为了深入贯彻科学发展观

前言

为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》（以下简称《纲要》）。

《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

《纲要》以２００５年为基期，以２０２０年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

第一章土地利用面临的形势

第一节土地利用现状

根据全国土地利用变更调查，到２００５年底，全国农用地面积为６５７０４．７４万公顷（９８５５７１万亩），建设用地面积为３１９２．２４万公顷（４７８８４万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为１２２０８．２７万公顷（１８３１２４万亩），园地面积为１１５４．９万公顷（１７３２３万亩），林地面积为２３５７４．１１万公顷（３５３６１２万亩），牧草地面积为２６２１４．３８万公顷（３９３２１６万亩），其他农用地面积为２５５３．０９万公顷（３８２９６万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为２６０１．５１万公顷（３９０２３万亩），交通运输用地面积为２３０．８５万公顷（３４６３万亩），水利设施用地面积为３５９．８７万公顷（５３９８万亩）。

党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现：

──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。１９９７－２００５年，全国非农建设年均占用耕地２０．３５万公顷（３０５万亩），与１９９１－１９９６年年均占用２９．３７万公顷（４４１万亩）相比降低了３１％。

──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。２００５年与１９９６年相比，单位建设用地二、三产业产值从１９．６３万元／公顷（１．３１万元／亩）增加到５０万元／公顷（３．３３万元／亩），增长了１．５倍。

──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。１９９７－２００５年，国家投资土地开发整理重点项目２２５９个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近２万个，全国累计补充耕地２２７．６万公顷（３４１４万亩），年均补充耕地２５．２９万公顷（３７９万亩）。

──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。１９９７－２００５年，全国累计实现生态退耕６８６．２５万公顷（１０２９４万亩），沙地面积减少１９．５２万公顷（２９３万亩），裸土地面积减少５．０１万公顷（７５万亩）。

土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题：

──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。２００５年全国人均耕地１．４亩，不到世界平均水平的４０％。优质耕地只占全部耕地的１／３。耕地后备资源潜力１３３３万公顷（２亿亩）左右，６０％以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。

──优质耕地减少和工业用地增长过快。１９９７－２００５年，全国灌溉水田和水浇地分别减少９３．１３万公顷（１３９７万亩）和２９．９３万公顷（４４９万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足４０％。新增建设用地中工矿用地比例占到４０％，部分地区高达６０％，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

──建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６．６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。１９９７－２００５年，乡村人口减少９６３３万人，而农村居民点用地却增加了近１１．７５万公顷（１７０万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。

──局部地区土地退化和破坏严重。２００５年全国水土流失面积达３５６００万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达１３５００万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

──违规违法用地现象屡禁不止。２００７年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地２．２０万公顷（３３万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地６．０７万公顷（９１万亩），未批先用涉及土地面积１５万公顷（２２５万亩）。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。匀

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薯西北碰区：混保障衡油气倘和优换势固芬体矿蔬产资锁源开旺发、颠出境悬和跨埋区铁凤路、同西煤龄东运屯和交辛通通盒道的烛建设肠用地井，逐拌步提案高基抛础设熔施用泽地比岸重，聋适当弄降低斤人均供城乡伪建设烦用地号面积等。支斗持水坝利建恳设和傅节水细农业才发展丛，加剂强平捞原、号旱塬戏和绿隔洲的富耕地介保护诞和基宋本农俩田建高设，择适度方开发堵耕地蛙后备访资源快。严备格生害态用震地的滥用途惨管制宣，重硬点加握强农漠牧交螺错带模、干草旱和捉荒漠抗草原灿区、晒沙漠平绿洲小等地厘区的怖土地芹生态黑保护开和建消设，礼积极最开展境小流飘域综居合治糕理和蛛土地劈荒漠袍化防县治。习

拘

膜西南巾区：畏保障暖国道血、省蹈际公议路、私电源昌基地挥和西付电东虏送工职程建洪设用祥地，泪适当苹增加笔城镇超建设怖用地嚷，合悄理安购排防昆治地秒质灾唉害和贞避让无搬迁积用地瞧。加倍强对趟重庆紧和成奇都市致统筹稀城乡怠综合彩配套亡改革唤试验察区用戏地的给政策掌指导芦。加咳强平垫原、扮坝区麻耕地忘的保功护，裤加大鸡对基值本农谁田建姜设的储支持少力度眠。大庆力开夏展石欠漠化柳综合遭治理盯，支拣持天滋然林存及水惭源涵闹养林勒保护放、防柏护林卡营造车等工袜程，并限制关生态昏用地仔改变植用途减，促右进生可物多福样性想保护佛和以经自然蚁修复态为主拒的生男态建地设。俯

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赖青藏复区：姨保障划基础陵设施土和生茎态移陆民搬冲迁的先建设凉用地稠需求锐，适特当增池加农怖牧区当城乡大建设始用地而面积烂，支各持少节数民翻族地使区和闹边疆嗽地区晶的发奉展。带加大仓西藏待“搁一江祥两河概”想（雅拦鲁藏思布江越，拉则萨河荷、年六楚河荣）和叉青海坝海东呢等地絮区土南地整踩理的族支持吹力度饲，加沾强对变青海陪柴达猜木循昂环经罪济试倘验区垮的用丢地政蔽策指国导。胳加强旨天然摊植被围和高浪原湿未地保当护，回支持京退化废草场渡治理逆、纤“滩三江姓源愚”翼自然窜保护北区保唯护等谅生态申环境坊建设呢。侍

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伟──流东北技地区递。保程障先粒进装怎备、买精品鱼钢材剥、石挣化、像汽车仍和农彩副产彻品深样加工目、高透新技及术、勇能源倡等产革业发带展和墓加强锅基础鼓设施搬建设铲等用拥地，到促进杂现代数农业崭发展刚和资徒源枯龟竭城倒市转藏型，拨提高溜土地醒资源扩综合关效益因。适骑度增桌加年望均新烛增建驻设用企地规做模，筑加快锁城镇田工矿题建设朝用地箩整合粪，盘席活利邪用存剖量建砍设用坡地。都重点储保障麦东部贱铁路葵通道佩和跨戚省区谜公路喊运输姓通道堡等建效设用哲地。劳开展迫土地勒利用挺政策翻与机修制创冰新，烟为阜赚新、臂大庆汇、伊阵春、膏辽源露、白慰山、侧盘锦椅等资敢源型偿城市积经济戚转型怜和发叛展接草续替什代产凑业提吊供用牺地保奥障。站加强黑基本墙农田应整理催和建朝设，塑强化级粮食话基地意建设呢的支业持力支度。繁加强奔天然悔林、送牧草急地和阀湿地纳的保哲护，持积极村支持脱黑土磁地水研土流勺失治岛理、廉东北楚西部躲荒漠墓化综钉合治能理。境加大杯工矿维废弃盘地再挤利用阀力度疗，加鞋强采护煤沉辫陷区拼治理浊，改伤善矿弦区土蛙地生态态环粱境。树

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梦──估中部烛地区交。加渐大耕外地整骗理力灭度，爽促进流粮食醒生产客基地处建设伍。合敲理安扁排装粘备制崇造业餐、高主新技州术产傅业、灾新型量建筑烤材料传、农仅产品发深加坊工等动产业镇和大泉型煤荐炭能释源基议地、煤综合上交通比运输殿体系铲建设腰的用定地，待适度康增加救年均滨新增雄建设稠用地晴规模售，促疏进中牧部地资区崛璃起。铅

害

故晋豫摧区：呜合理挣安排锁基础责设施俊用地里，重详点保惰障山械西、晚河南防大型壳煤电四基地筐建设欣和骨兽干通踪道建荷设的献用地核。适纤当增忌加城泡镇工仙矿用柄地，债加强何农村饿建设银用地怪整理库，逐腰步降谨低人吗均城烈乡建珠设用沾地。逮加强惠工矿坑废弃数地复怪垦、些污染努防治汉和采乘煤沉娃陷区腔治理淹，积究极推兴进农催用地昼整理固。引以导农谣业结夕构合批理调可整，怀支持耐商品抹粮棉帐基地今建设亡，增陆强大渴宗农资产品座生产托能力中，促曲进农背产品泽加工慧转化佛增值同。有该序开陈展山逆西黄辟土山盒地丘横陵和熟豫西咸山地牢生态寻退耕着，加裂强豫苏东黄据河故赴道沙滚化土钉地治皱理，窝大力球改善促区域脖生态沿环境划。量

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邀湘鄂条皖赣咸区：休支持熔沿江熄铁路枕、主离要城粱市间示的快脚速交豪通通唱道等兼基础暗设施胡和淮斗北、拦淮南救煤炭和基地柱建设协。适端应城李镇化咐和工挺业化恶加快眯的进师程，徐适当筋提高再建设闪用地男比重东。加绵强对食武汉称城市誓圈和测长株磁潭城泉市群秘资源李节约休型和亦环境遭友好嚼型社瘦会建猎设综门合配腔套改屋革试煤验区晨用地六的政水策指遵导。援实施缓基本览农田体整理贞工程亭，促词进稳稠产高尼产商爱品粮羞棉油智基地米建设扔。统帆筹协邮调长坐江、仿淮河并及洞薪庭湖戏、鄱压阳湖穷洪涝凤、污僵染综闷合治此理，加保障弓南水拒北调暗水源售保护埋工程菜、长捷江防双护林辜体系汤工程诸建设践的用驰地。忠加强驳洞庭抚湖、勿鄱阳慈湖等义地区舌湿地熔保护珠，禁司止围恭湖造搂田。肢

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紧──叔东部饥地区殖。严虑格保话护现堪有耕幅地和皮基本求农田杜，加拳强水碑田等扇优质规耕地况的保哲护和土建设先，促宾进现裁代农戏业发叙展。羞优化图整合鬼建设假用地惊，降炎低年众均新恒增建姐设用催地规文模，结控制根城镇游和工既业用仍地外咬延扩君张，赚积极焦盘活映存量宗土地芦，提速高土胁地利川用效话率。集

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零京津困冀鲁确区：晌统筹岭安排趋产业概用地峡，控茧制城李镇工科矿建晒设用皱地低逼成本编扩张往，降临低人吧均城西镇工贞矿用漠地水灭平。亏调整骑区域轰土地找利用塘布局蔬，重柔点支毛持天鹿津滨栏海新沫区开数发开技放、评曹妃五甸钢影铁基欲地和咏以首逼都为广中心策的综花合交泛通体充系建败设。狂支持性发展载都市秘农业肾、观早光农壳业和睁平原叶生态穿农业筒，促勇进现付代农机业发浙展。顺加强彻重要要水源棋地保辜护和籍水土巴资源位协调聪利用只，支唉持京饮津风凯沙源唤治理迁区的冠生态挽退耕谨、长忌城沿藏线风晕沙带计治理阿和黄孙河故呈道沙汗化治廉理等肚生态怠环境器建设仁。保取护和准合理刚利用笋沿海懂滩涂揪资源榆，防另止非祥农建兵设盲尸目侵般占滩酷涂资退源。姐

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孤闽粤欠琼区谈：加梳速建闹设用拔地的惧内涵奇挖潜驼和优凝化整恨合，锯从严建控制读珠江尖三角铃洲等伙城市念密集检地区个新增羡建设够用地盛规模舅，防龄止城泡乡建亡设用检地无坑序蔓溉延。肚适当俭提高军基础厦设施数配套与程度画。严辜格保和护现约有耕慰地和出基本静农田喷。统慰筹安尚排产械业和踪生态莫建设罗用地晌，保巾障海氏峡西肆岸经萝济区者和海忆南及勺其他贵海岛揪生态闻旅游售建设枯的用矿地。斯加强狭珠江丽三角圣洲、臭福建衔沿海薯等地斑区污忽染土混地的献治理疤，支风持河祸口湿塑地、斩红树次林和济滩涂宜等生绢态用次地的从保护个。衣

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