第7章+城市公共经济管理

重点内容：城市财政收入的主要来源城市财政支出的分类城市财政支出的效率管理城市政府采购的目标和原则城市政府采购的主要方式城市政府规制的含义和作用政府规制的理论流派城市政府规制的政策选择自然垄断行业的规制方式第7章城市公共经济管理17.1城市公共财政管理1.城市公共财政的含义城市公共财政（publicfinance）是城市政府为实现公共管理职能，而参与社会产品的分配和再分配的活动。在市场经济体制下，城市公共财政具有三大职能：（1）资源配置职能（2）收入分配职能（3）经济稳定与增长职能7.1.1城市公共财政概述22.中国城市财政体制在计划经济时代，财政权集中在中央政府手中，城市政府收入基本上全部上缴中央，然后再由中央统筹安排地方财政开支。从1980年开始，中央在大多数地区实行财政包干。1994年，开始实施分税制改革。31.城市财政收入的来源城市财政收入的特点：（1）公共性；（2）强制性；（3）规范性；（4）稳定性城市财政收入的主要来源：（1）税收收入；（2）国有资产收入；（3）公共收费收入；（4）债务收入7.1.2城市政府的财政收入42.城市财政收入的原则（1）公平原则（2）效率原则（3）适度原则（4）法治原则51.城市财政支出的分类（1）根据政府职能的不同，财政支出可分为维持性支出、经济性支出和社会性支出。（2）根据财政支出的性质不同，可分为购买性支出和转移性支出。7.1.3城市政府的财政支出62.城市财政支出的原则（1）弥补市场失灵原则（2）社会利益最大化原则（3）公平、公开、透明原则（4）厉行节约、量入为出原则（5）统筹兼顾、保证质量原则7（1）改进城市公共产品的攻击方式（2）规范财政支出，硬化预算约束（3）精简机构，精减人员，提高公共部门的工作效率（4）完善支出决策和执行管理，提高财政支出的使用效果7.1.4城市财政支出的效率管理87.2城市政府采购管理1.城市政府采购的概念城市政府采购（governmentprocurement），是指城市政府及其他受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益，在财政监督下使用公共资金，从市场购买所需商品、工程和服务的行为。7.2.1城市政府采购的特点92.城市政府采购的特点（1）采购资金的公共性（2）采购对象的广泛性（3）政府采购的非营利性（4）政府采购的公开性（5）政府采购的政策性（6）政府采购规模庞大10（1）经济性和有效性（2）保障廉洁采购（3）调控经济发展（4）促进社会目标7.2.2城市政府采购目标11（1）公开性原则（2）公平性原则（3）公正性原则（4）有效竞争原则7.2.3城市政府采购原则121.城市政府采购方式（1）集中采购：是指城市政府机关及其附属单位的一切物资、工程或服务，都由专门设立的采购执行机构统一采购的管理形式。集中采购可以降低采购价格，减少采购成本。（2）分散采购：是指由城市政府各消费或使用单位以货币形式直接采购所需货物、工程或服务的采购形式。分散采购的优点是灵活、自主、手续简便，有利于缩短采购时间，迅速解决具体问题。其弊端在于监督管理不力，容易出现重复采购、管理不规范等问题。7.2.4城市政府采购制度13（3）公开招标采购：是指城市政府的有关采购方以招标公告的形式邀请不确定的供应商投标的采购方式。首先，它要求招标程序公开；其次，它要求招标程序具有竞争性。公开招标采购被认为是最能促进竞争和提高采购效益的方法，它可使招标者以合理价格获得所需物资，防止徇私舞弊行为。缺点是程序和手续复杂，对急需物资难以适用。14（4）邀请招标采购：是指城市政府采购方以投标邀请书的形式直接邀请有限数目的供应商参加投标的采购方式。邀请招标采购主要适用于技术复杂或专门性的货物、工程或服务，研究和评审标书需要时间和费用，采购实体只能通过限制投标人数来达到经济和效益目标。（5）询价采购：是指城市政府向几个供应商发出询价单，让其报价，然后对其报价进行比较，确定合格的供应商的采购方式。15（6）单一来源采购：是指城市采购中心在适当的条件下向单一供应商征求建议或报价而进行的采购，这是一种没有竞争的采购方式。（7）征求建议采购：是指城市采购实体与少数的供应商接洽，让它们提出建议书，与之谈判有无可能对建议书的实质内容作出更改，再从中要求提出“最佳和最后建议”，对供应商的建议进行评价和比较，有可能选出最能满足采购实体需求的供应商。16（8）谈判采购：是指采购和销售双方就交易的条件达成一项双方都满意的协议的过程。谈判采购是私营领域的常用采购方法。在公共领域中，谈判主要用于国防和服务性采购中。谈判要求运用判断、智谋和常识。172.城市政府采购程序规范的政府采购程序，主要包括以下步骤：（1）确定采购需求（2）选择采购方式（3）审核供应商资格（4）执行采购方式（5）签订采购合同（6）履行采购合同（7）验收（8）结算（9）效益评估18完整的公开招标采购过程包括以下六个阶段：（1）招标（2）投标（3）开标（4）评标（5）决标（6）签订合同197.3城市政府规制管理1.政府规制的概念（1）规制：由英文Regulation一词翻译而来，意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。即，规制政府是对经济主体（自然人或法人）行为和权利的限制。规制是对自由的限制。完全自由的状态也就是没有任何规制的状态，将会是一团混乱，无政府状态。每个人的完全自由就意味着每个人都没有自由。7.3.1政府规制的基本含义202122规制是对权利的限制权利？权利是一束权利。随着社会的发展，新的社会问题会逐渐出现，表现为人们权利的碰撞。权利束中的某些可能会受到新的限制，这种限制就是规制。私有产权和公有产权案例：别挡我的阳光？水官司23（2）城市政府规制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有关部门以矫正市场失灵和维护社会多元利益平衡为使命，对微观经济和社会主体实行的直接干预和控制行为。政府规制依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对企业的市场活动施加直接的影响。242.政府规制的特点（1）政府规制以市场经济体制为制度前提。（2）政府规制是有据可循的管理。（3）政府规制具有明确的程序规定性。（4）政府规制具有法定的救济途径和纠错机制。253.政府规制的种类（1）经济性规制：为了保障公平竞争、防止资源配置低效和确保市民的使用权利，城市政府通过许可和认可的方式，对企业的市场进入、退出、产品的价格、服务的数量和质量等活动进行限制。主要针对自然垄断行业和公用事业。（2）社会性规制：以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、保护未成年人、增进社会福利为目的，通过制定一定的标准去禁止和限制特定的企业行为。社会性规制涉及环境、交通、教育、文化等领域。无论是竞争性产业，还是垄断性行业，只要存在不利于消费者、生产者安全与健康的隐患，只要有污染环境的事情发生，只要对社会福利具有潜在危害，就要对其进行社会性规制。26规制范围理论基础经济性规制特定产业垄断理论、信息不对称理论社会性规制跨产业、全方位外部性理论、信息不对称理论271.城市政府规制的积极意义（1）有利于防止过度竞争，提高经济效率（2）有利于维护公平的市场交易（3）有利于增进公共利益，提高社会整体福利水平7.3.2政府规制的作用281.公共利益理论公共利益理论一直是主张强化政府规制的最重要的理论依据。它以市场失灵和福利经济学为基础，认为政府规制之所以发生，是由于存在市场失灵问题，需要通过政府规制提高资源配置效率，实现社会福利最大化。公共利益理论认为，政府可以代表公众对市场作出理性的计算，并使市场规制过程符合帕累托最优原则，从而保护客户免受私人垄断厂商的侵害。7.3.3政府规制的理论发展292.规制俘虏理论规制俘虏理论认为，政府进行规制仅代表社会的某一特殊利益集团，规制的整个过程最终将变成是为被规制的产业服务，规制者被被规制者所俘获，是特殊利益集团寻租的结果。政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制。在产业组织的游说下，不仅政策制定机构会被俘虏，行政执法者也会被俘虏。增强了反政府规制的倾向。303.放松规制理论过于过度规制抑制了市场竞争，不利于提高经济效率，20世纪50—60年代，在西方发达国家，反对政府规制的呼声日益高涨。自70年代末以来，发达国家纷纷进行政府规制改革，开始放松规制（deregulation）和重建规制（reregulation）。国家放松规制主要发生在经济领域，支持放松政府规制的理论主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。314.激励性规制理论在规制俘虏和放松规制理论的影响下，为了提高规制效力，降低规制成本，激励性规制（incentiveregulatory）理论应运而生。激励性规制理论侧重于研究如何设计激励机制和设置正面诱因，鼓励企业显露真实的经营信息，从而以最小成本获得规制信息，并刺激企业提高生产和经营效率。321.维护多元利益平衡2.放松经济性规制3.强化社会性规制4.实施成本收益分析5.加强对规制者的规制7.3.4政府规制的政策选择337.4城市自然垄断管理1.垄断的含义所谓垄断，是指排他性控制和独占某种经济资源、产品、技术或市场。这种排他性的控制权，既可能对经济增长和经济效率产生负面影响，同时也是经济秩序的基本支撑点7.4.1垄断与自然垄断342.垄断的类型（1）资源性垄断（2）技术性垄断（3）经营性垄断（4）强制性垄断（5）自然垄断353.垄断的影响不同性质的垄断现象，对经济和社会发展具有不同的影响。把垄断行为分为：产权排他性垄断和强制禁止性垄断两类。前者是从产权的“排他性”中派生出来的垄断；后者是侵犯产权的结果。36资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断和自然垄断，都属于产权排他性垄断。产权是市场机制有效发挥作用的前提，城市政府必须依法保护产权。保护产权就是保护产权主体对于自身拥有资源的排他性的支配权利，这种排他性权利以不妨碍他人行使产权为限。强制禁止性垄断由于限制甚至禁止市场准入，消除了潜在的竞争对手，因而会妨碍技术进步，对经济效率产生不利影响。373.垄断的影响（1）在存在可替代性产品的情况下，资源性垄断并不能够持续控制价格和获取高额利润。（2）在市场竞争中，技术性垄断通常也难以“一劳永逸”。（3）经营性垄断也难以持久保持。（4）自然垄断突破规模经济的“瓶颈”以后，同样可以引入市场竞争机制。（5）强制性垄断消除了潜在的竞争对手，因而会妨碍技术进步和经济效率。381.自然垄断的经济特征（1）规模经济效应明显（2）投资成本具有沉淀性（3）企业经营具有公益性（4）垄断企业处于支配地位7.4.2自然垄断行业的特点392.自然垄断的业务边界从静态角度看，凡是需要进行大规模网络和管道建设的经济领域，都属于自然垄断行业。从动态角度看，自然垄断的业务范围具有相当大的可变性。首先，技术进步可以在很大程度上改变自然垄断的边界。其次，市场半径的扩展以及市场容量的扩大也会改变自然垄断的边界。401.自然垄断行业的管理现状中国城市自然垄断企业实行政府直接投资、垄断经营的管理体制，政府不对民间投资者颁发营业执照。在这种制度安排下，企业领导由政府委派，资金由政府划拨，价格由政府制定，盈亏由政府负担，不存在任何经营风险。因此，影响了企业效率和企业的发展。7.4.3自然垄断行业的政府规制4120世纪80年代以来，美国、英国、日本等发达国家，开始在电信等自然垄断行业，积极推进民营化改革，引入市场竞争机制。20世纪90年代以来，中国城市政府也开始对自然垄断行业进行改革，政企分开、放松规制、引入竞争、股份化和民营化改造等措施，取得了一定的成效。总体来看，中国城市的自然垄断规制改革尚处于初始阶段，在市场准入规制、价格规制等方面都还有待改进和完善。422.自然垄断行业规制的必要性（1）抑制垄断利润，维护社会公平。（2）防止破坏性竞争，保障生产效率和供给稳定。（3）制约不正当竞争行为。433.自然垄断规制管理的目标应以有效竞争作为自然垄断产业的竞争目标导向。有效竞争的要点是合理界定规模经济与竞争活力之间的“度”，自然垄断企业不是不需要竞争机制，而是要合理引入竞争机制。有效竞争规制是收益明显大于成本的规制。44有效竞争规制需要遵循以下一些基本原则：（1）适度竞争原则（2）公开透明原则（3）公众参与原则（4）非歧视原则（5）成本效益原则（6）可操作性原则（7）保护弱者原则451.特许投标竞争即在一定的质量要求下，政府通过拍卖的形式，让多家企业参与竞争自然垄断行业的独家经营权，从而可以在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争，报价最低的那家企业将取得特许经营权。在规制实践中，特许投标竞争也存在一些问题。首先，特许投标竞争仍可能出现竞争不充分问题。其次，资产转让也是个问题。最后，合同款项的变更和修改问题。7.4.4自然垄断行业的规制方式462.区域间比较竞争也称区域间标尺竞争，其基本思路是，以其他区域中与本区域受规制的自然垄断企业的生产技术、市场需求相似的企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服务水准，以激励本区域内垄断企业提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量。473.价格上限规制也称RPI-X定价机制，即把受规制行业的产品和服务价格与零售价格指数（retailpriceindex，RPI）结合起来，受规制行业的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时，该定价机制还考虑到技术进步带来的劳动生产率（X）的提高，将会使行业的价格下降。484.社会契约规制也称成本合同规制，是指规制机构与受规制企业签订合同，就产品价格、运行成本等主要指标作出约定，规制机构根据企业执行约定的情况实施相应的奖励和惩罚措施，以鼓励企业降低成本、节约能源、保护环境和提高服务水平。社会契约规制注重通过合同的方式规制企业，这种规制方式既拥有法定约束力，又比法律具有更大灵活性。49对于地区性垄断很强的产业，如自来水、燃气、煤气等，可以采取区域间比较竞争规制办法；对于全国性垄断或寡头运营商，如电信、电力等，可以采取价格上限规制办法；对于城市公用事业，如公共卫生、公共交通、市政建设等，可以采取特许投标竞争办法；对于自然垄断行业中的非自然垄断业务（如电网配件的生产），以及随着技术发展不再具有垄断性的业务（如移动电话、长途电话），可以将其剥离出垄断行业，实行直接竞争。7.4.5选择合适的政府规制措施50机票禁折：政府与市场的较量（1）从1980-1996年，我国的民航运输业在政府的放松管制下得到了举世瞩目的发展。从1997年下半年开始，民航市场风云突变，客运量和运输周转量急转直下，全行业面临亏损的严峻考验。主管部门于1997年11月推出“一种票价，多种优惠”的票价体系，允许各航空公司机票打折。这一价格政策被各航空公司利用，演变成了低价倾销和恶性竞争的工具，由此出现了严重的机票低价倾销、价格战、促销战，机票折扣最低达到五折、四折，更有航空公司以赠送小家电、给代理人高额回扣等隐蔽性促销手段恶性竞争。结果造成全行业在1998年遭遇了1975年来的首次亏损。经济性规制511999年初，国家纪委和民航总局的一纸命令《关于加强国内航线票价管理制止低价竞销行为的通知》收回了市场定价权。这一举措虽然使某些航空公司在1999年上半年扭亏为赢，但却把大多数客流赶向铁路和公路。1999年下半年，出于对运输市场的争夺，各航空公司又纷纷冒着被处罚的风险，开始新一轮的变相低价竞销。市场的这一次挑战换来的是2000年4月1日起执行的政府强制下的“航线联营”政策。这一政策的执行将使在102条主要航线上同时飞行的所有航空公司共享最低八折票价所带来的垄断利润。机票禁折：政府与市场的较量（2）52机票禁折：政府与市场的较量（3）2006年1月27日，从全国民航工作会议上传来消息，逐渐放开价格管制将成为中国民航业未来的改革方向。06年民航计划取消对运输价格下限的管制，实行航空销售政府指导价。目前，机票价格规定是在民航总局制定的基准基础上浮25%，下浮45%。今后，在完善公平竞争，反倾销规章的基础上，将取消对运输价格下限的管制，只实行上限管制，并建立和完善价格听证制度。53“安全生产”怎么了？（1）矿难！无劳动保护的工人患病！医患纠纷！奶粉事件和苏丹红事件！……据官方统计资料，我国各类劳动事故和职业危害每年吞噬着10多万人的生命，损害者几十万人的健康，给国家和企业带来数百亿元的经济损失。面对一幕幕人间悲剧，人们不禁要问，安全生产究竟怎么了？人们普遍认为，违章指挥、违章作业以及违反劳动纪律是造成事故的最主要原因。但在某些事故中，国家行政司法机关及其公务员对安全生产事故的发生也有着不可推卸的法律责任。社会性规制54“安全生产”怎么了？（2）政府之所以要对劳动场地的安全与卫生条件进行管制，经济学家认为，在企业雇佣者和被雇佣者之间存在严重的信息不对称。雇佣者通常比被雇佣者更了解职业安全和卫生隐患及其可能导致的事故和伤害。55“安全生产”怎么了？（3）政府的权利来自于公民，运用权利主动保护公民尤其是弱势利益集团的生命财产安全是政府机构及其公务员天经地义的责任。我国行使劳动场地安全、卫生管制职能的政府机构原先主要是劳动部门，现在是国家经贸委，加上公安、工商、技监、国土以及各行业主管部门，基本形成了一个安全生产管制的综合体系。56谁来保卫我们的安全？遗憾的是，我们的政府机构及其官员这种主动执法的观念还很淡漠。某些政府有关执法机构的行政不作为，已经成为我国安全生产事故居高不下的一个长期以来被忽视的重要原因。吃荤菜怕激素，吃素菜怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么，心里没数

57中国铁路提速大提速安全之辨现有铁路线路很少符合提速标准中国铁路客货混跑的难题并未解决快跑快跑——铁道部的法宝铁道部门坚信，用速度与公路和航空争夺客源，是正确的方向。大提速之上的利益问号铁路部门耗费巨资提速，是在解决目前最为紧迫的问题，还是又一个铁轨上的“面子工程”？铁路提速是不是在劫贫济富？速度为谁而提？58背景及现状介绍固定成本、沉没成本较高网运不可分割性和规模经济性同时提供多种产品和服务政企合一的管理体制运输质量低下收费价格扭曲铁路企业追求局部利益影响全局利益铁路行业的技术经济特性中国铁路行业的现状中国铁路行业的特点铁路客货运市场份额最大运输密度高59存在的问题中国铁路行业规制改革的历程让利放权、铁路大包干、实施现代企业制度中国铁路行业规制改革存在的问题政企不分现象仍然十分严重铁道部铁路局铁路分局基层站段铁路行业中企业角色缺位铁路行业规制主体角色缺位对铁路行业的进入缺少必要的规范价格规制失效铁路网协调困难公益性服务没有补贴60美国铁路经济规制的历史沿革1、无序竞争时期从1865年开始，美国铁路运输业步入发展的“黄金时代”。70年代，铁路公司众多，各大铁路公司之间竞争激烈。经常展开恶性价格战，价格歧视行为盛行。2、强化经济规制1906年，美国通过《海