猎德村改造模式

城中村改造案例分析----猎德模式分析猎德村改造模式

1990年以后，广州跨过了快速城市化阶段，作为我国城市化进程特殊产物的城中村现象开始凸显。城中村问题逐渐成为广州绕之不去却无从下手的城市管治问题，一方面是因为制度本身的复杂性，另一方面是缺乏必要的资金支撑和可操作性的改造策略。2006年广州提出“中调”战略，城市发展方式从外延扩张向优化提升方向转变，从“增量”发展转为“存量”再开发，推动城中村改造成为其中重要举措之一。2009年以后在上层宏观政策支持下，广州加快“三旧”改造步伐，城中村改造全面展开。

在此背景下，酝酿准备多年的猎德村以其特殊的区位与条件成为广州启动城中村改造的第一个试点，其中安置方案实施从2007年10月启动拆迁到2010年9月完成回迁历时3年。猎德村改造模式（一）城中村的定义城中村是中国城市化进程中出现的一种特有的现象，随着城市用地的扩展，越来越多的原在郊区的村落和耕地被纳入城市用地范围，但因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，它们没有真正被纳入城市的统一规划与管理中，在生产方式、生活方式、建设景观等各方面依然保留着浓厚的农村居民特征。城中村的界定是指位于繁华的市区中、被现代城市建筑包围或半包围、已经没有农用耕地、具有城乡二元管理体制特征的设施简陋的居住地。猎德村改造模式（二）公众参与对于公众参与的涵义，由于国内外学者侧重角度的不同，往往会做出不同的描述，但在结构方面存在某种一致之处，定义的结构一般都包括参与主体、参与客体、参与途径这三个基本元素，即“谁参与”、“参与什么”、“怎样参与”。在结合中西方学者对公众参与定义的理解上，把城中村改造的公民参与概述为一切非政府的公民或团体直接参与到他们自己切身利益的公共政策即城中村改造的过程中去，使他们能够通过各种有效的途径，充分表达自己的意见，形成合意，对城中村改造产生积极而有效的影响。其中，城中村改造涉及的主体除了确定性的参与主体：城中村村民、政府部门、开发商外，还包括预期性的参与主体：规划师、临近村村民、社会公众、媒体、公益性组织等。猎德村改造模式公民参与城中村改造的价值分析：（一）有助于城中村改造的公共利益取向，实现社会监督

城中村改造作为一项公共政策，必须以公共利益作为价值取向和逻辑起点，以“公平、公正”原则作为保障。而对于公共利益的定义，在《公共政策词典》里是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。城中村改造是一个复杂的过程，涉及多方的利益，在市场经济条件下，少数政府人员会采取各种方法谋取个人私利，或者政府部门服从于开发商等利益集团的寻租活动而导致城中村改造的目标取向背离公共利益。而城中村村民在这场利益博弈中处于弱势群体的地位，如果在改造决策中对自已的居住空间没有一点发言权，甚至在事前没有知情权的情况下，政府就一纸公文下令限期搬迁，难以体现社会的公正，还会引发一系列的社会问题。所以，公民通过合法的途径普遍参与城中村改造过程，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在城中村改造中不得不考虑多方面的利益诉求，减少各种权钱交易和寻租行为，形成代表公共利益的城中村改造政策。猎德村改造模式（二）有助于城中村改造的合理性与科学性，减少政府决策失误城中村改造是一项综合性很强的工作，涉及众多学科和专业知识。在改造决策和实施的过程中，仅仅依靠政府和规划专家的智慧和经验是远远不够的，因为“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。公民参与城中村改造，从不同角度、不同层次给政府提供了关于城中村改造的丰富信息、观点和解决问题的方案，使城中村改造更趋于合理化、科学化。例如，对于一些古建筑、古街道的保护，政府更多的是从城中村的整体利益及城中村文化角度考虑，希望尽可能地保护历史见证物的完整性，让优秀的历史文化得以沉淀，但生活在城中村的居民可能更关心的是改造后的居住环境、生活质量和合理的拆迁补偿费用。所以，作为行政部门，即使城中村改造决策的初衷是善意的，或者从长远和宏观看是有利于民众的根本利益的，并不代表无需进行民意沟通，如果忽略了公民参与，就会导致公民对城中村改造的合理性产生质疑。所以说，城中村改造中的公民参与有助于政府充分考虑和重视公民的利益和愿望，并把城中村改造目标的确立和城改措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础上，从而减少城中村改造决策的盲目性，提高城中村改造的科学性。猎德村改造模式（三）有助于提高公众对城中村改造的认同，推动其顺利实施在当代，对公民负责，为公民服务已成为世界各国政府奉行的首要理念。但是，公共政策的有效执行需要公民的密切配合，如果公民是被动的、消极的，那么政策的效果就会大打折扣或成本大增。一方面，公民参与城中村改造的过程实际上是一个宣传、解释城中村改造的绝佳时机，可以加深他们对城中村改造意义和意图的理解，大大减少政策解释方面的问题，更容易得到公民的广泛支持，减少了执行过程中的阻力。另一方面，美国学者盖伊·彼得斯认为，参与模式的主要优点在于，“它强调让公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”城中村村民通过亲自参与城中村改造过程，理性地表达自己的意见，耐心地倾听他方的意见，讨论、妥协、直至最终达成共识，实现城改政策的有效整合，城中村村民从中也深刻体会到了城中村改造的种种不易，对政府的信任感大大增加，从而以积极、正面的态度推动城中村改造的顺利实施。猎德村改造模式公民参与广州市猎德村城中村改造的现状分析（一）猎德村改造的概况广州市猎德村处在广州规划中的珠江新城中央商务区的黄金地带，拥有900多年历史、7800多名村民，是广州市内较大规模的城中村，和其他城中村一样，存在着较差的交通、治安和生活环境等问题。为了迎合广州亚运会的举办，实现完整的中心规划，猎德城中村改造工程在2008年正式动工，成为广州首个改造的城中村。在“市、区政府主导，以村为实施主体”的总体思路下，历时三年的城中村改造顺利完成，猎德村民得到了实惠，如期回迁，猎德的乡土文脉、岭南水乡文化也得以保护和延续，真正实现了依法改造、和谐改造，成为广州城中村改造的首例成功典范。猎德村改造模式猎德村改造模式猎德村改造模式猎德村改造模式猎德村改造模式（二）猎德城中村改造中公民参与的现状猎德村改造中能坚持民主公开的原则，把村民作为主体介入拆迁过程，充分尊重村集体和村民的合法利益，最大程度地实现了政策公开化、透明化，保证了整体改造的零强拆零上访。在城中村改造准备阶段，猎德村把村民代表大会作为改造项目动员的重要途径，向广大村民宣传城中村改造的必要性和意义，同时，猎德村委会通过调查问卷、个别谈话等方式充分听取村民意见，并整理相关信息向政府部门反馈，以便为接下来的拆迁方案、临时安置方案的制定提供更科学的决策。关于城中村拆迁方案标准、临时安置方案的制定、涉及方案的选择等关键问题，猎德村经过多次会议研究，召开股东代表大会通报情况，并将决议权交给股东代表或全村户长，而每一个村民通过村民代表大会参与到讨论中来，让村民充分享有民主议事、民主决策、民主监督的权利，所有的决策经表决通过后才执行实施。补偿面积的确定，是与村民自身利益最为密切也是关系最为密切的问题，猎德村公司在全面调查摸底的基础上，开会研究制定补偿安置方案，并引入群众监督，实行交叉复查，杜绝了以权谋私，最后通过民主形式确定了《猎德村补偿安置方案》，这一补偿方案赢得了99．9％以上村民的理解和支持，保证了拆迁工作的顺利进行。在改造方案确立后，猎德村村集体能定期召开村民代表大会，让村民监督改造过程中资金使用情况、拆迁补偿和住房安置等决策的落实情况，使改造事务尽量做到公平、公正、公开。猎德村改造模式（三）猎德城中村改造中公民参与解析广州市猎德城中村改造中能积极引入村民参与与群众监督，保障了村民的合法权益，其成功的改造模式也为中国城中村改造提供了参考和借鉴。但公民参与方面还是存在一些不足：1．参与主体局限于直接相关利益者，不能体现多元化在猎德城中村的改造中，被征询的对象仅限于拥有产权的居民，其他社会公众，如外来务工人员、城市居民等被排除在外，并没有发挥他们的能力和调动他们的参与热情，更是缺少由公民组织的非营利组织、公益组织的参与。作为直接利益相关者的本村村民，会因过分关注自身的利益而忽视整体的观念，但其他社会公众能从不同角度、不同层次提出城中村改造的意见和观点，促进政策的可接受性。尤其是作为中介组织的非营利性组织，能通过集聚的公民力量影响政府的决策，推动政府与村民的有效沟通。猎德村村民对于一开始村委会制定的赔偿方案中增加部分回迁房的购买单价不满意，认为太高，但村民除了在村民代表大会上表示不满，或者与亲戚、朋友讨论这些非正式的口口相传渠道之外，却没有相关正规的组织能帮助村民表达他们的意愿，最后还是村民通过组织游行给村委施加压力才争取了合理的价格。由此可见，村民的参与形式主要是在政府主导下的个体参与，以个体的形式表达自己的意见，缺乏组织化的形式。猎德村改造模式2．村民缺乏专业知识，参与程度较低从参与的程度来看，公众参与城中村改造从低到高的程度依次是：享有知情权—拥有参与权和监督权—获得选择权—拥有决策权，参与程度越高，说明改造项目更能贴近居民，尊重公众意愿在猎德城中村改造中，对于城中村整体规划、拆迁补偿安置方案等问题的决策，政府虽然邀请了专家、规划部门和村民一起进行讨论，尊重村民的参与权，但是由于村民缺乏相关专业知识，不懂规划方案，也不能提出使规划方案和草图更完善的意见和建议，政府又没有给予有效的普及和宣传，村民参与的积极性不高。虽然在户型选择的时候村民有所参与，但主要是在规划师及村委已经制定好的户型方案中进行选择，对户型不满的意见也没能得到有效的传达。另外，猎德城中村改造的公民参与更多的是在改造方案准备阶段和实施阶段的参与，村民在改造完成后的参与积极性不高，很少有村民对改造的实施效果向村委进行有效的反馈和沟通。总的来说，猎德城中村改造中的村民参与相对被动，参与层次较低，属于公众参与的初级阶段。猎德村改造模式3．村民参与注重物质现实，有关公共利益方面参与较少马克思认为，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。在城中村改造中，不同的参与主体有不同的利益诉求，如政府部门是希望在提高城市建设水平的同时参与到城中村土地开发利益分配，开发商是希望谋求利益的最大化，而村民是希望维护自身的合法权益。因此，猎德村村民出于保护自身利益的考虑，在城中村改造中具有较强的参与动力。但是，村民在参与过程中，体现出了很强的逐利性质，村民参与最为积极的是与产权相关的权益性参与，同时在户型选择、养老就业等涉及自身利益的现实问题上表现出较高的参与热情，在自身利益受损时甚至通过上访、游行等渠道来维护自身的合法利益。城中村改造，作为对城市空间布局的一种安排，改造过程中涉及公共服务设施、市政基础设施的建设，村民作为道路、供水、绿地、学校、商店等基础设施的享用者，却在公共利益政策的制定方面参与热情不高。另外，历史悠久的猎德村承载着具有地域性代表的古村落民俗文化和建筑文明，村民在对于如何保护这些历史文化环境和建筑这些问题时却表态“完全尊重政府决策”，很少提出自己的意见。村委在制定这些设施的方案时，对村民进行了访谈和问卷调查，希望他们提出建议和表达自己的意愿，很多村民却以自己的水平有限为理由拒绝参与。因此，政府应该加强对城中村改造的宣传，让村民认识到公共利益方面的设施建设与自身的密切关系和对自己的重要影响，引起村民的关注，激发村民的参与兴趣。猎德村改造模式4．公民参与渠道相对单一由于城中村改造与村民的切实利益休戚相关，不仅可以为村民带来巨大的经济利益，而且改造后的生活条件、居住环境也有所提高，所以村民有着很强的参与需求和参与动力。在猎德城中村改造中，村民参与的最主要途径是通过村民代表大会，补偿方案的制定与公布也都是主要通过村民代表大会进行沟通的，可以说村民代表大会是目前城中村村民参与的一个最为重要的正式的制度安排。除此之外，政府还象征性地召开过座谈会、听证会，但是效果都不明显，村民更多的是通过口口相传等非正式的渠道表达自己的意见。虽然猎德村委会有在“猎德在线”网页进行城中村改造相关政策的公示，但是没有定期发表和更新相关内容，公民无法获取充分的信息，更缺少公民参与讨论的互动与交流版块，以政府的自上而下的单向传播为主。另外，猎德城中村改造中的公民参与缺少媒体、非政府的利益团体这些有影响力的渠道，不能很好地发挥其他社会公众对城中村改造中少数政府官员和开发商自利行为的监督作用。总的来说，猎德村改造中的公民参与渠道相对单一，并没有应用新的技术成果，实现公民参与途径的多元化。猎德村改造模式完善城中城改造公民参与的建议：通过对猎德城中村改造中的公民参与情况进行分析，虽然现阶段的公民参与热情和公民参与意识有所提高，但是在城中村改造中的公民参与仍存在一些不足之处，针对更好地完善城中村改造中的公民参与提出关于参与主体、参与动力、参与渠道、参与程序四方面的改进。猎德村改造模式（一）丰富公民参与主体，发挥各参与主体的作用在城中村改造中，如果仅仅把村民作为主要甚至是仅有的参与对象，那么改造方案就无法体现多方利益，公民参与的效果将会大打折扣，因此，城中村改造的参与主体多元化是非常有必要的。随着公民力量的发展，非营利组织作为一种具有一定自治性、志愿性、公益性和非政府系统的社会组织在社会事业领域中发挥着越来越重要的作用。在城中村公民参与的主体中，非营利性组织通过能对分散的公众参与的整合，以一种组织化的形式行使公众参与的职能。非营利组织本质上是利益集团，具有利益表达、聚合功能，能充当一种组织和协调公民参与的稳定的组织机制。当村民对政策的知情权得不到保障或者利益受损时，非营利组织会对村民的利益诉求进行整合，通过各种途径表达自己及代表阶层的意见，促进政府与村民之间的相互信任和理解。而媒体、其他社会公众对城中村改造的参与，可以提高政府决策过程的透明度。中国新闻媒介的逐步开发和发展，舆论监督的力度和效果逐年增强，媒体通过过滤与梳理网络情绪化语言，形成理性的公众舆论，并与政府的决策机制产生互动，成为实现理性对话的平台。因此，在城中村改造中积极引入非营利组织、媒体、其他社会公众等参与主体，能对整个城中村改造过程的协调运行产生积极的作用，从而推动城中村改造的顺利进行。猎德村改造模式（二）激发公民参与动力，提高公民的参与能力城中村改造作为一项具有公共利益的公共政策，涉及多方的利益主体，公民利益与城中村改造政策的关联性越紧密，公民政治参与的能力越强。但在城中村改造的实践中，公民参与动力明显不足，对于村民而言，一方面是因为村民缺乏利益驱动，大部分村民已经习惯了目前的居住环境和满足于现有的生活方式，而改造的补偿费又不高，他们出于保护自身利益考虑，所以参与积极性不高；另一方面是在公民参与城中村改造的过程中，要求公民具备相宜的参与能力，由于村民自身的教育水平有限，即使具有较强的参与意识，但因为参与能力的局限，不仅不了解城中村改造中涉及的专业知识，也无法与政府和开发商进行有效的沟通，提出合理有效的意见，因此在一定程度上会挫伤村民的参与积极性。对于其他社会公众而言，由于没有具体的利益依托而使得参与动力不足，认为城中村改造是政府和该村村民的事，与自己无关，即使要关注也是仅仅通过相关媒介了解城中村改造的相关信息。所以，为了激发村民的参与动力，政府在保障村民合法利益和拓宽参与渠道的基础上，要通过公示、公民调查等方式宣传城中村改造的必要性和意义，让村民了解改造的实质，真正认同城中村改造的政策，增强村民参与改造的积极性。另外，为了提升村民的参与能力，政府可以通过座谈、咨询会等形式多方引导和普及城中村改造的基本知识，鼓励村民自愿加入与自身利益密切相关的非营利组织，借助利益团体的力量提升参与能力。对于其他社会公众，政府必须通过各种途径发布城中村相关信息和实现政务公开，让他们了解到更多的信息，因为只有当公众认识到自己有能力影响到城中村改造时，才会积极地参与其中并努力寻找发挥影响力，因此政府应改变公众与政府在政治资源上不对称的状况，扩大公众参与资源，以平等和开放的姿态激励社会公众的参与。猎德村改造模式（三）运用新的通讯技术，充分拓展公民参与渠道在城中村改造的实践中，公民参与城中村改造的渠道相对单一，村民参与城中村改造的主要途径都是村民代表大会，村民了解信息的主要来源也仍是村民代表大会，而其他公众也只有通过相关媒介了解到城中村改造的相关信息，这是因为政府主要以信息公开的形式向公众进行信息发布，满足公众的知情需要，而忽视了公民的参与需要和与公民双向沟通的需要。要实现公民在城中村改造准备阶段、方案拟定阶段、方案完成阶段、实施阶段有效的参与，就要保证公民参与渠道的通畅，尤其是村民的意见和建议能向政府反馈，自身的意愿能通过合法途径进行表达。伴随着信息技术的广泛应用，大力发展信息技术参与是拓展公民参与渠道的重要途径，例如网络、交互式电视、电话语音邮件系统等新的通讯技术。尤其是政府可以充分利用网络参与具有的实时互动、平等开放、费用低廉等特点，通过开设城中村改造网站、微博、论坛等收集公众信息，让公民了解城中村改造内容、提供建议，评价改造效果，从而激发公民的参与热情。对于公民而言，网络技术的运用，使公民更容易接触到城中村改造相关的信息和政策、进行相关专业知识的咨询和学习，更容易找到偏好和需求表达的途径，通过网络发出“声音”，维护自己的合法利益。但由于公民借助于新技术表达的观点并不完全具有代表性和存在着公民的意见不够理性，新的通讯技术的运用可以作为一种补充手段。猎德村改造模式（四）规范公民参与程序，实现双向沟通要真正的实现政府与公众的双向沟通，保证公民参与的效果，就要规范公民参与的程序，引入互动性的参与模式，为各个参与主体的互动沟通提供一个交流平台，充分发挥参与主体的优势，优化决策方案。因为“自上而下式”的参与程序是政府起主导作用，以民意收集为主要内容，以单向性为主要特征，但因为相关信息的不对称，属于低层次、“象征性”的公民参与，更是缺少公民参与后的反馈机制，而“自下而上式”的参与程序虽然能最大限度地发挥公民参与的作用，但受到社会背景、公民自身水平等因素限制难以实施。在城中村改造中通过引入互动式的