了《中华人民共和国药品管理法》的有关规定，对上诉人作出处罚决定：责令上诉人停止生产“人α－干扰素”；没收已查获的“人α－干扰素”６１瓶，由卫生行政机关监督销毁；没收非法所得５１３５３．０４元；罚款３５６６５５元。上诉人对处罚决定不服，向上海市徐汇区人民法院提出起诉。一审法院判决：维持卫生局的行政处罚决定政处罚决定。

上诉人对一审判决不服，向上海市中级人民法院提出上诉。上诉期间，上诉人通过学习药品管理法和有关药品管理方面的法规、规章，认识到擅自生产、销售“人α—干扰素”的行为违反了法律规定，表示接受监督机关的处罚，申请撤诉。（四）责令停产停业概念：是对相对人作出的停止生产或经营的资格或能力的处罚郑诗清诉无锡市锡山区教育局不服教育行政处罚案原告：郑诗清

被告：江苏省无锡市锡山区教育局

诉辩主张

1．被诉具体行政行为：被告教育局以郑诗清未经教育行政部门同意擅自非法举办学校并经责令限期整改仍未达到办学条件为由，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，于2004年8月5日作出了责令郑诗清停止办学的行政处罚决定。

2．原告诉称：原告于2003年7月向被告提交了办学申请材料，但被告至今未依法作出准予或不准予的决定。当时，鉴于很多民工都在着急子女入学问题，原告办学心切就采取了边等批复边办学进行了招生。原告认为，未经批准擅自办学是事实，但该处罚决定书的作出缺乏《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条“责令限期改正”这一前置程序，属违反法定程序。因此，请求人民法院撤销该处罚决定。

3．被告辩称：自2003年7月起，原告在未经教育行政部门同意的情况下，实施了违法办学行为，经被告责令限期整改，仍达不到办学条件。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，于2004年7月26日向原告送达了行政处罚听证通知书，并于8月4日举行了听证。在听证过程中，原告承认了以上违法办学事实。同年8月5日，被告教育局依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定，作出了责令原告郑诗清停止办学的行政处罚决定。被告认为，2003年9月9日被告向原告发出的“整改通知书”，从内容实质上分析，应视为《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条规定的“责令限期改正”。因此，原告认为行政处罚决定未经过“责令限期改正”这一前置程序，理由不能成立。另外，被告有足够证据证明原告在限期改正以后未达到办学条件的事实，因此，被告作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，符合法定程序，请求法院判决予以维持。法院经公开审理查明：

原告在未经批准的情况下，擅自办学。教育局作出行政处罚决定，责令原告郑诗清停止招生行为，但原告并未停止招生办学。被告向原告发出整改通知书，责令原告终止招生行为，规范教育设施设备，尽快达到本地村办小学建设的基本标准和办学条件要求。被告对原告经整改后仍未达到办学条件的违法行为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定决定立案查处。7月26日，被告以违反法定程序为由撤销了原处罚决定，同日，向原告送达了教育行政处罚听证通知书，经原告申请，被告于8月4日举行了听证，8月5日，被告以原告擅自举办民办学校，经责令限期改正仍未达到办学条件为由，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定，作出了责令郑诗清停止办学的行政处罚决定。判案理由：

被告教育局于2003年9月9日向原告发出的“整改通知书”，虽用词与《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条规定的“责令限期改正”不一致，但从其内容实质及给予改正的合理期限等方面综合分析，该“整改通知书”应视为“责令限期改正”；原告在限期改正的较长时间内，未达到有关评估检查标准；被告在作出被诉行政处罚决定前撤销了原行政处罚决定书，并依法履行了听证程序，因此，被告教育局作出的被诉行政处罚决定，事实清楚，证据充分，符合法定程序；适用法律规范正确。

判决结果：

判决维持无锡市锡山区教育局行政处罚决定。（五）暂扣或者吊销许可证、执照概念：是对相对人法律资格的暂时限制或永久剥夺的较严厉行政处罚形式黄兴城不服大田县文体局责令停业、吊销经营许可证案原告：黄兴城

被告：大田县文体局

诉辩主张

1．被诉具体行政行为：2000年7月31日，原告所经营的大田县成人娱乐中心曾因设置具有赌博功能的电子游戏机而被大田县公安局给予行政处罚。2000年11月9日，大田县文体局根据全国组织开展的“加强娱乐场所管理，严厉打击卖淫嫖娼赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动”的统一部署到大田县成人娱乐中心送达了通知，主要内容为“经审核不合格，给予吊销文化经营许可证，请立即停止营业、关闭”。

2000年12月26日，被告大田县文体局又作出了“关于电子游戏经营场所重新审核结果的情况通报”，在该通报中再次明确大田县成人娱乐中心重新审核确认为不合格的电子游戏经营场所。原告对通知不服，提起诉讼。

2．原告诉称：被告所作的责令停业、吊销文化经营许可证的行政行为不符合法律规定，未履行告知程序，请求法院予以撤销，赔偿经济损失100元，并依法对原告的“文化经营许可证”给予复核。

3．被告辩称：被告通知书并非行政处罚，虽然该通知中有“吊销文化经营许可证、责令停业、关闭”等字眼，但该字眼系笔误。因为原告“文化经营许可证”在被告发出通知书之前的2000年9月30日起即作废，自然不具备法律效力，无须采取吊销方式来要求停业、关闭。在被告随后正式制作并送达给原告的“关于电子游戏经营场所重新审核结果的情况通报”中再次确认了原告为不合格单位。

法院经审理查明：

原告因设有赌博功能的游戏机而被公安局责令停业整顿1个月，罚款2000元。尔后，中心继续营业。2000年11月9日，文体局根据全国组织开展的“加强娱乐服务场所管理，严厉打击卖淫嫖娼赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动”（以下简称专项行动）的统一部署，给原告送达了通知，主要内容为“经审核不合格，给予吊销文化经营许可证，请立即停止营业、关闭”。2000年12月26日，被告大田县文体局又作出了“情况通报”，在该通报中再次明确大田县成人娱乐中心经重新审核确认为不合格的电子游戏经营场所。

判案理由

法院认为：文体局送达的“通知”，虽然是以“通知”的名义作出的，但其内容确定、对象清楚、适用法律明确、处罚种类具体，实质上是行政处罚行为，被告辩称是笔误的理由不能成立。根据《行政处罚法》第四十二条之规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，文体局在作出正式行政处罚决定之前未履行告知程序，属程序违法；因此，原告的第三项诉讼请求即要求赔偿100元损失的诉讼请求也予以支持，被告大田县文体局应赔偿原告经济损失100元。文化行政主管部门有权对电子游戏经营场所进行重新审核登记，对违反规定的，可不予重新审批颁发文化经营许可证。

判决结果

1．被告大田县文体局通知无效。

2．被告大田县文体局赔偿原告经济损失100元。