浙江省养老服务体系的调研报告

浙江省养老效劳体系的调研报告浙江省养老效劳体系的调研报告〔摘要〕随着人口老龄化日益进展，养老问题已经成为关系国计民生、社会和谐与稳定的重大问题。自2023年5月起，省政协调研组就加快我省养老效劳体系建设问题，先后赴杭州、宁波、温州、金华、丽水及其有关县〔市、区〕、乡镇进展实地调研，具体考察了不同性质、不同类型的养老机构、居家养老效劳点和养老公寓，老年人的生活起居、医疗护理、卫生保健、文化消遣等状况，并与当地政府、政协分管领导、局部部门和养老机构负责人，以及省发改委、老龄委、民政厅、国土资源厅、建设厅等职能部门和局部院校专家学者进展了座谈，参阅了国内外相关材料和调研成果，形成了这一调研报告。一、人口老龄化日益严峻，养老效劳需求趋于多层、多元化〔—〕人口老龄化进展呈现四个突出特点据浙江省老年人口和老龄事业统计公报，截至2023年底，我省总人口4700万，有60岁及以上户籍老年人口数到达762.39万人，占总人口数的16.18%；其中80岁及以上高龄老人115.95万人，占老年人口总数的15.2%。近年来，我省人口老龄化呈现四个突出特点：一是人口老龄化进展速度加快，目前正处于加速期。老年人口持续快速增长，特别是近两年均以每年 4.5%左右的速度增长，高出全国约个百分点。老龄化进程比全国快10年左右。2023年全国老年人口12199812.4%。据推测，到2023年，全省老年人口将达1122万人，约占总人口的21%；到2040年前后将迎来老年人口最顶峰值，约1460万人，约占总人口的32%。二是高龄化程度持续加深。近两年高龄老人增速均在5%左右。三是“未富先老”。西方兴旺国家步入老龄化社会，经济增长和老龄化是同步的，人均国民生产总值至少是三千美元以上，但中国老龄化进程超前于社会经济的进展，人均国民生产总值在几百美元时就已进入老龄化了，是目前唯一比较低的收入进入老年型社会的国家。1987四是独居和空巢老人日益增加。随着第一代独生子女的成年，逐步进入“421”的家庭构造，即一对夫妻要供给四个老人和一个孩子。作为“421”供给关系中的中间代，无法抽出时间照看年老父母，尤其是众多农村年轻劳动力人口进城打工，老年人口空巢率不断提高〔据2023年省抽样调查，全省城镇独居和空巢老人比例到达71.6%，农村也超过了50%，〕，“空巢化”现象日益突出，传统的家庭养老已无法适应时代需求。〔二〕养老效劳需求趋于多层多元化1、当前养老需求具有五个特点：一是居家养老是主要的养老方式选择，近80%的老人期望居家养老。既使在机构养老的人群中仍有多数人青睐于居家养老。如60%情愿在家里养老。二是家务帮助是居家养老的根本效劳需求。要求做饭、选购日用品、清扫卫生等效劳的占60%以上。三是社区医疗效劳是老年人备受关注的效劳需求。有90%以上的老人期望得到就近或入户医疗效劳。四是老人购置养老服务的经济支付力量有限。老人的整体经济收入明显偏低，尤其是遥远山区更是如此，渴望得到政府的支持和帮助。五是机构养老是养老效劳供给的重要形式。当照看或护理需求增大、家庭和社区缺乏足够照看支持时，机构养老可以集中式地担当大量老人的照看或护理。2、老人的养老需求存在差异。如在消费观念和支付力量上，农村老人不同于城市老人；在生活风格和需求层次上，文化程度低的老人不同于文化程度高的老人；在需求构造上，低龄老人不同于高龄老人，安康老人不同于生活不能自理的老人。二、养老效劳体系初见端倪，问题较多2023年，我省在全国领先出台了《关于加快养老效劳体系建设的意见》，提出要“依据政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动的原则，进一步提升全省养老福利、效劳水平，加快推动养老效劳社会化，逐步建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会进展相协调，以居家养老为根底、社区效劳为依托、机构养老为补充，效劳方式多样化、投资主体多元化、居家养老普及化、效劳队伍专业化，掩盖城乡的养老效劳体系”，并明确了“到2023年实现城乡社区居家养老效劳根本掩盖，机构养老效劳床位数保持年均增长10%以上，享受机构养老效劳人数到达老年人口总数3%以上”的总体目标。我省各级政府及相关部门全面落实上述各项政策，通过规划引导、蹲点调研、试点推广、加大投入、机制创等各项措施，养老效劳事业得到较快进展。截止2023年底，全省农村五保对象集中供给率到达95.5%，城镇“三99.11850床位数17.2万张，床位占老年人口数的2.3%，其中民办养老机构610家，床位数7.2万张，占总床位数的41.8%。建成市、县〔市、区〕养老效劳指导中心60个，占市、县〔市、区〕总数的59.4%；乡镇〔街道〕养老效劳中心610个，占乡镇〔街道〕总数的40.3%；城市社区居家养老效劳站1050个，占社区数的37.3%；农村社区“星光老年之家”750025%。虽然我省养老效劳事业进展水平处于全国前列，但应当看到，与我省经济社会进展的要求相比，尤其是与快速增长的老龄化、高龄化趋势相比，仍旧存在较大差距，主要问题是：养老机构冷热不均，不能满足社会需求；居家养老效劳进展步履困难，养老效劳产业进展缓慢；重公办轻民办，民办养老机构进展受到制约；养老效劳人员严峻缺乏，效劳质量较低等问题。这些问题严峻制约我省养老效劳体系建设，亟需各级政府高度重视。〔一〕生疏不到位，政府角色定位不够准确。在社会建设滞后于经济建设，医疗卫生教育事业正在得到逐步重视的大背景下，不少党政领导和有关部门对悄然到来的人口老龄化、高龄化的进展趋势和4-2-1社会构造所面临的严峻形势生疏不够，措施不力；对老年人是家庭人还是社会人，是负担还是财宝生疏模糊；对老年效劳是个人之事还是社会之事，是公益性还是非公益性定位不清，导致政府在养老效劳体系建设中角色不准。主要表现为：一是政府主体作用缺位。如有的政府对养老效劳体系建设缺少调查争论、统筹规划、政策扶持、科学引导、监视治理、组织协调，缺乏投入机制、准入机制、监管机制和回报机制。导致居家养老和机构养老效劳场所因无规划而发展缓慢；财政对养老效劳事业的投入占社会事业支出比例偏低；一些政策落实不到位，存在以文件代替工作的现象；养老效劳体系建设在不少方面存在无序状态。二是政府职责错位。依据政府的职能，公办的养老机构，主要应解决伤残荣誉军人、“五保对象”、“三无人员”等特别老人，以及高龄或失能、半失能老人的养老问题。然而，一些地方政府花巨额资金建设高标准、高档次的养老机构，进而公益性养老效劳消灭福利反导向现象：有钱、安康的老人正享受着有限的机构养老福利资源，而正真需要的老人却进不了养老机构大门。三是政府越俎代庖。一些政府不通过扶持社会力气，自己直接组建机构、组织人员从事具体效劳工作。这种做法在短期内效果明显，但是从长远看，政府过度介入，会使社会力气退避三舍，社会福利社会化将难以实现。〔二〕养老机构冷热不均，供需冲突突出在养老机构和床位总量缺乏的状况下，有些养老机构门庭假设市，一床难求，甚至消灭“千人等一床”的现象；有些养老机构却门可罗雀，入住率很低。据调查，全省现有养老机构床位闲臵率平均达30%左右，其中乡镇养老机构闲臵率大约在40%—50%之间。造成养老机构资源冷热不均，供需冲突突出的主要缘由：一是城市中心根底设施完备的公办养老机构受青睐。由于城市中心的公办养老机构生活便利，离家较近，便于家人就近照看和探望；政府投入多、收费低、条件好、效劳质量高；运营时间较久，有肯定的口碑和知名度，并有肯定的人气集聚效应，因此一些老年人呼朋引伴，情愿住到一起。二是医疗护理型养老机构缺乏。据调查，安康老人多数期望居家养老，而失能或半失能老人，特别是有精神疾病、癌症晚期、临终窘境的老人，期望在医疗型的养老机构，通过舒缓治疗或姑息治疗等方法，缓解苦痛、保护功能，提高生存质量，得到医疗、康复、护理一体化全方位的效劳。但目前我省大局部养老机构供给的效劳偏重于生活护理、家庭效劳，缺乏医疗康复和精神抚慰效劳，护理型养老机构的床位数缺乏养老机构总床位数的20%，远不能满足需要供给全方位效劳的老人们的需要。三是多数郊区养老机构交通不便，设施简陋。多数郊区养老机构因交通设施不配套，不仅工作人员难找，还给家属探望老人带来不便，进而入住率难以提高。一些乡镇〔街道〕办的养老机构，还存在用房陈旧、护理设施落后、医疗设备简陋或缺乏等问题，难以满足入住者生活起居、医疗护理需求，更难以到达国家民政部关于养老机构要由单纯供给型向收养、治疗、康复、教育、消遣相结合方向进展的功能定位。四是无证现象严峻。很多正在运营的民办托老所、老人公寓因硬件设施不达标，尤其是消防安全不合格，或无土地证和房产证，属违章建筑，而没有取得社会福利机构执业证书。如瑞安市34个民办托老全部26个无证运营，存在安全隐患；66个农村老人公寓，不能登记为社会福利机构，进展遇到瓶颈。〔三〕居家养老效劳步履困难，根底作用未能发挥。居家养老效劳在养老效劳体系中处于根底地位，目前我省杭州、宁波、嘉兴等地探究了很多好的阅历，但是进展仍旧步履困难：一是居家养老效劳缺乏根底设施。由于居家养老效劳场所没有列入城乡建设总体规划，多数社区〔村居〕尤其是老城区和农村缺乏居家养老效劳场所、老人活动设施等硬件设施，住宅设计和社区效劳网络布局远不能满足居家养老效劳的需求。二是缺乏长效的经费保障机制。由于居家养老是一项长效效劳工程，具有长期性、连续性，需要政府实行长效资金保障，但目前我省尚未出台专项经费保障政策效劳经费没有着落，制约了居家养老效劳工作的开展。三是居家养老效劳气氛不浓。一些居民对居家养老社会化效劳状况知晓度不高，居家养老社会化气氛还不够深厚。特别是农村，由于人口居住分散，观念落后，效劳半径较大，单位效劳本钱较高，养老资源难以整合；老人养老保障水平普遍较低，承受居家养老效劳缺少财力支撑，老年人参与居家养老效劳的乐观性普遍不高。四是效劳需求底数不清。多数社区没有对居家养老效劳需求做过详尽的调查，效劳缺乏针对性。同时，多数社区养老效劳工程单一，侧重于家政效劳，缺乏为老年人助餐、助医、助困、助急、助乐等效劳内容，与老年人日益增长的物质、文化需求还有肯定的距离。五是“星光之家”建设的补助政策，惠及的只是条件好的社区〔村居〕，而大多数更需要政府帮助的条件较差的社区〔村居〕则享受不到资源分割，缺少共享。由于居家养老效劳资源分散在各社区、社区各单位、各组织，彼此之间对外开放程度都很低，加上政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够，有限的资源只能效劳于格外少数的辖区内老人，致使一方面，效劳价格较高，老年人承受不起，市场范围无法扩大；另一方面，收入缺乏以弥补本钱，亏损经营，违反市场经济规律，不行能得以长期进展。〔四〕重公办轻民办，民办养老机构进展受到制约。我省是民营资本丰厚，但民间资本参与养老效劳业的乐观性却不高、动力也缺乏。其主要缘由：一是土地使用政策制约。民办养老机构因其民办性质，用地不能实行划拨，也不能保证优先供地。二是资产归属制约。《国务院民办非企业单位登记治理暂行条例》和《浙江省民办非企业单位治理暂行方法》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，其收益和积存的资金不能在出资人中分红。这规定大大挫伤了民间资本兴办养老机构的乐观性。致使众多企业家认为，与其兴办养老机构无经济利益可图，还不如直接把资金捐给公益组织省心省力。三是政府财政扶持上重国办轻民办，优待扶持政策重点倾斜于国办养老机构，致使民办与国办养老机构无法在同一起跑线上公平竞争。四是融资渠道不畅。依据现行有关规定，目前我国民办养老机构一般只能在民政部门登记为“民办非企业单位”才能享受有关政策优待。但登记为民办非企业单位后，却难以融资，不能获得商业贷款。五是优待政策可操作性不强，难于落实。2023年国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确要求对社会福利机构在用地、用电、用水、通信等方面赐予优待政策，但由于相关部门没有配套制订可操作性的政策措施，在实际执行中难以落实。六是治理不够标准。从目前状况看，公办养老机构为事业性质，受当地民政部门管理，民非养老机构在民间组织治理部门登记，并受其治理，民养分老机构在工商部门登记，并受其治理，目前还没有一个特地的行业组织或者政府部门，对全部养老机构进展统一治理，缺乏独立的行业标准和行业治理标准。〔五〕养老效劳人员严峻缺乏，效劳质量不能满足市场需求。一是护理人员和老人不成比例。一般要求养老机构护理人员和老人之比是：全护理1:2，半护理1:3，自理1:5。但事实上，全省能够到达这个比例的机构很少。有的机构一个护理人员需要照看十几个乃至七八十个老人。造成养老效劳人员严峻缺乏的主要缘由是收入和社会地位较低，年轻人特别是城镇年轻人不情愿进入养老机构就业。二是效劳人员文化程度低，缺乏专业培训。我省现有养老护理人员大都为外地劳动力和本地已退休人员，且以女性居多，男性护理人员较少，普遍文化程度不高，大都没有经过系统的专业化培训，与老年人的需求存在较大差距。受过特地培训的护理、助老人员，由于待遇不高、劳动强度大、社会有偏见等缘由，流淌频繁。有的养老机构甚至消灭护理人员经培训拿证后即走人的现象。三是治理人员年龄偏大，综合素养较低。治理人员有的是下岗职工，有的是改行转业的，普遍存在整体年龄偏大、专业学问储藏缺乏、不易承受最护理理念、护理技能不够过硬等问题。特别是乡镇敬老院，普遍缺乏专业治理人员，院长多以快退休的原当地乡村干部为主，文化程度偏低，年龄偏大，护理人员以临时聘请为主，未经过专业培训，边做边学。四是志愿者效劳队伍总量缺乏，作用较小。在专业养老效劳员严峻缺乏的现状下，志愿者队伍作为养老效劳员的重要补充力气，就显得尤为重要。但就目前情况看，由于我省还没有健全完善志愿者鼓励和培训机制，志愿者在养老效劳中发挥的作用还比较小，主要是总量缺乏，真正参与到居家养老效劳中的志愿者远不能填补缺口；质量不高，目前从事养老效劳的志愿者多为离退休老人，青壮年较少，与报名参与奥运志愿者相比少得可怜；专业性较差，由于缺乏专业化的培训，因此志愿者供给的效劳不能满足养老效劳的要求。三、完善我省养老效劳体系迫在眉睫1、区分养老效劳对象，明确政府、社会、个人三者的责职。一般来说，依据老年人的困难程度、家庭状况等特点将效劳对象分为特别老人群体和一般老人群体两大类。一般老人群体又可以细分为需要帮助的人群和不需要帮助的人群两大类。特别老人群体是指传统的民政对象，主要包括城镇“三无”人员、农村“五保”人员及特别奉献者，这一类老人由政府担当养老责任，是养老效劳公共产品的享用对象。除了特别老人群体之外的老人都属于一般老人群体，在一般老人群体中，对于经济条件好、生活自理力量强的老人所需的养老效劳，主要由个人或者家庭向市场购置，享用民办机构供给的私人养老效劳产品；对于一般老人群体中80岁以上高龄、失能和半失能、低保及低保边缘、空巢等老人，他们所需的养老效劳可以由个人、社会和政府三者共同担当，在他们没有力量完全享用私人产品的状况下，由政府为其供给局部公共产品作为补充，以确保这一类老年人所需要的养老效劳得到保障。总结阅历，加强规划和领导。一要加快规划。要抓住国家根本养老效劳体系建设在“浙江试点”的机遇，全面总结“十一五”以来我省进展养老事业的工作阅历，依据我省老年人口进展速度和养老效劳需求状况，对根本养老效劳体系的内涵、效劳范围及相关设施建设的功能定位、政府责任等问题进展深入争论，加快制定具有我省特点的养老事业进展总体规划；要尽快建立科学的养老效劳需求评估制度，在此根底上，制定养老效劳体系建设近、中、长期规划。二要加强领导。要将养老效劳体系建设列入各级党委和政府的议事日程，纳入我省“”国民经济和社会进展总体规划；要像根底教育和医疗机构那样将各类养老机构、养老效劳指导中心、居家养老效劳站的建设布局，列入住宅小区配套公建工程，统一规划；养老效劳经费列入财政预算，每年随经济的增长而增长；养老效劳目标列入各级政府年度政绩考核内容。按需分类，建立资源优化型机构养老效劳体系。依据养老效劳需求评估状况，建立效劳多样、功能完善、目标明确的机构养老体系，是适应老年人养老需求日益广泛、要求不断提高的针对性举措。因此，我省在推动养老效劳体系建设时，应乐观探究按需分类，建立资源优化型机构养老体系。1〕．建立以福利型和市场型养老机构。福利型养老机构，应是公办或民办非营利型养老机构的主要职能定位。效劳对象应当是特别老人和一般老人群体中80岁以上高龄、失能和半失能、低保及低保边缘、空巢等老人，表达政府在维护社会公正方面的职责和作用。市场型养老机构，应是营利型养老机构的主要进展方向，目标满足有较高支付力量群体的养老需求。收费标准市场化，养老效劳高标准，以满足一局部经济条件好、生活自理力量强的老人的养老需求，效劳主要由个人或者家庭向市场进展购置。这是民办养老机构的主要进展方向。2〕．依照功能和医疗介入程度分类组建和治理养老机构。可借鉴美国的阅历，由省市两级统筹规划，将现有的各类养老机构，依照其功能和医疗介入程度，科学合理分类，分点布局，分类治理，解决机构养老城乡之间不平衡的问题，实现机构与老年人之间的有效配对。依据老人们需求，可将养老机构进一步划分为：一般照看性养老机构，主要收养需要供给膳舍和个人帮助，但不需要医疗效劳及生活护理服务的老人。中级护理照看型养老机构，主要收养没有严峻疾病，需要监护和护理，但又不需要技术护理照看的老年人。技术护理照看型养老机构，主要收养需要细心医疗照看，但又不需要医院供给常常性医疗效劳的老年人。老年康复医院和老年护理医院，主要收治患有老年慢性疾病，如老年痴呆、脑中风偏瘫之类的老人以及局部残疾人。除了日常的看护照料之外，还要对他们进展康复治疗。临终关心医院，以“善终”效劳为宗旨，特地收留年迈久病、弥留于人世的老人，以生活护理和临床护理为主，姑息支持疗法为辅，为患者做生活护理，并通过谈心、示意等心理疗法，缓解疏导病人的心情,以此延长患者生命，削减其肉体和精神上的苦痛，让他们安静度过最终人生。各类机构可以依据效劳范围和标准，分别收养不同身体条件和效劳需要的老年人，老人们也可以依据需要选择适合自己的养老机构。3〕．大力进展老人护理院、护养院、关心院。养老机构资源有限，对于安康老人，主要是居住、吃饭、卫生，消遣，应以居家养老为主，而对于半失能尤其是完全失能老人需要半护理或者全护理效劳，即使家中有人照料，也需要养老机构的专业化效劳。从将来趋势分析，高龄老人中有很多人将被送到护理型养老机构，一般老年人中也有一局部需要进入护理型养老机构。因此，我省应大力支持和鼓舞各类养老机构进展成护老院、护养院、临终关心院；对公立医院改革中生存困难的一、二级医疗机构进展功能转型，进展成老年〔护理〕医院，逐步实现养老机构的分类治理、分类进展，转变目前养老机构集安康老人到失能老人、临终关心于一院的状态。4〕、进一步强化养老机构示范、辐射职责。要确实发挥养老机构在养老效劳体系中的骨干作用，除提升、凸显其专业性、标准性效劳，以满足特别老年群体的效劳需要外，还应大力发挥其对家庭、社区示范和辐射职能。一是以养老效劳社会化示范机构建设为平台，发挥机构的示范作用。重点建设一批建筑设计符合国家标准，设施设备完善、治理标准、效劳优质的养老机构，为社区养老效劳建设供给组织、管理、效劳等示范。二是以组建养老效劳指导中心为契机，发挥机构的治理作用。以现有国营综合养老机构为依托，利用其在组织、人员、技术方面的集中优势，建立具有组织、指导、效劳、培训功能的社会养老效劳指导中心，加强对居家养老效劳行业的治理和指导。三是立足开放办院，发挥机构专业效劳资源的辐射作用。如以走进来的方式，欢送社区及老人到机构参观、沟通和询问；养老机构内设老人医疗、康复门诊可向周边社区、老人开放。以走出去的方式，为社区及老人做有关老年专业康复、护理的辅导讲座和培训；也可为社区及家庭供给专业护理设备的租借效劳等。〔三〕加快推动居家养老效劳体系，编织互为补充、有序连接的养老效劳网络大力进展居家养老效劳是应对人口老龄化挑战，破解养老效劳难题的根本出路。1、加快实现社区或街道〔村居〕居家养老效劳网点的全掩盖。各级政府要大力扶持，对经济条件较差的社区〔村居〕，帮助其合理建设“星光老年之家”或养老工作效劳站；对无养老效劳场所的旧住宅小区，可开放、扩建和提升周边已建的“星光老年之家”和敬老院，也可整合周边资源，利用社区〔村居〕周边企业改制和重组后的空闲房，或因上学和入院人数削减而空闲的小学、幼儿园等进展改建；对建的或者旧城改造的社区，应将居养老效劳站与住宅建设工程同步设计、同步施工、同步交付使用；对不具备建立居家养老效劳站的僻远山区，应结合移民下山或并村打算，让老年人在自愿的根底上逐步集中供给或者纳入居家养老效劳体系。农村敬老院应逐步向区域性社会养老效劳中心转型，解决城乡特别是欠兴旺地区老年人的养老需求。2、提升居家养老效劳质量。一是建立居家养老效劳信息库。依托已有信息化平台，由社区〔村居〕全面动态地录入每位老人的根本情况，为每位老人建立安康档案、效劳需求等信息库，供给为老效劳热线、居家呼叫系统、数字网络系统等求救求助和效劳形式，增强居家养老效劳的针对性和有效性。二是全面提高居家养老效劳水平。要整合各方资源，在供给家政效劳、生活照料、代办代购、中介联系、文体消遣、精神抚慰、就