旅游业发展现状与趋势(XXXX9)

旅游业发展现状与趋势

辽宁师范大学

历史文化旅游学院谢春山教授/博士1949-1978年旅游业被看作是外事活动的组成部分，为政治服务，没有真正意义上的经济产业的功能。1978年至今，中国的旅游产业经历了从崛起到平稳繁荣发展的过程，一跃成为亚洲的旅游大国。

一、中国旅游业发展历程

（一）1949-1978年第一家旅行社——厦门的华侨旅行社

建国后

面对外国人的旅行社——中国国际旅行社在北京诞生

1955年

华侨旅行服务总社在北京成立1957年

成立中国旅行游览事业管理局，作为国务院的直属机构，负责全国旅游事业的管理。

1964年

1974年

周恩来总理提议，保留华侨旅行服务社总社，同时加用中国旅行社总社名称（二）1978年—今1旅游产业的发育时期（1978－1991年）：从传统计划经济中脱颖而出2旅游产业的成长期（1991－2001年）：在市场经济中寻求发展3旅游产业的发展期（2001年至今）：发展势头迅猛，产业形象日益鲜明，规模不断壮大二、旅游产业的内涵与范围

（一）旅游产业的内涵

我们可以通过两个方面的问题来认识和理解旅游产业的内涵。第一、关于旅游业的范围问题张陆等（2001）认为，所谓旅游业是指直接为旅游者在旅游活动中的食、住、行、游、购、娱等活动提供产品和服务的行业的总称。它包括的行业有：旅游饭店业、旅游交通运输业、旅行社业、游览娱乐业（旅游资源开发经营业）、旅游购物品经营业（旅游商业）等5个行业。旅游业的经营活动是直接围绕着旅游者的食、住、行、游、购、娱等活动来展开的，它内部的5个行业形成了以旅游者为直接服务对象，以他们的食、住、行、游、购、娱为主要环节的行业群。从旅游业的行业结构来看，旅游业明显属于第三产业的范围。

谢彦君（2011）认为，旅游业可以分为狭义旅游业和广义旅游业。狭义旅游业就是由各个提供核心旅游产品以满足旅游者的旅游需求的旅游企业所构成的集合，即通常所说的旅游观赏娱乐业；而广义的旅游业是由各种提供组合旅游产品以满足旅游者的所有需求的旅游企业和旅游相关企业所构成的集合，即通常所说的旅游业，包括旅游观赏娱乐业、餐饮住宿业、旅行社业、交通通讯业和旅游购物品经营业。

第二、关于直接为旅游者提供物质、文化、信息、人力、智力、管理等服务和支持的其他行业是否应该包括在旅游产业范围内的问题。我们认为，旅游产业是指为旅游者提供旅游产品和旅游服务的旅游企业和旅游相关企业的集合体，包括旅游观赏娱乐业、旅行社业、餐饮住宿业、交通通讯业和旅游购物品经营业。其中，观赏娱乐业是旅游产业的核心部分，旅行社业是旅游产业中最活跃的部分。（二）旅游产业的范围

1、旅游观赏娱乐业

旅游观赏娱乐业主要包括旅游景区、景点和特色娱乐场所。旅游者出行的目的主要是为了游览和娱乐，目的地的旅游景区、景点和特色娱乐场所常常是吸引旅游者旅游的主要因素，没有这些，旅游者便不会前来旅游。因此，在旅游产业结构中，旅游娱乐业是处于旅游产业的核心地位，它所提供的是能满足旅游者愉悦需要的核心旅游产品；而餐饮住宿业、旅行社业、交通通讯业和旅游购物品经营业等处于附属地位，它们实际上是提供核心旅游产品之外的旅游产品追加价值的部分。即使是在旅游产业中承担设计旅游线路、接待旅游者、组织旅游者旅游活动的旅行社，其地位和作用也是同旅游观赏娱乐业无法相比的，尽管从表面看来，其在给旅游者提供一次完整的旅游经历中具有无可替代的作用。因为，从旅游最原始的意义来说，人们外出旅游首先是观光娱乐，然后才是在此基础上拓展的其他内容。旅游观赏娱乐始终在旅游者的旅游经历中占据核心的位置。

2、旅行社业

旅行社业由各个向旅游者提供产品组合、信息、导游、陪同和预定等服务的企业组织构成，是旅游产业的重要组成部分。同其他组成部分相比较，旅行社业是一个典型的中介服务型产业，是整个旅游产业中最具特色和活力的部分。

作为整个旅游活动的实际组织者，旅行社不但要担负向旅游者提供旅游信息咨询、导游和陪同等服务，还要安排或协助旅游者申办护照、办理签证、兑换外汇、海关查验、办理旅行和住宿预定手续等，此外还要接受旅游投诉并处理其他应急事件。作为连接旅游者和旅游产品开发者之间的媒介，旅行社一方面要根据旅游者的需求以旅游景区（点）为节点，以交通路线为线索，为旅游者设计旅游产品，同时还要以包价或半包价的形式出售给旅游者。另一方面，还要及时向旅游产品生产企业提供旅游消费者的需求信息反馈，以便于旅游企业根据旅游市场的需要开发适销对路的旅游产品。

3、餐饮住宿业

餐饮住宿业包括餐饮部门和住宿接待部门。餐饮部门有以专门接待旅游者为主的餐馆或旅游定点餐馆，同时还存在为数众多的非旅游定点餐馆。

住宿接待部门包括星级酒店、宾馆、家庭小旅馆、企事业单位招待所、小旅社等。目前学术界有共识的是将酒店业纳入旅游产业，但家庭小旅馆、招待所、小旅社等是否也应当划入到旅游产业中，尚有待商榷。

这里需要特别强调的是，上述餐饮住宿业，无论是以餐饮为主的旅游餐馆，还是兼具餐饮与住宿功能的旅游饭店或酒店，虽然它们都为旅游者提供旅游餐饮住宿服务，但也不能排斥它们为当地居民或非旅游者提供同样的服务，并且二者所带来的收益在饭店和餐馆的总体收益中所占的比例究竟哪个大，还需要一番仔细的核算。如果前者的比例大，说其是旅游企业自然是没有疑问的，如果后者的比例大，说其是旅游企业便会受到质疑。因此，从笼统的意义上来说，餐饮住宿业包含在旅游产业之中应当没有任何问题，但要具体区分某一酒店或餐馆到底属于旅游企业，还是属于旅游相关企业则存在较大的困难。

4、交通通讯业

交通和通讯业是旅游产业实现旅游者和旅游信息的空间位移的基本凭借，在旅游产业中具有重要的地位和作用。从一定意义上来说，没有现代交通和通讯业的迅速发展，就没有现代旅游产业，但这并不意味着可以将交通与通讯业全部纳入到旅游产业的范围之内，否则将会严重夸大旅游产业的总产值，造成旅游产业貌似繁荣的假象。

5、旅游购物品经营业

旅游购物品是旅游者在旅游过程中所购买的各种物品，主要包括旅游工艺品、旅游纪念品、文物古玩及其复制品、土特产品、日用品和其他商品。旅游购物品业是旅游产业不可缺少的组成部分。

三、旅游产业的特点与功能（一）旅游产业的特点

1、产业定性的双重性

旅游产业具有文化和经济的双重属性，文化与经济的融合是旅游产业的显著特性。从旅游与文化的关系看，人们外出旅游的重要目的之一就在于寻求一种文化的享受和熏陶。旅游者的文化需求，要求旅游产业必须经营和提供旅游文化产品，使得旅游产业体现出明显的文化属性。同时，旅游产业为了满足旅游者的需求，就必须进行各种景点的开发建设和各种旅游设施建设，并从旅游者的付费中获得旅游收入。旅游产业的这种投入产出活动本身就是一种经济活动，具有经济性质。

在旅游产业发展过程中，遵循着从经济性质逐渐向文化性质转化的规律，即在旅游产业发展的初级阶段由于需要大量的资金投入和建设，往往经济性占主导地位，当旅游产业进入发达阶段以后由于文化消费的日益增多，文化性质便逐渐占据了主导地位。

2、产品生产的组合性

旅游产品从构成上可以分为两种：一是核心旅游产品，二是组合旅游产品。核心旅游产品是旅游产品的原初状态，具有能满足旅游者愉悦需要的效用和价值；而组合旅游产品则是旅游产品的终极状态，是旅游企业或旅游相关企业围绕旅游产品的核心价值而做的多重价值追加，这种追加可以发生在生产领域，也可以发生在流通领域，既可以由旅游产品的生产企业来完成，也可以由旅游产品的销售企业来完成。因此，旅游产品的生产过程不是一个一次性的投入产出过程，而是逐步投入与不断产出的连续生产过程，但这一过程各生产环节的产品是相互联系的，某一环节的生产状态与经济效益直接制约着其他生产环节，使旅游业发展表现出生产过程的整体性与产品生产的组合性。

3、产业范围的宽泛性

现代旅游产业所涵盖的范围表现出较强的宽泛性。仅按为游客者提供旅游产品和旅游服务这一基准来判断，旅游产业就包括旅游景区（景点）、旅游娱乐场所、旅行社、餐饮住宿、交通、通讯、旅游购物品销售等众多的旅游企业和旅游相关企业。旅游产业是上述旅游企业和旅游相关企业的集合体，其中，有的企业以旅游者为唯一的或主要的销售对象，向其提供旅游产品与服务，而有的企业除了向旅游者提供产品和服务外，还向数量众多的非旅游者提供产品与服务，这就使得人们有时很难清晰地划分旅游产业和非旅游产业的界限。因此，旅游产业是一个涵盖范围较为宽泛、较为模糊的产业。

4、产业结构的层次性

旅游产业有着极其严密的结构体系，不但在横向上表现为由众多大小不等、经营水平不一的旅游企业和旅游相关企业所构成，而且在纵向上因这些企业在整个旅游产业中的地位、作用等的不同而呈现明显的内在层次性。旅游者对愉悦体验的终极需要决定了以提供观赏与娱乐为主要职能的旅游观赏娱乐业在整个旅游产业中居于内在的核心地位，而为旅游者的旅游提供便捷服务的旅行社业、旅游饭店业、旅游交通业、旅游购物品经营业等则是旅游产业的外围附属部分。

5、产业关系的关联性

一般说来，旅游产业的产品与服务的提供涉及到第一产业、第二产业和第三产业的众多行业，如第一产业的农业、林业、畜牧业和渔业，第二产业的轻工业、重工业和建筑业以及第三产业中的邮电通讯业、金融业、保险业、公共服务业、文化艺术业、信息咨询服务业等行业中的相关部分，涉及面极其广泛。这种产业关联性的存在，一方面使旅游产业的发展带动了这些部门和行业的发展，而另一方面上述相关部门和行业的发展又为旅游产业的发展提供了强大的物质基础。

6、产业空间的聚集性

旅游产业的空间聚集性，表现在：组成旅游产业的众多行业、部门在地理区域内常常以某一大型旅游资源企业（旅游景区、景点、旅游娱乐场所）为核心，在其外部聚集着数量众多层次不一的旅行社、旅游饭店、旅游交通运输业伴随游客的旅游活动而形成的旅游中介行业群，形成规模庞大的旅游产业集群。这些产业在地理空间布局上呈现出明显的“核心——边缘”特征。除了旅游景区景点和大型旅游娱乐场所外，一些著名的旅游城市往往也成为旅游产业空间集聚的极核，在这些城市中都有都市旅游的核心区—－RBD(游憩商业中心区)的存在，并在城市的外围形成环城游憩带。城市旅游产业的发展也体现出“核心——边缘”的集聚特征。

7、发展进程的跨越性

与传统产业相比较，旅游产业具有发展过程跨越性的特征。因为，旅游产业的发展主要依赖旅游资源和旅游产品，而多数处于自然禀赋状态的旅游资源往往直接成为旅游产品的一个组成部分，无须经过过多的人工开发。同时，旅游产业的发展不需要传统产业的厂房、加工设备、产品的粗加工与深加工、专用的物流体系等，使旅游业的发展门槛与投入成本大大降低，具有启动容易、见效快的产业发展优势。因此，旅游产业的发展可以超越本国、本地区生产力发展的阶段，实现一定范围和意义上的跨越式发展。

四、中国旅游业发展现状改革开放以来，我国旅游业从小到大，由弱变强，国内旅游市场规模已经居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外汇收入居全球第四位。

（一）产业性质得到深化

1981年，全国旅游工作会议：旅游事业是一项综合性的经济事业，是国民经济的一个组成部分。

1998年，中央经济工作会议：旅游业为国民经济新的增长点。

2006年，中国旅游业发展“十一五”规划纲要：旅游业为国民经济的重要产业。2009年，国务院关于加快发展旅游业的意见：“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。”

1、产业属性2、功能地位20世纪80年代，旅游业是重要的创汇产业；90年代，旅游业为新的经济增长点，旅游业成为扩大内需的重要手段；21世纪，国家把发展旅游业作为拉动消费、树立国际形象、广泛涉及政治、文化、社会、生态的复合型产业。（二）产业体系培育不断完善从产品上看观光旅游——自驾车旅游、公务商务、会展奖励、休闲度假、特种旅游等旅游类型的比重越来越大

从空间上看

以观光为主的点线结构——以区域旅游为主的板块结构从产业形态上看

形成一批具有国际水准的旅游吸引物、旅游设施和旅游企业。（三）市场发展均衡化

西方旅游国家一般都以国民旅游作为发展旅游业的起点；我国则采取了先入境、后国内、再出境的发展次序。

1.入境旅游市场全年入境旅游人数13241万人次，同比下降2.2%,2011年时为增加1.2%；其中,外国人入境旅游人次微幅增长0.3%，香港、澳门和台湾入境旅游人次下降2.9%.

不足：外国人比例偏低(占17.78%)，受政治、经济、自然环境影响较大；旅游产品尚不能满足外国旅游者的需要；国际化旅游目的地欠缺；外资旅行社多直接瞄准高端的会务市场、邮轮市场等，来华旅游业务竞争加剧；国际饭店集团进军豪华饭店之后，又纷纷争抢经济型饭店。

2.国内旅游市场

改革初期，采取“不提倡、不宣传、不反对”政策。1993年提出“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针。2012年统计公报显示，全年国内出游人数高达29.6亿人次，国内旅游收入突破2万亿元人民币。制约因素：旅游企业软件较弱、管理松散、粗放经营、规模较小、科技含量偏低、产品单一、从业人员素质不高等问题，竞争能力较弱。

3.出境旅游市场

快速发展，已成为亚洲最大、全球重要的新兴客源大国。截止2012年2月1日，我国已开放中国公民出境旅游目的地国家或地区共有141个，已经实施的113个。2012年国内居民出境人数8318万人次，增长18.4%；其中因私出境7706万人次，增长20.2%，占出境人数的92.6%.不足：给予个人旅游签证的国家仍不多，非团体出境旅游未正式放开，开放的旅游活动规模尚小；出境旅游集中于周边国家和地区，中远程人数不多；出境旅游市场尚欠规范。30年来管理方式经历了企业管理、行业管理到公共管理的演变过程，体制变迁，实现了由政府管制、主导、引导到服务和监督的职能转换，体现在：（四）管理方式多样化

管理对象：从管理直属企业到管理旅行社、饭店行业，继而延伸到旅游全行业，由旅游景点开发到旅游目的地建设；由一个部门、一个行业拓展到全行业、目的地和全社会；管理手段：由单一的行政指令到通过制定国家和行业标准等来引导和指引企业；管理范围由规范旅游从业人员到关注和满足居民大众的旅游需求；管理理念：由单纯追求经济效益到关注社会经济、文化教育、环境保护、遗产保护、全民素质和国家形象等综合效益。（五）旅游市场营销多元化

1989年入境旅游人数和收入陡然减少20%。1992年“中国友好观光年”，之后国家旅游局每年都确定一个主题，集中开展宣传促销和产品推广活动。20世纪90年代，各省区市开始开展多样化、多元化的营销，旅游媒介的选择也愈发多样化。从以杂志、宣传册等书面媒体为主，到电视、互联网、VCD、制作精美的旅游图册及富有特色的地方性旅游导游手册、手机短信等以复合式、大范围、多角度、全方位的与国际接轨的营销模式。

国家旅游局正式开通中国旅游网1997年“广东人游广东”活动

1998年

广西首创的“大篷车”旅游促销活动

1999年

国内第一家专业性旅游卫视频道———海南电视台旅游综合频道（旅游卫视TSTV）正式播出，开创了旅游专业电视媒体之先河。

2002年

2002年

我国第一个旅游目的地营销系统（DMS）———广东南海DMS正式建成，成为我国旅游促销信息化建设的标志。（六）旅游发展国际化

中国旅游和世界旅游相互交融，构成中国旅游业比较完整的国际化进程。主要体现在五个方面：一是中国加入世界旅游组织和其他各类国际组织；二是外资饭店集团和管理公司的进入；三是外国旅行社的进入；四是外资全面进入旅游领域；五是中国旅游业“走出去”的进程。（七）人才培养规范化

中国的旅游教育体系包括院校教育和成人教育。截至2012年年底，全国旅游院校（包括完全的旅游院校和设旅游相关院系或旅游相关专业的院校）共计2236所，其中高等院校1097所，中等职业学校1139所。在校生共计107.34万人，其中旅游高等院校在校生数为57.62万人，比上年减少3.93%；旅游中等职业学校在校生数为49.72万人，比上年增加2.85%。

2012年全国旅游院校旅游相关专业毕业生总数为32.51万人，其中旅游高等院校毕业生数为16.23万人，占毕业生总数的49.92%；旅游中等职业学校毕业生数为16.28万人，占毕业生总数的50.08%。2012年全国旅游行业教育培训总量为446.84万人次，比上年增长2.57%。其中行业岗位培训量为415.44万人次，比上年增长3.1%；成人学历教育量为31.40万人次，比上年下降4.00%。成人学历教育量继续呈下降趋势。

（一）旅游资源未得到合理开发

盲目开发旅游资源，造成短期旅游市场火爆却难以为继管理体制将各个景点的管理开发权下放到地方，不利于世界级和国家级旅游资源的可持续性开发与管理人造景观低水平、近距离重复建设，吸引力弱

资源品位、文化内涵没有得到深入挖掘

景区景点与周围环境协调差，人工化、城镇化的问题突出五、中国旅游业存在的问题（二）旅游基础设施不完善干线公路与旅游区之间连接不畅，一些有可能成为热点的旅游区无法得到开发和利用；旅游区内交通设施薄弱，给游客观光游览带来不便；旅游区环保、卫生、电力等相关配套设施不够完善，严重制约了旅游业的发展。（三）旅游专业人才匮乏

导游人才缺乏，高级导游、特级导游更少。工农业旅游、生态旅游等从业人员没接受过专业培训，接待讲解不规范。日语、韩语等小语种导游人才缺乏。旅游资源的策划、规划和开发方面专业人才缺乏。

很多管理者和一般从业者，没有受过专业化教育或培训。（四）整体服务水平较低一些地方旅游接待和服务设施简陋，安全隐患多，卫生条件比较差，如旅游厕所。一些导游、司机、服务人员等不按照规范要求提供服务，随意降低服务质量，欺客宰客。旅游市场秩序较差，削价竞争、市场欺诈、挂靠承包经营等扰乱了正常的市场经营秩序，影响企业发展和招商引资。（五）未充分合理利用外资

外资的行业投向较为单一其次外资地区投向的东重西轻问题突出最后有些外商投资企业利用税收优惠政策的漏洞和集团内部的转移支付手段，套取税收和利润分成首先（六）国际竞争力较弱

少数旅行社虽然已经走出国门，但国际市场影响力较弱，知名度不高旅游饭店、旅游车船、旅游救援等其他旅游产业要素方面，基本上没有迈出跨国经营的步伐中国旅游业集团化发展缓慢，无法体现规模经济、范围经济和要素集聚优势，未能从降低单位成本、新业态、新技术的运用中获取更高的收益，不能以网络化规模和布局，提高市场占有率。（七）法律法规不够健全一是实用性不强，如：旅游安全事故的处理及其赔付标准等问题没有明确的表述，在实际工作中缺乏操作依据；二是实用范围较窄，如：在旅游过程中，涉及到航空、旅游景区(点)、酒店、餐厅等出现的许多问题，旅游行政管理部门无法实施有效的监管；三是制约力度较小，如：在旅游过程中涉及到的航空、道路交通、宗教、文物古迹、景区(点)等方面的问题，无法依据现有的旅游法规来实施管理。（八）旅游体验质量层次不高

旅游消费心理尚未成熟，普遍存在着消费示范效应以及从众心理使得旅游消费的集中化和本来就不足的一些设施雪上加霜。公园以及其他旅游场所人满为患，于是就有了“旅游变成花钱买罪受”的说法，旅行社“萝卜快了不洗泥”，服务质量大打折扣，消费者权益严重受损。六、旅游产业的新业态（一）业内要素衍生分化的新业态

1．分时度假：休闲度假的新潮流（1）国外：需求强劲、方兴未艾（2）国内：刚刚起步、有待培育

2．换房旅游：旅游住宿业的新变化（1）国外：初具规模、会员众多（2）国内：初见端倪、萌芽阶段

3．旅游营地：旅游出行的新方式（1）国外：风靡全球、行业联合（2）国内：起步阶段、局部发展4．旅游集散中心：旅游交通的新发展（1）国外：自由灵活、便民利民（2）国内：试点示范、推广发展

5．购物旅游：旅游商业的新亮点（1）国外：重点扶持、提升质量（2）国内：潜力巨大、有待提升

6．旅游娱乐业：文化娱乐业与旅游业的并荣（1）国外：人造景观、历久弥新（2）国内：突破困顿、创新发展

7．影视旅游业：影视艺术活动与旅游业的交映（1）国外:经典时尚、精彩无限（2）国内：大有作为、错位竞争（二）与第三产业交叉融合形成的新业态

1．商务旅游业：伴随现代商务活动兴起的旅游业态（1）国外：起步较早、潜力巨大（2）国内：发展迅速、前景广阔

2．会展旅游业：会展业和旅游业相互催生的新业态（1）国外：源远流长，臻于成熟（2）国内：朝阳产业、迅猛发展

3．高尔夫旅游业：高端休闲业与旅游业的组合（1）国外：分布广泛、形式多样（2）国内：规范发展、前景待瞻

4．修学旅游业：教育与旅游业结合的典范（1）国外：素质教育、稳定发展（2）国内：三方市场、各有差异（三）与其他一二产业融合渗透产生的新业态

1．乡村旅游业：城乡和谐发展的动力（1）国外：高档度假、形态多样（2）国内：政府主导、多方推进

2．森林旅游业：林业与旅游业的嫁接（1）国外：公众生活、绿色经济（2）国内：快速增长、蓄势待发

3．滨海旅游业：海洋经济的新增长点（1）国外：源远流长、分布广泛（2）国内：前景广阔、投资热点

七、旅游产业政策的演变

（一）旅游业的性质变化

改革开放后，“旅游”在历年国务院政府工作报告中出现了数种不同的表述，反映了改革开放大潮下旅游业的性质变化和全社会对旅游业性质的理解过程。

1．旅游事业。新中国成立至文革结束，发展旅游业基本定位为“外事接待”性质。这种“事业”性质定位从1964年一直影响至改革开放后的十余年，直到1994年的国务院政府工作报告中还出现“国际旅游事业”的表述。1991年在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中首次把旅游业归属为“产业”的范围。

2．旅游产业。1992年的国务院政府工作报告指出发展旅游业的目的是“欢迎更多的外国朋友及台湾、港澳同胞和海外侨胞来旅游”。当年出台的《关于加快发展第三产业的决定》明确将旅游业界定为“产业”范围。此后，旅游业的产业性质被广泛认可，产业基础日渐夯实，产业体系日趋完善，“九五”、“十五”10年间的国务院政府工作报告中开始频繁出现“旅游产业”的表述（1996、1997、2000、2001、2004、2005年）。

3．旅游业。“旅游业”是个统称名词，在不同的时代有不同的涵义，有的年份指“旅游事业”，有的年份指“旅游产业”。90年代后，基本上都是“旅游产业”的涵义。由于入境旅游长时间在中国旅游业中占据主导地位，政府工作报告多出现“国际旅游业”的表述，直至1999年还将“国际旅游业”和“国内旅游业”在不同的位置分开表述。（二）地位作用的表述变化

1．促进国家对外开放在历年政府工作报告中共出现31次，占总出现次数的51%。主要体现在三个方面：旅游业在对外贸易中发挥了“出口创汇”的作用（17次）；旅游业在“对外经济技术交流与友好往来”中发挥了作用（5次）；旅游业在促进“对外开放格局形成和提高对外开放水平”中发挥了作用（9次）。

2．推进产业结构优化升级在报告中共出现13次，占总出现次数的21%。主要体现在两个方面：旅游业在推动“发展第三产业”中发挥了作用（7次）；旅游业在“调整产业结构”中发挥了作用（6次）。2007强调发展旅游业等现代服务业是优化产业结构的重要内容。3．促进国家扩大内需

在报告中共出现6次，占总出现次数的10%。从“拓宽服务性消费领域”（1999）、“发展服务性消费”（2000、2006）、“培育新的消费热点”（2002、2007）、“提高居民消费水平”（2003）几个角度分别作了阐述。

4．战略性产业

2009年11月25日《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。这样高度的定位表现出旅游业被作为新时期重大战略举措，放在了国民经济和社会发展战略全局中更重要的位置。

5．其他表述

如“广开就业门路”（1979）；“推进祖国和平统一大业”（1992）、“推进现代市场体系建设”（2003）等。此外，还间或提到了“控制楼堂馆所建设”（1986）、“禁止公费旅游”（1988、1990、2000、2002）、“整顿旅游市场秩序”（2002）等等。（三）新政策与条例的解读

1．国务院关于加快发展旅游业的意见

2009年11月25日，主持召开国务院常务会议审议通过《国务院关于加快发展旅游业的意见》。会议提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。战略性支柱产业的定位是从全局和战略的高度对旅游业提出的要求。目前，全国30个省区市都对旅游业有明确而突出的产业定位，其中27个省区市把旅游业确定为支柱产业。也就是说，从国家层面提出战略性支柱产业已经具有非常成熟的实践基础，是各地旅游业发展做出来的。“人民群众更加满意的现代服务业”具有深刻的内涵。第一，这是旅游业进入大众化时期以后的新要求，旅游是人人享有的权利；第二，旅游发展的出发点是满足人民群众的需求，落脚点是要人民群众满意，突出了服务业的特征；第三，旅游业是现代服务业，应该更加突出现代服务业的特征和素质。

主要的任务是：

一是放宽旅游市场准入

二是优化旅游消费环境

三是推动旅游产品多样化发展

四是加强旅游从业人员素质建设和旅游市场监管

五是推进节能环保2．旅行社条例2009年5月1日《旅行社条例》实施，主要变化是：

（1）放宽旅行社的设立条件，简化设立程序，下放许可权。其中，注册资金下限统一调整为30万元人民币，为原来法规规定的最低限额；质量保证金的数额不经营出境旅游业务的旅行社为20万元，在三年后没有受到罚款以上处罚的核退至50%，仅相当于原来国内旅行社的数额，而且还可以采用银行担保的方式；旅行社设立分社，取消了原来年接待达到10万人次的条件限制。

（2）对旅行社业体系分工、经营服务做出重大调整。取消旅行社类别划分、扩大业务范围、增加分支机构、允许委托代理、健全经营规则等方面。

（3）全面规范旅行社的经营行为。对零负团费操作模式、部门挂靠承包、超范围经营和无许可经营等问题，都做出了明确的禁止和处罚规定。

（4）对旅行社的许可证、保证金、业务年检三大制度进行了改革完善。

（5）加大对违规行为的处罚力度。如对未取得旅行社业务经营许可证经营旅行社业务、旅行社超范围经营和外商投资旅行社经营出境旅游业务，法规规定的罚款金额，分别从1万元以上5万元以下、5000元以上2万元以下，统一提高到10万元以上50万元以下，上、下限分别提高到原来的10倍和20倍、25倍。3．关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见等

2009年12月31日，国务院出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》。《意见》提出了海南国际旅游岛建设发展的总体要求，明确了六个战略定位：（1）我国旅游业改革创新的试验区；（2）世界一流的海岛休闲度假旅游目的地；（3）全国生态文明建设示范区；（4）国际经济合作和文化交流的重要平台；（5）南海资源开发和服务基地；（6）国家热带现代农业基地。

《意见》提出海南建设国际旅游岛的2015年和2020年发展目标，从加强生态文明建设、提升旅游业管理服务水平、促进服务业转型升级、发展热带现代农业、加强基础设施建设、推进社会事业建设、集约发展新型工业等方面对海南国际旅游岛建设发展提出了要求，并从投融资政策、财税政策、土地政策、开放政策等方面给予扶持。此前，国家已将云南省和桂林市分别列作国家旅游业综合改革发展试验区和国家旅游综合改革试验区，广东也作为“旅游综合改革示范区”正在抓紧建设之中。随着《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》最终出台，以后将可能有进一步的旅游政策的改革创新举措。4.《全国旅游标准化发展规划(2009-2015)》

(以下简称《规划》)

《规划》是国家旅游局贯彻落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和国家标准委制定的《全国服务业标准2009年—2013年发展规划》，发挥标准化在旅游业发展中的引领和规范作用，提升旅游服务质量，推动旅游标准化发展的纲领性文件，是我国旅游业首次制定的旅游标准化建设规划。

《规划》完善了旅游标准体系，引领规范了行业发展，不仅提升了旅游行业在国民经济体系中的地位，也充分体现了国家支持旅游业发展的信心。

5.中华人民共和国旅游法

《中华人民共和国旅游法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于２０１３年４月２５日通过，现予公布，自２０１３年１０月１日起施行。（1982年）

第一章总则

第二章旅游者

第三章旅游规划和促进

第四章旅游经营

第五章旅游服务合同

第六章旅游安全

第七章旅游监督管理

第八章旅游纠纷处理

第九章法律责任

第十章附则（1）旅游法的四大特点以人为本保护旅游者权力

旅游者的权利问题是《旅游法》作为国家综合性大法的根基，是《旅游法》中的权利主体，更是以人为本理念的集中体现。

民事规范和行政规范并重

本法按照市场经济和法治政府的要求，明确并细化旅游市场主体间的权利义务关系，建立健全统一的旅游服务标准和诚信、公平、有序参与竞争的市场规则，着力解决旅游资源及其经营管理中的部门、行业和地区分割问题，力争实现政府公共服务和监管、行业组织自律以及企业依法自主经营的有机统一。

符合产业特征和发展需要的综合性法律

本法整合了旅游产业各要素和旅游活动全链条，构建了政府统筹、部门负责、有分有合的旅游综合协调、市场监督、投诉处理等制度，涵盖了促进（经济法）、管理（行政法）和民事（合同）三方面不同性质的法律规范。

依法治旅旅游休闲权益更好保障

《旅游法》出台，中国旅游业将全面进入有法可依、依法治旅的新时代，中国国民旅游休闲的权益将得到更好保障。（2）旅游法的三大亮点

首先，“不得安排购物”直接铲断旅行社与地方商家之间的利益链。其次，“取消自费项目”将旅行价格更加直观透明化，让游客们放心消费。最后，“不得索要小费”更是将旅游市场的黑手切断。（3）旅游法的十大焦点焦点一：景区门票随意涨价条例：严格控制价格上涨、公益性景区逐步免费开放、景区提高门票价格应当提前六个月公布、旅游者有权选择购买合并景区单项票、涨价应举行听证会(出席人员须含旅游者)。焦点二：“零负团费”，强迫购物、参加自费项目条例：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣、不得指定具体购物场所、不得安排另行付费旅游项目(经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外)。焦点三：旅游开发对资源环境造成破坏条例：由各级人民政府组织编制旅游发展规划；对跨行政区域旅游资源进行利用时应统一编制；对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求；应与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。焦点四：旅游旺季部分景区人满为患条例：核心游览项目因故暂停应公示并减少收费、景区接待旅游者不超过最大承载量、制定和实施旅游者流量控制方案(可采取门票预约等方式)。焦点五：导游无薪酬收回扣条例：不得索要小费，不得以任何方式欺骗、诱导、强迫或变相强迫旅游者消费，被吊销导游证三年不得重新申请；旅行社应当与其聘用的导游订立劳动合同支付报酬，对临时聘用的导游，应当全额支付导游服务费用，不得要求导游垫付费用。焦点六：旅游者“投诉无门”条例：县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理(并告知投诉者)。

焦点七：旅游途中的不文明行为条例：旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。焦点八：各地一日游乱象条例：无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。

焦点九：旅游安全及救援条例：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作；突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施；旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权救助(旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用)。焦点十：不可抗力责任分担条例：合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同解除的将余款退还旅游者；危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因此支出的费用，由旅行社与旅游者分担。（4）旅游法关注的热点问题团费不得以不合理低价“揽客”三审稿针对“零负团费”规定，旅行社不得以不合理低价组织旅游，诱导、欺骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。票价门票涨价要举行听证“景区提高门票价格应当提前6个月公布”；新增控制景区门票等价格上涨的程序方面的规定，“利用公共资源建设的景区应当严格控制门票和另行收费项目的价格上涨，拟提高价格的，应当举行听证会，论证其必要性、合理性”。导游严重违法作业，停业3年全国人大法律委员会副主任委员李飞表示，接待费用、要求导游交费“买团”，也是产生“零负团费”的重要原因，据此，三审稿规定，旅行社应当全额向导游支付导游服务费用；旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用;组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。安全禁止景区超载接待游客对于旅游安全，三审草案提出，景区不符合开放条件而接待旅游者的，责令停业整顿直至符合开放条件，并处2万元以上20万元以下罚款。景区在可能达到最大承载量时，未向当地政府报告、未及时疏导分流，或超过最大承载量接待游客，责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月。八、旅游业的发展趋势

随着中国经济的增长，我国旅游业的发展会深入贯彻落实科学发展观，在此基础上将发生一系列新的变化，其趋势较为显著的表现在以下几个方面：（1）观光——度假休闲度假型旅游已成为世界旅游市场的发展趋势，具有客源市场相对稳定、游客逗留时间长，重游率高，以家庭为基本单元的比例大等特点。作为旅游的高级形式，休闲旅游以其丰富的文化内涵、显著的休闲性和深刻的体验性等特征，越来越受到人们的青睐。（2）静态——动态由静态的观赏到动态的参与。（3）单体——整合旅游是包含四类产品内容的复合型产业，第一观光，第二商务旅游，第三度假旅游，第四特种旅游。这四类产品聚在一起构成一个完整的旅