第三讲预算方法和预算分类

第三讲预算方法和预算分类

1重点内容预算基础；投入导向的预算；绩效导向的预算；四种主要的绩效导向的预算；预算分类；对预算分类的进一步讨论；2案例一：统计局：2003-2011年GDP年均实际增10.7%

2003-2011年，国内生产总值年均实际增长10.7%，其中有六年实现了10%以上的增长速度，在受国际金融危机冲击最严重的2009年依然实现了9.2%的增速。这一时期的年均增速不仅远高于同期世界经济3.9%的年均增速，而且高于改革开放以来9.9%的年均增速。经济总量连续跨越新台阶。2011年，我国国内生产总值达到47.2万亿元，扣除价格因素，比2002年增长1.5倍。经济总量居世界位次稳步提升。2008年国内生产总值超过德国，居世界第三位；2010年超过日本，居世界第二位，成为仅次于美国的世界第二大经济体。3案例一：统计局：2003-2011年GDP年均实际增10.7%我国经济增长对世界经济的贡献不断提高。特别是2008年下半年国际金融危机爆发以来，在世界主要经济体增长明显放缓甚至面临衰退时，我国经济依然保持了相当高的增速并率先回升，成为带动世界经济复苏的重要引擎。我国经济总量占世界的份额由2002年的4.4%提高到2011年的10%左右，对世界经济增长的贡献率超过20%。。（来源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）4案例一：统计局：2003-2011年GDP年均实际增10.7%5案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）据新华社北京1月20日电

记者20日从财政部获悉，2011年1至12月，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%。

其中，中央本级收入51306亿元，同比增长20.8%；地方本级收入52434亿元，同比增长29.1%。2011年全年财政收入中的税收收入89720亿元，增长22.6%；非税收入14020亿元，增长41.7%。

从财政收入主要项目情况看，2011年，国内增值税24267亿元，同比增长15%；国内消费税6936亿元，同比增长14.2%；营业税13679亿元，同比增长22.6%；企业所得税16760亿元，同比增长30.5%；个人所得税6054亿元，同比增长25.2%。

6案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）值得注意的是，四季度个人所得税下降5.5%。财政部表示，主要受自9月1日起提高个人所得税工薪所得减除费用标准影响，个人所得税月均减少138亿元，改革实施四个月减轻居民负担550亿元。

从支出情况看，2011年全年，全国财政支出108930亿元，同比增长21.2%。

财政部表示，2011年财政支出结构得到进一步优化，加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，切实保障和改善民生。7案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）从主要支出项目看，2011年，教育支出16116亿元，同比增长28.4%；医疗卫生支出6367亿元，同比增长32.5%；社会保障和就业支出11144亿元，同比增长22%；住房保障支出3822亿元，同比增长60.8%；农林水事务支出9890亿元，同比增长21.7%；公共安全支出6293亿元，同比增长14.1%。

8案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）9

案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

A收入规模

根据财政部最新发布的数据：2011年，全国财政收入达103740亿元，增长24.8%，其中税收收入89720亿元，增长22.6%；非税收入14020亿元，增长41.7%。

可以说，2011年延续了近些年我国财政收入持续较快的势头。2002年全国财政收入为1.8万亿元，2003年突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2007年突破5万亿元，2010年突破8万亿元。10案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

从横向视角来看，近几年，美国财政收入保持在4.5万亿美元左右，英国、法国、德国、日本等工业化国家保持在8500亿美元到1.5万亿美元之间。在国际比较中可以看出，我国财政收入的总体规模已不小。

财政收入规模从根本上来讲体现出的是经济的规模。如今，我国经济总量已经站在世界第二的位置，财政收入也在以不断登上新台阶的方式加以印证，但从人均财政收入的角度来看，世界排名仍处于百位之后。

财政部财科所副所长白景明表示，2011年财政收入增长较快，根本原因还是经济的发展，这是国力提高的表现。11案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

B支出效果

近几年，我国实施了积极的财政政策，每年三分之二财政支出用于保障和改善民生。“十一五”期间，全国公共财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业方面的支出比“十五”时期分别增长1.6倍、2.6倍、1.3倍。

但是，从总体来看，我国民生保障目前仍限于“低水平、广覆盖”。这不仅要求财政支出要继续大幅度向民生倾斜，不断提高民生支出水平，同时也要求财政支出进一步提高效果，确保每一分钱都花在刀刃上。12案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

清华大学经济管理学院副院长白重恩指出，从我国财政支出来看，包括民生支出，投资所占比重仍然是比较大的。从整个经济环境来看，投资回报率是在一定程度上下降的。

“所以，对财政而言，投资方面的支出应该是审慎的，首先要明确的应该是政府与市场的界限。需要市场的应该完全交给市场，市场会通过自我调节的方式提高资金的使用效率。”白重恩说。

13案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

C预算公开

刚刚过去的2011年，作为财政预算公开中老百姓高度关注的项目，中央单位“三公”经费首次公开吸引了社会各界的广泛关注。这一方面彰显出我国积极推进预算公开的决心，也同时表明普通百姓对政府“晒”账单的期盼。

“2011年我国预算信息公开取得较大进步。中央政府公布了所有部门的预算、绝大多数政府部门公开了”三公“支出、预算公开的制度建设也进一步健全。”白景明说。14案例二：2011年全国财政收入超10万亿（图）三大关键词解读：

C预算公开

在财政收入规模日渐增大的同时，财政预算公开的问题越来越受到重视。阳光是最好的防腐剂。让更多的政府账单晒在阳光下，推进预算的透明公开，是提高财政支出效果，促进财政民主的根本途径。（来源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）

15讨论：1.什么叫财政收入？2.政府财政收入有哪些类型？3.什么是财政支出？4.财政支出有哪些类型？5.如何确定财政收支规模？16知识准备一：政府公共预算的范围公共预算的收入范围：税收收入；依照规定应该上缴的国有资产收益；专项收入（政府性基金）；其他收入。公共预算的支出范围：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。知识准备二：公共预算意味着……公共预算反映政府应该做、不应该做什么、先做什么、后做什么的选择。体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务。公共预算反映了支出上的优先权。预算过程在对政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策、以公平为目标的决策。知识准备二：公共预算意味着……公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的。同时，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。公共预算反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约、监督。知识准备三：什么是好的预算管理这可以通过三个标准来衡量，即财政透明度、政府活动的效率和公共财政的健全性。财政透明度与问责政府活动的效率：意味着在预算管理中应强化绩效导向（performanceorientation）政府不仅应该对公共资源的使用负责，同时也应该对这些资源使用所产生的结果负责。公共财政的健全性：要求财政政策是可持续的，并且财政风险应该得到良好的管理。知识准备四：我国的预算改革1994年，税收体制改革1999年，预算制度改革，目标在于建立更为规范、集中、覆盖面更广，更具有控制力的现代预算制度。部门预算改革，以部门为基础编制预算，“一个部门一本帐”；所有收支统一纳入预算改进收支科目：基本支出与项目支出收支分类改革、行政事业单位国有资产管理体制改革国库集中收付体制国库单一账户为基础、资金缴纳拨付集中收付政府采购制度知识准备五：预算参与者及其职能预算参与者主要职能人民代表大会（人大）审查、批准；改变、撤销人大常委会（财经委员会）监督执行、审查和批准调整方案审查、批准决算；撤销政府编制、报告、组织执行、监督财政部门编制本级预算、决算草案；编制调整方案组织本级总预算的执行提出本级预算预备费用动用方案定期汇报各部门（一级预算单位）编制本部门预算、决算草案组织、监督预算执行定期向财政部门报告预算的执行情况各单位（一级预算单位的下属单位）编制本单位预算、决算草案按规定上缴预算收入，安排预算支出接受监督知识准备六：预算过程第一部分预算方法

24一法定授权与拨款二预算的基础三投入导向的预算四绩效导向的预算五其他绩效导向的管理方法25（一）预算授权及其作用1.预算授权2.预算授权的作用（1）一种预算控制机制（核心是支出控制）；（2）是政府部门承包项目、签署合同和支付工资的依据（二）授权的形式1.年度性授权拨款只在一个财政年度内有效。2.永久性授权不通过年度性拨款法实施，而是通过专门的、并且持续有效的法律进行的，如社会保障、债务清偿、机构运转支出等。一、法定授权与拨款26（三）拨款1.拨款是立法机构根据法律为某个特定目的（如保障房建设）或某个政府单位在特定期间内确定可以开支的法宝数额。2.拨款形式（1）现金形式：拨款数＝承诺数＝付款数；（2）非现金形式，包括：第一，义务基础（obligation

basis）,指政府等机构做出支出承诺形成的支出责任；一、法定授权与拨款27（三）拨款第二，应计会计（accrual

basis），应计基础、应计制原则亦称权责发生制原则，是指以滞取收到现金的权利或支付现金的责任权责的发生为标志来确认本期收入和费用及债权和债务。即收入按现金收入及未来现金收入――债权发生来确认；费用按现金支出及未来现金支出――债务的发生进行确认。而不是以现金的收入与支付来确认收入费用。按照权责发生制原则，凡是本期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用，不论其款项是否已经收付，都应作为当期的收入和费用处理；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已经在当期收付，都不应作为当期的收入和费用。因此，权责发生制属于会计要素确认计量方面的要求，它解决收入和费用何时予以确认及确认多少的问题。一、法定授权与拨款28预算的三种模式：1.现金预算：在现金的基础上进行；2.义务基础的预算：拨款决定了现金和承诺限额；3.应计基础的预算：因引入了完全成本的概念，有如下两个优势：一是支出机构有较强的激励去评估自己的成本；二是由于提供关于负债或利息补贴的应计信息，有助于增强财政透明性和改进政策制定；不足：过于复杂？二、预算的基础29（一）传统预算模式的主要目的公款按法定途径使用即合规？（二）传统预算模式的四大特征：（1）投入导向：反映投入，而非结果；（2）现金预算；（3）条目分类：按某项投入，而不是某项规划（包括各项活动）列示支出；（4）合规性预算：预算准备和拨款程序遵循严格的事前控制；三、投入导向的预算30控制、法制与责任绩效与责任四、绩效导向的预算

31（1）50年代的规划预算（2）60年代的计划－项目－预算（PPBS）（3）70年代的零基预算（ZBB）（4）90年代的产出－成果预算32绩效预算＝不等于绩效导向的预算！（有关绩效预算的介绍见：《公共选择视角下的公共预算理念》/article.asp?articleid=20808。.tw/post/2/2577。/Article/jdal/200701/46591.html。《论绩效预算》/crifs/html/default/_history/859.html。/n1992130/n1992150/n1992576/2539862.html。）四、绩向导向的预算33绩效预算＝不等于绩效导向的预算！（一）50年代的规划预算（Program

budgeting）项目预算（ProgramBudgeting，PB）以项目为决策单元进行预算。当然，项目当初被选择的最佳方式是，基于战略目的、意向和具体战略目标而形成的项目（Strategicoutput-orientedprogram）。通过战略性产出导向的项目，重视产出导向，因而，在英国将其称为“产出预算”。美国国防部于1961年引入了项目预算并引起了广泛关注，因为项目预算是对政府计划及预算技术的一次深刻革命。截至1968年，美国的各州、联邦政府都实施了项目预算制度。四、绩向导向的预算34绩效预算＝不等于绩效导向的预算！（一）50年代的规划预算（Program

budgeting）1.项目预算的重点是：计量完全成本、评估工作量和单位成本；2.当前的发展趋势是：要求每个支出部门及其下属机构在其预算中列示资本性支出、经济性支出和绩效指标方面的基本信息；（可参见新加坡的经验：

/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080623_47851.html）四、绩向导向的预算35（一）50年代的规划预算（Program

budgeting）相对于以单纯部门为责任单元预算，其实际效果要好。其一，项目的确立有非常好的目标性；其二，项目的计划性比较强、时间性较，体现在预算上，数字上比较容易把握准确度、时间上也容易把握正确；其三，项目预算具有“前瞻性”，而传统预算采用“后顾性”视角；其四，责任人更加聚焦于项目目标，聚焦资源的合理使用；其五，项目预算自始至终，一直重视分析工作；其六，项目的取消和删减，对应的预算取消和删减，其预算维护的工作简单有效。/blog/2009/02/06/1326.aspx四、绩向导向的预算36绩效预算＝不等于绩效导向的预算！（二）PPBS旨在建立预算投入、预算支出与目标之间的联系，以及项目与活动之间的联系；它将计划职能放在首位，它是一个以调和预算多重功能为目标的系统。其中，计划阶段的任务是确定目标和方案！四、绩向导向的预算37（三）ZBB（1）零基预算的定义：在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额。而是将零设为所有预算支出的出发点，一切从实际需要或可能的需要出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。（2）零基预算的程序：动员与讨论；划分不可避免项目和可避免项目；划分不可延缓项目和可延缓项目。四、绩向导向的预算38（三）ZBB（3）零基预算的优缺点优点：重新检查决策单位的目标、活动和操作，不受现有项目费用限制；能够调动各方面降低费用的积极型；有助于组织未来发展。缺点：需要大量基础工作，难以突出重点，需要较长的编制时间。四、绩向导向的预算39（四）

产出－结果预算1.特点：侧重结果的预算，强调面向公众对结果负责；不关心经济与效率，2.条件支持：需要强大的管理、交易与数据分析能力；总结：四、绩向导向的预算40寻找绩效的历史：从控制到绩效41（一）

加强取出机构运营管理的自主性；（二）绩效计量与评估（三）改革组织架构与受托责任框架五、其他绩向导向的预算第二部分预算分类

42一几点说明三支出分类二收入分类431.良好的预算分类需要满足一系列要求，如合规性控制、绩效导向、宏观经济与政府职能分析、政策有效性等；2.预算分类包括收入与支出分类两大体系；一、几点说明44（一）好的收入分类评判标准

1.按照税收特征或法律基础分类；

2.反映各项收入来源的重要性；

3.按课税（例如所得、财产）而不是负责征收的行政机构分类；