公共管理第四讲组织与人事详解演示文稿

公共管理第四讲组织与人事详解演示文稿本文档共63页；当前第1页；编辑于星期二\9点59分优选公共管理第四讲组织与人事本文档共63页；当前第2页；编辑于星期二\9点59分内容概要组织组织科层制及其超越政府机构改革:大部制与条块关系人事人力资源公共部门人力资源管理制度我国公共部门人力资源管理制度的发展

本文档共63页；当前第3页；编辑于星期二\9点59分4什么是组织？组织的边界在哪里？正式的组织是一种在有意识的、审慎的、有意图的人们之间的合作（Barnard）。合同、协定和组织内各成员之间的理解所构成的结合体（AlchianandDemsetz）。组织是一个名词，也是一个迷思。如果要去寻找一个组织的话，我们是找不到的。能找到的只是事件，那些在围墙内发生的一系列的事件，它们的结果、路径、时间等都是形式，而我们在谈及组织时错误地把形式替换成了实质（Weick,1974）本文档共63页；当前第4页；编辑于星期二\9点59分组织为什么会存在？本文档共63页；当前第5页；编辑于星期二\9点59分Specializeddivisionoflabor组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。Hierarchyofauthority所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督WrittenRulesofConduct官僚制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用，不得渗入个人因素，用以维持统一的标准。Impersonality理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。官僚制要求职员公私分明，从公务中排除爱、恨等各种个人的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情，是保证公平和效率的前提条件。Promotionbasedonachievement组织的用人是根据人员的专业技能、资历，不得任意解雇，升迁按个人的工作成就而定，薪资给付也按照人员的地位和年资，透过绩效管理审核。Bureaucracy理性官僚制(MaxWeber)本文档共63页；当前第6页；编辑于星期二\9点59分本文档共63页；当前第7页；编辑于星期二\9点59分Ironcage理性秩序已经成为囚禁人性的铁笼（Weber,1952）科层制是理性精神在组织中的表现形式，它作为控制人的手段是如此有效和强有力，一旦建立，科层化的势头就不可改变了（Weber,1968）本文档共63页；当前第8页；编辑于星期二\9点59分Merton:BureaucraticStructureandPersonality"(1957)目标错置(Displacementofgoals)(1)Aneffectivebureaucracydemandsstrictdevotiontoregulations.(2)leadstotheirtransformationintoabsolutes;theyarenolongerconceivedasrelativetoasetofpurposes.(3)Thisinterfereswithreadyadaptationunderspecialconditionsnotclearlyenvisagedbythosewhodrewupthegeneralrules.(4)Thus,theveryelementswhichconducetowardefficiencyingeneralproduceinefficiencyinspecificinstances.训练有素的无能(TrainedIncapacity)本文档共63页；当前第9页；编辑于星期二\9点59分科层制组织的困境帕金森定律（Parkinson’sLaw）组织肥大症：首长喜欢增加部属，形成自己权势即所谓「建立王国」，其所增加的工作量，是各级人员相互制造出来非基于实际需要庸才代能才：长官不喜欢工作能力比自己强的部属，故机关年代越久，成员素质越低开会时间长短与议题重要程度成反比委员会数目及其成员增多，毫无效能可言雄伟建筑与行政效率成反比→机关生命之结束消耗预算：预算一定要用完，否则下年度必被删减本文档共63页；当前第10页；编辑于星期二\9点59分为什么各种组织都有着如此相似的结构？科层化的理性组织模式理性选择：效率合法性机制：组织不断地接受和采纳外界公认、赞许的形式、做法的过程。如果组织或个人的行为有悖于这些社会事实就会出现“合法性”的危机，对组织的今后发展造成极大困难。本文档共63页；当前第11页；编辑于星期二\9点59分IronCageRevisited理性化的制度神话的复杂性组织对制度神话的遵从组织效率合法性和资源生存制度化组织努力遵众生产的仪式性规则中，技术活动和效率要求就会产生冲突和不协调。一个病人必须由医生按照人们接受的医疗程序进行治疗，而是否受到有效的治疗则是次要的；大学必须保留适当的院系专业，而不管是否能招到学生本文档共63页；当前第12页；编辑于星期二\9点59分组织为什么会存在？20世纪初，通用汽车公司和费舍汽车外壳制度公司是美国汽车制造市场上的交易合作伙伴。这两个公司在1919年签订了一个为期十年的协定，规定在这十年的合同期内通用汽车公司购入费舍公司制造的全部汽车外壳。————1926年通用公司兼并费舍公司。雇主每天到劳动力市场、管理人员市场、机械市场、资本市场等去雇佣所需要的人和机器设备从事生产活动？本文档共63页；当前第13页；编辑于星期二\9点59分政府组织并非铁板一块Cantheactivitiesoftheiroperatorsbeobserved(outputs)?Cantheresultsofthoseactivitiesbeobserved(outcome)?生产型组织（production）：产出及其结果都可以观察到，如税收、邮政程序型组织（procedural）：管理者可以观察到下属的产出但不能够观察到相应结果，如医院；军队工艺型组织（craft）：工作人员的产出很难观察但是结果比较容易评估，如战争时的军队；森林看守机构；警察应付型组织（coping）：工作人员的产出及其结果都很难观察，如老师；外交人员本文档共63页；当前第14页；编辑于星期二\9点59分根据组织受外部利益压力影响的程度，可以将组织分为：ClientagenciesanagencyhasadominantinterestgroupfavoringitsgoalsEntrepreneurialagenciesanagencyhasadominantinterestgrouphostiletoitsgoalsFDAInterestgroupagencyTwoormorerivalinterestgroupsinconflictoveritsgoalTheOccupationalSafetyandHealthAdministration(labourandindustry)MajoritarianagencyNoimportantinterestgroup本文档共63页；当前第15页；编辑于星期二\9点59分阅读文献〔法〕米歇尔•克罗齐埃：科层现象，上海人民出版社，2002年版〔美〕彼得•布劳，马歇尔•梅耶：现代社会中的科层制，学林出版社，2001年版〔美〕詹姆斯•威尔逊：官僚机构：政府机构的作为及其原因，生活读书新知三联书店，2006年版〔美〕理查德•斯格特：组织理论，华夏出版社2002年版〔新西兰〕MurrayJHorn：ThePoliticalEconomyofPublicAdministration–institutionchoiceinthepublicsector，CambridgeUniversityPress.1995(中文名：公共管理的政治经济学，中国青年出版社)本文档共63页；当前第16页；编辑于星期二\9点59分科层制组织的超越：网络型组织Anetworkorganizationisacollectionofautonomousfirmsorunitsthatbehaveasasinglelargerentity,usingsocialmechanismsforcoordinationandcontrol.网络型组织是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范。

本文档共63页；当前第17页；编辑于星期二\9点59分"Surelythispatternedexchangelooksmorelikeamarriagethanaone-nightstand,butthereisnomarriagelicense,nocommonhousehold,nopoolingofassets."本文档共63页；当前第18页；编辑于星期二\9点59分激励强度本文档共63页；当前第19页；编辑于星期二\9点59分本文档共63页；当前第20页；编辑于星期二\9点59分21政府机构的改革20世纪80年代以来我国先后进行了6次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。本文档共63页；当前第21页；编辑于星期二\9点59分部委机构正部级一般为副部级正部级国务院办公厅是国务院的综合性日常办公机构，其主要职责是在总理的领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院组成机构又称国务院职能机构，它在国务院的统一领导下，相对独立的行使某方面的国家行政权力，负责领导和管理国家该方面的行政事务。国务院直属机构是国务院根据工作需要设立的、由国务院直接领导的机构，负责领导和管理全国某一方面的行政事务。国务院办事机构是国务院根据工作需要设立，协助总理办理专门事项，直接向总理负责的工作机构。本文档共63页；当前第22页；编辑于星期二\9点59分●2003年的改革深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会推进流通管理体制改革，组建商务部加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局

本文档共63页；当前第23页；编辑于星期二\9点59分24改革前(28个)改革后(27个)外交部外交部国防部国防部国家发展和改革委员会国家发展和改革委员会教育部教育部科学技术部科学技术部水利部水利部农业部农业部商务部商务部文化部文化部卫生部卫生部国家人口和计划生育委员会国家人口和计划生育委员会中国人民银行中国人民银行2008年国务院机构改革情况一览表本文档共63页；当前第24页；编辑于星期二\9点59分25审计署审计署铁道部铁道部监察部监察部民政部民政部司法部司法部财政部财政部公安部公安部国家民族事务委员会国家民族事务委员会安全部国家安全部建设部（裁撤）住房和城乡建设部（新建）交通部（裁撤）交通运输部（新建）信息产业部（裁撤）工业和信息化部（新建）人事部（裁撤）人力资源和社会保障部（新建）劳动保障部（裁撤）环境保护部（新建）国防科工委（裁撤）-本文档共63页；当前第25页；编辑于星期二\9点59分本文档共63页；当前第26页；编辑于星期二\9点59分本文档共63页；当前第27页；编辑于星期二\9点59分

自1978年以来的改革：为建立让市场经济扎根的必要条件而将经济和政治决策分权给地方政府。1990s来对一些关键官僚机构实行部分集权，以达到监管和限制地方政府在经济管理和政策实施方面的权力。如何看待2000年以来的将监管权力下放的做法？本文档共63页；当前第28页；编辑于星期二\9点59分1982年以来，现行宪法和地方政府组织法中关于政府纵向职能、机构设置的基本规定没有发生任何变化。每级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其它事项”。以服从上级管理的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系中。本文档共63页；当前第29页；编辑于星期二\9点59分本文档共63页；当前第30页；编辑于星期二\9点59分但收入划分一直在调整统收统支财政大包干分税制本文档共63页；当前第31页；编辑于星期二\9点59分财政大包干1980年划分收支，分级包干中央财政固定收入，地方财政固定收入，中央地方调剂收入（一刀切）1985年划分税种，核定收支，分级包干凡地方固定收入大于地方支出者，定额上收凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一比例留给地方部分共享收入若地方固定收入和全部共享收入全留给地方仍不抵其支出，实行定额补贴1988年6种不同办法增加了主要财政大省保留在地方财政收入的比例本文档共63页；当前第32页；编辑于星期二\9点59分1994年分税制分税办法。全部财政收入仍分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入。中央固定收入主要包括关税、由海关征收的消费税、中央所属企业的增殖税和所得税、铁路、银行和保险业的流转税、中国人民银行总行所设的金融机构的所得税。地方固定收入主要包括营业税（铁路、银行和保险业除外）、地方所属企业的所得税、个人所得税。中央与地方共享收入主要包括增殖税、证券交易税、自然资源税。增殖税收入的75％归中央所得，25％归地方所得。税收管理体制。在新体制下，中央设立了一套自己的税务机构，负责征收中央税和共享税，地方税务机构只负责征收地方税。本文档共63页；当前第33页；编辑于星期二\9点59分职责同构五级政府，相同职能：每一级都管理所有的事情上面千条线，下面一根针一竿子到底基层政府权力有限，但责任无限“牌子响”、“责任大”、“权力小”、“办事难”本文档共63页；当前第34页；编辑于星期二\9点59分人力资源（humanresource）劳动力与人力资源特性与个人不可分产权权利一旦受损，其资产可立即贬值自发寻求自我实现的市场本文档共63页；当前第35页；编辑于星期二\9点59分人力资源管理的框架目标１吸引有效的人员HRM规划征召(Recruiting)考试(Testing)分类(Classification)补偿(Compensation)目标２发展有效的工作人员培训(Training)开发(Development)晋升(Advancement)目标３维持有效的工作人员纪律(Discipline)申诉(Grievances)劳动关系(LaborRelations)终止(Terminations)本文档共63页；当前第36页；编辑于星期二\9点59分公共部门人力资源管理制度身份制（绅士制、血统论）出身于上流社会任命官员的最重要标准在于“良好品质”，即指那些在社区里拥有高地位与拥有诚实特质的人。本文档共63页；当前第37页；编辑于星期二\9点59分公共部门人力资源管理制度政党分肥制按照党派关系分配政府职务的制度，大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示‘分肥’特点的是它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。政治效忠本文档共63页；当前第38页；编辑于星期二\9点59分杰克逊反对自联邦党人执政以来的流行的上层社会垄断官职的风气，倡导“官职轮流”制，并认为这是是共和信条的一个主要原则，唯有如此，才能使美国体制健康运转，自由才能长存。杰克逊在其对国会的首度年会咨文中宣称：“在一个公职完全为人民之利而设的国度中，决无一人本来就比他人具有更多的任职权利。”本文档共63页；当前第39页；编辑于星期二\9点59分功绩制通过考试和考核的方法达到量才任职、优升劣汰的人事行政制度。公务员制度（行政系统内非选举职和任命职人员）功绩取向政治中立职位常任效率、专业、理性本文档共63页；当前第40页；编辑于星期二\9点59分代表制为彰显人事制度系基于正义、人道与不偏颇的价值，在公务人员选拔时，对具有偏远地域、少数民族、身体残障或退役军人身分的应试者，举办限制性的考试或予以优惠对待。保障政府体系有社会各阶层、地区的人员参与；弱势优惠行动方案（AffirmativeAction）：对于过去牺牲奉献的人，或因受歧视，造成无法在工作上公平竞争的情况，在公务职位的任用、升迁等给予优惠待遇本文档共63页；当前第41页；编辑于星期二\9点59分美国公共部门人力资源管理制度的演进阶段支配性的价值取向占统治地位的人事制度变革的压力来源1789-1883回应性恩赐制度现代化、民主化1883-1933效率公务员制度有效的政府1933-1964回应、效率、个人权利恩赐制度、公务员制度个人权利、社会公平1964-1992回应、效率、个人权利、社会公平恩赐制度、公务员制度、集体谈判制度、弱势优惠行动方案四个相互竞争的价值和制度间的动力均衡1992-个人责任、分权的政府、小区责任可选择的组织和机制、有弹性的雇用关系反政府价值的出现资料來源：克林格勒和纳尔班迪(2001:40-41)本文档共63页；当前第42页；编辑于星期二\9点59分一杯茶，一根烟，一张报纸看半天本文档共63页；当前第43页；编辑于星期二\9点59分公务员＝铁饭碗？终身任职根据资格和任职年限进行晋升统一雇佣改革！降低公共部门工作的特殊性，使其与其他的工作更接近本文档共63页；当前第44页；编辑于星期二\9点59分改革的力度和方向澳大利亚1983年公共服务条例修正；1987，1993，1995年英联邦公务员官方行为指南；1990年高级行政官员绩效考核指南；1997年公共服务法案加拿大1989年新人事管理手册；公共服务2000动议，公共服务白皮书；1992年公共服务改革条例芬兰1994年国家公务员条例法国1989年总理关于公共服务更新的报告德国1989年公务员工作条款修订法；1994年公共部门改革条例；1996年修订与联邦公务员相关的法律荷兰1993年一系列关于从内务部到其他8个部门工作条件的详细谈判新西兰1988年国家部门条例；1991年就业合同法瑞典1990年公共部门用人条例英国1992年公共务条例；1993年公共部门管理规范；白皮书：公共服务－继续和改变（1994）以及公共服务－推进继续和改变（1995）美国1978年公共部门改革条例；1994年废除联邦人事手册；1994年联邦工作人员重组条例本文档共63页；当前第45页；编辑于星期二\9点59分改革效果法国：公务员建立了牢固的联盟，进行了长期的斗争来终止对他们基本工作条件的侵害。德国：法律保护非常强大，因此政府几乎不可能进行彻底的变革其他地方公务员的抵抗要么组织得不好，要么不太有效，于是根本的变革得以推行。任职的安全性在澳大利亚、新西兰和英国被大大削减澳大利亚、芬兰、新西兰、英国和美国大规模缩编本文档共63页；当前第46页；编辑于星期二\9点59分任期改革方向：使任期更少保障，鼓励更多的人员流动，使公务员中越来越少的人成为“终身制”，并使越来越多的公务员具有其他方面的工作经历。典型做法：高级官员要签订一份与绩效相关的2年、3年或5年合同。新西兰：所有高级行政部门人员都必须在5年后重新申请自己的岗位。本文档共63页；当前第47页；编辑于星期二\9点59分晋升总趋势：将晋升与业绩与责任相联系在合同中写明要求的成绩设立高级行政官员（SES）：在公共部门的最高层创建一个更流动、更灵活、更负责并且更有管理能力的团体澳大利亚、加拿大、新西兰、美国评价:增加唯唯诺诺的人，危及那些直言不讳提建议的人的提升机会和任职安全本文档共63页；当前第48页；编辑于星期二\9点59分统一雇佣人事权下放没有两个公共部门的组织是一样的。工资和等级制度就像其他管理制度一样，应该同个别情况以及相关的劳动力市场情况挂钩（英国白皮书，1994）。决定酬劳、工作条件和条款的是部门负责人和机构的首脑。决定如何聘用公务员以及按照什么条件聘用的人是部门负责人（澳大利亚，公共部门法案，1997）。1998年新西兰国家公共部门条例将首席执行官作为各部门的雇主。芬兰和瑞典制定与业绩相联系的工资条款。本文档共63页；当前第49页；编辑于星期二\9点59分我国公共部门人力资源管理制度历史

1953年建立了由党委组织部统一管理的分部分级管理干部的制度。

1980年邓小平《党和国家领导制度的改革》拉开我国干部人事制度的改革序幕。

1993年我国颁布《国家公务员暂行条例》，正式建立公务员制度。

2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并决定自2006年1月1日起生效实施。本文档共63页；当前第50页；编辑于星期二\9点59分干部制度基本上是一种身份制度，即根据身份将整个社会划分成两种人一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。Nomenklaturasystem中共中央管理的干部职务名录（5000）ListreportabletotheCentralCommittee作为身份制度的干部制度本文档共63页；当前第51页；编辑于星期二\9点59分一是缺乏具体的管理制度：人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。二是干部外延广泛：不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至包括寺庙中的工作人员原有干部制度的基本特征本文档共63页；当前第52页；编辑于星期二\9点59分

anumberofproblemsthatcharacterisedthecadresystem:lifetenureinemployment;theloweducationallevelofmanyseniorleaders;overlappingandunclearjobresponsibilities;overstaffing;andalowlevelofworkefficiency.

这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀人才难以脱颖而出，二是用人上的不正之风难以避免。

1987年10月中共党的十三大会议上明确提出，我国干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。

本文档共63页；当前第53页；编辑于星期二\9点59分In1987,ZhaoZiyangannouncedthemostwide–rangingchangestodate,includingplanstodividethecadrestratumwithingovernmentorgansintotwostreams:professionalcivilservants,recruitedthroughopenexaminationsandpromotedonthebasisofjobperformance,andpoliticalaffairscivilservants,seniorofficialsrecommendedbythePartytosupervisethecivilservice.本文档共63页；当前第54页；编辑于星期二\9点59分《国家公务员暂行条例》的颁布

《国家公务员暂行条例》于1993年8月颁布，1993年10月1日起实施。此前，已在哈尔滨市和深圳市以及国家统计局、审计局、环保局、建材局、税务局、海关总署等六个部门进行了公务员制度试点。

各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员

本文档共63页；当前第55页；编辑于星期二\9点59分《条例》实施以来的成就：公务员管理步入法制化轨道：《国家公务员暂行条例》颁布实施，随后制定了与之相配套的13个《暂行规定》、13个《办法》和一系列实施方案、实施细则，完整的法规系统初步形成公务员管理步入科学化轨道：竞争激励机制运行良好，新陈代谢机制平稳运行，职业开发机制成效明显，廉政约束机制逐步发挥作用，权利保障机制基本建立高素质、专业化的公务员队伍初步形成。本文档共63页；当前第56页；编辑于星期二\9点59分《公务员法》的主要内容