世界银行1999年4月

世界银行 1999年4月第20期减贫和经管评论公共部门公共支出审核：进展和潜力世行是如何使用公共支出审核来帮助其客户确保一个国家资源的最佳利用的呢？世界银行会例行地进行一些经济学和部门研究，包括经济学备忘、贫困评估和一些专题报告，如分权和环境问题。公共支出审核对一般的公共部门问题和特定的公共预算问题进行分析。本评论考察公共支出审核在推进客户国家的发展议程中的作用，研究这些审核的经验，并提出了三点改进这些审核的措施。实际和潜在作用几乎没有一个发展中国家对其预算过程采取了综合的和系统性方法。公共资源配置决策很少能反映稳健的经济政策，而且财政上不负责任的补贴往往占公共预算的很大一部分。在此情况下，世行支持的公共支出审核往往能对一个国家的公共支出问题提供唯一客观的分析。此外，世行关心其贷款计划，而且其贷款会弥补借款国的公共支出，所以公共支出审核可以对该国的援助战略提供有价值的参考信息。可以采用公共支出审核来评估世行总体贷款计划。资金是可以互换的，所以世行的项目最后可能资助了一个国家公共支出计划中非预期的内容。实际中，针对社会和经济部门的援助往往只是替代了受援国总是要作出的支出。随着世行执行“综合发展框架”以及预算支持项目的开展（如拟议的公共支出改革贷款），公共支出审核很有可能变得更为重要。对于这些贷款工具，公共支出审计将会成为最为重要的贷款评估文件。我们都学到了什么？公共支出审核通常分析和预测税收，确定公共支出的水平和构成，评估部门间和部门内部的配置（农业、教育、卫生、道路），以及对金融和非金融公共企业、管理结构和公共机构的运作进行审查。在过去的10年中，公共支出审核研究已经显示：尽管其包括的范围很全面，但是，分析的质量则不很平衡。结论包括：大多数公共支出审核都将公共部门赤字定义为中央政府赤字。合并后的一般政府赤字（包括或有债务）（一个更为相关的宏观经济变量）被忽视了。大多数公共支出审核都不考察公共干预的理由所在。最为基本的公共经济学中的市场崩溃和公共产品和外部条件等概念都很少被用来对公共预算分配的效率进行分析。大多数公共支出审核都未将资本和经常性支出加以综合，因此，回避了资本预算对未来经常性成本产生的影响。更为重要的是，这给政策和项目的可持续性带来了不稳定。这种分门别类的分析强化了资本型的预算，扭曲了公共支出，使其倾斜于资本支出。最近约一个季度之前进行的公共支出审核将重点放在了制度问题上，如预算管理或公共部门的激励问题。注意力主要限于公共支出不完整的（往往是含有很多人为因素的）经济分析上。改进审核可以通过一项三点战略使得公共支出审核更为有效。第一，在进行审核前，应就一些基础的问题进行提问。第二，应注意审核的过程。第三，审核人员应采用一种可以指导政策分析并注重制度建议的框架。提出问题关键的利益方（包括政府、世行的国别小组、其他援助方和非政府组织）需确信：公共支出的审核将会有助于理解预算问题，并提出解决问题的方案。因此，在着手一项公共支出审核时，应提出一些基础问题。为什么现在要进行这样的审核？它要达到什么样的目的？谁应该参加这些审核？如果某个客户国家要求世行帮助对其预算进行评估，就有理由进行公共支出审核。审核可以基于需要配合年度预算周期，并对预算过程提供重要的信息。它也可以侧重于中、长期战略问题，如预算和财政管理的改革、绩效指标的制订以及类似的问题。如果在时间安排上是为了给世行的国别援助战略提供信息，也有理由进行公共支出审核。最后，在援助方承诺作出援助之前，进行公共支出审核也是十分重要的。如果过去曾经做过公共支出审核，它都产生什么样的影响呢？世行的国别小组在进行新的公共支出审核之前应对先前公共支出审核的影响进行评估。大多数公共支出审核都是在重复过去报告提出的建议，但是，很少有审核会讨论提出的建议是否得到了执行。注重过程接下来的一步即是注重审核的过程。如何才能证国家的主人翁意识呢？应包括哪些题目？当数据不全应如何做呢？应如何公开报告的结论呢？如何提高客户执行公共支出审核的能力呢？不能将公共支出审核中的改革建议强加于客户国家。提高那些掌握政治和公务员制度权力的人参与将有可能提高拟议改革成功的机会。后续培训或举办公共支出培训班可能有助于打破僵局。公共支出审核的规模和范围十分重要。简短、有所侧重的报告十分困难，但效果会更好。最为相关和最为紧迫公共部门问题（即使是非常规的或是有争议的，如军费开支）应予优先考虑。接下来，过去的公共支出审核或其他报告中包括的问题（包括那些由其他部门审核的问题）应进行审核。在确定哪些部门应予详细审核时，一个有效的总体规则是将那些在预算中占很大一块的那些部门（农业、教育、卫生、基础设计）包括进去。最后，范围取决于审核可以得到的资源（世行的以及其他援助方的）。在数据的数量和质量都很差的情况下，进行公共支出审核是十分困难的。一个适当的公共支出评估要求将重点放在产出和结果上，而不是在投入方面。但是，大多数发展中国家中，数据都很笼统，并不完整。没有几个发展中国家有着健全的公共会计制度，而且（与预算金额相对）实际支出信息只有在经过相当长的时间后才能得到。不完整和过时的数据使得无法对公共支出和产出和结果间的关联进行恰当的分析。大多数情况下，可以得到合理的中间环节信息量。对此信息，应用得自于项目实地考察的信息加以补充。当基于零星的证据进行判断时，应有适当的条件要求。对于数据不足问题，一种可能的解决办法是进行实地调查，以核实哪一种公共资源实际抵达了计划中的单位和受益人。但是，这种方法也有局限：因为其范围有限，它不能替代该国的公共会计制度。在公共支出审核经批准出版后，花费了很多时间和精力向公共审核审核小组提供信息的政府官员（和私营部门参与人）往往再也听不到关于审核的情况。为了有一个完整的公共支出审核，需要有一个广为人知的、透明的和有效的公布措施，同时还要有一笔预算对此加以支持。对于可以公布的公共支出审核的主要结论应尽可能地与有关利益方共享。最后，世行不能总是让客户政府只是提供公共支出审核方面的信息。政府需要有其自己的公共部门分析，而且世行需要帮助它们去这样做。在几乎没有或无能力进行这种分析的情况下，则要等待很长时间，而且分析起来也很困难。在有些情况下，进行一些知识交流，加上一些技术援助，即可使工作得到开展。在世行的鼓励下，一些成员国（阿根廷、加纳、越南）已经开始进行自已的公共支出审核。初步的证据显示：这种方法很有效。制订框架对成员国的公共支出进行分析的基本目标应是，帮助建立透明的预算资源分配、执行和管理机制，促进以私营部门为主导的增长，减少贫困。这种分析应基于两种相辅相承的机制：制订正确的政策和建立健全的制度。公共部门预算改革方面的最佳做法始于确定政府可以改善其绩效的三个方面：宏观经济纪律、战略优先的确定和有效的公共服务的提供。这些领域的改革涉及政治经济学的原则、公共经济学、预算和财政管理以及其他一些制度和监管方面的改革。这些原则以及从公共支出审核中取得的经验教训，为公共支出的分析提供了一个分析框架。为了确保宏观经济的稳定，公共支出水平应与这个国家的长期融资能力相一致。必要情况下，应通过向用户征收费用的方式来弥补公共服务的成本。战略优先的确定需采用专业化的方法，向政策制订者提供其所需的信息（如竞争性的预算要求的平衡），以作出明智的决定。首先应从对特定活动进行公共干预的合理性角度对支出进行评估。这涉及两个问题。第一个问题是，如果市场性资源配置导致效率的降低，公共部门的干预可以提高效率吗？第二个问题是，能够因其能带来更为理想的收入分配就能说一项公共部门活动是合理的吗？如果对这些问题的回答是否定的，即应对公共部门的活动进行认真的审核，或是在得不到充分的证明的情况，予以削减。在实际中，不存在最佳的公共资源分配。对于那些核心公共部门活动之外的公共支出优先事项的设计和执行，要求进行详细的评估和针对不同国家的具体情况。对不同预算分配的预期投入和结果进行比较可以提供十分有用的权衡。尽管需要对部门资源分配的总量进行平衡，但同样重要的是，部门间支出的构成上不应有任何明显的偏颇。发展中国家的政府在开展新的投资（大多数为援助方资助的）项目时，往往没有充分考虑其未来经常性成本问题。经常性支出的资金不足（主要是非工资支出和维持费用）会导致无效率的服务提供和公共资产的过早报废。在另外一些情况下，不断增加的工资支出挤掉了一些非工资支出和维持费用，甚至是一些投资支出，从而严重降低了公共项目的效率。对资本和经常项目进行综合分析可以控制任意性的和无效的部门间支出构成。在某些基础设施领域（如电力和通讯）中，国家的角色已从公共提供方转向了监管方，从而扩大的私营部门的机会，也要求其提高自身的能力。此外，产权和私人契约制度的改善、高效和公正的监管以及其他公共活动，对于私营部门发挥增长发动机的作用是十分必要的（尽管不是充分的）。要进行有意义的公共支出改革进行合进的预算分配是必不可少的。但是，仅仅强调分配政策还是不够的，除非这种政策得到高效的执行和有效的管理。实现公共服务效率的提高须有健全的制度，这在发展中国家里往往是例外多于规则。缺少适当激励的公共机构（税收征管机关、执法机关、监管机关、会计和审计机关）往往会成为了腐败和士气低下的滋生土壤，从而腐蚀公共机构的有效性。上述技术性的能力建设方法对于象缺少激励和不良政府管理这样根深蒂固的问题也许是不够的。提高公共服务提供效率的关键是改革公共部门的激励机制。这种改革的例子有以绩效为基础的预算和客户调查，这种改革始于新西兰，后来在其他国家得到的效法。但是，改革公共制度需要一定的时间，而且取决于一个国家的起步条件，包括能力和政治意愿。FurtherreadingPradhan,Sanjay.1996.EvaluatingPublicSpending:AFrameworkforPublicExpendi-tureReviews.WorldBankDiscussionPaper323.Washington,D.C.Swaroop,Vinaya.1998.“ExperiencewithPublicExpenditureReviews.”WorldBank,DevelopmentResearchGroup,Washington,D.C.WorldBank.1998a.“TheImpactofPublicExpenditureReviews:AnEvaluation.”Report18573.OperationsEvaluationDepartment,Washington,D.C..1998b.“PublicExpenditureMan-agementHandbook.”PREMNetwork,Washington,D.C.本评论由VinayaSwaroop（减贫和经管网络发展研究组和公共部门组高级经济学家）撰写。如果你对类似的题目感兴趣，可考虑加入公共支出专题组。联系人MalcolmHolmes（分机号：37189）或VinayaSwaroop（分机号：37688），或点击PREMnet网中的ThematicGroups一词。(sideheadings)世行支持的公共支出审核往往对一个国家公共支出提供了唯一客观的分析(p.1)公共支出审核中的改革建议不能强加于客户国家(p.2)分析应基于两个相辅相承的主题：制订正确的政策和建立健全的制度(p.3)提高公共服务提供的效率要求有健全的制度(p.4)(footers)发展经济学副主任单位和减贫和经管网络主办（p.1)减贫和经管评论第20期(p.2)1999年4月(p.3)_________________________________________________________________________________(logot