我国环境保护公众参与机制中的政府职责

我国环境保护公众参与机制中的政府职责一、环境法律关系视角政府主导地位决定因素一般的认为，环境保护的公众参与机制指，政府和各个利益群体在参加到环境保护活动中以期达到环境效益的社会机制，着眼于通过公众参与程序与途径的构建，使公众权益能在环保过程中得到保障，并影响环境决策，执行与监管。笔者拟从主体，内容，客体的环境法律关系视角综合把握政府主导地位的决定因素。首先，主体构成角度上，环保公众参与机制的主体主要包括两个方面：一是政府（参与的相对主体）一方;二是公众（参与的绝对主体）一方。我们的目的是处理好两者之间的关系，渠道是为如何处理好两方关系服务的。公众的环境保护参与权有赖于政府的职责体系的推动与保障，而政府的各项职责和功能的发挥也依赖与公众和政府的互动等参与活动。公众可能因为不满政府而给予社会逆向作用，最终影响环境保护的国家政策的实效。环境问题的解决，往往各方面的成本都是高昂的。单单靠公众的力量是远远不够的，公众分散不集中，市民化，知识水平参差不齐的特性决定了公众的地位需要政府来引导，需要政府职责的完全。其次，内容角度上，环境保护公众参与的具体内容主要有信息公开，环境立法、司法参与制度以及环境参与的问责制度。[1]环境信息的公开，政府是当然的公开主体;而公众参与立法，行政参与需要政府的积极作为和让权;司法参与和问责就需要相关的救济以及切实的问责制度。该机制的内容包括政府的服务职责机制以及民众的积极参与机制两个方面。公众参与环保的重大事件还是环保重大规划等公共事务政府都是最终方向的引路人和决策者。“无论公众参与的地位如何重要，相对于政府作为公共物品供给者的决定性地位来讲，它在政府与公众合作治理的模式下，仍然居于次要地位，具有从属性。”[2]公众的参与环境保护的内容在客观上依托于政府职责的完善完备。再次，客体角度上。环境作为公共物品，政府的环境管理行为由环境这一公共物品的属性所决定。因为其公共性特点又决定了环境的外部性特征。外部性指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致资源不能得到有效配置。[3]而外部性的结果是市场失灵。这一连环矛盾要求政府来协调。公众的利益观难免短期，盲目与狭隘性，政府是长远利益和整体利益的代表。环境的公共物品的特性决定了提供主体的政府性，将其外部性内化的社会要求无疑决定了政府作为提供主体的职能。政府的协调公众和“环境”这一公共物品之间矛盾的职能的作用日益凸显。二、强调政府职责的多重依据第一，政府职能转变的需要。政府职能是由管理向服务，由大政府向小政府，建设责任政府的，走群众路线的过程。新理念要求政府职责发挥到政府职能的各个方面，特别是职责欠缺的环境保护参与机制中来。服务模式的转变必然要求政府的职责的加强，特别是环境保护这一公共问题，政府职责尽全尽位，便是政府服务于广大公众的体现。精简和高效更需要科学的职责体系。第二，环境权的要求。环境权是公私权结合，是政府职责和公众权利的融体。环境权的内容主要包括环境知情权、环境参与权、环境请求权、环境管理权等。其中的环境管理权毫无疑问是政府所享有的，而环境知情权、参与权和请求权是公众所享有的权利。其中的环境参与权和环境知情权直接对应政府的相应职责。第三，法律的体现。无论是国际法方面还是国内立法都明确规定了公众的环境保护的参与权。《环境保护法》在总则部分第六条有原则性规定，《环境影响评价公众参与暂行办法》，零七年的《中华人民共和国政府信息公开条例》有明确较为具体的规定，包含了信息公开的主体、程序内容、权利义务及法律责任等问题。同年又制定了新办法《环境信息公开办法》更加明确了公民的信息公开与知情权。国际法方面《里约环境与发展宣言》指出，“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识与参与”，“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料”。这个宣言第十条原则承认公众享有参与权。法学界一直把里约热内卢环境与发展大会看作吸收公众参与环境决策的重要里程碑。与二零零一年十月实施的《奥胡斯公约》具体规定了在环境问题上公众获得信息、参与决策和诉诸法律的内容，确立了若干具体原则。三、环保公众参与机制中政府职责缺位分析（一）政府职责缺位的表现公众参与机制中，政府职责的缺位主要体现在激励机制方面，执行层面，调查统计工作以及对其他主体的职责上。第一，公众激励机制名存实无。无论是从公众的主动参与的一开始介入来讲还是主动参与的过程中的努力阶段，以及公众的监督乃至举报。政府始终处于一种观望的状态。而缺乏对公众的主动参与行为进行及时的支持及鼓励。政府没有放权给公众，让部分公众或公众团体作为政府的延伸，参与到环境保护这一大“国家全民工程”的开端乃至执法当中去，精神物质奖励方式与渠道都是空缺的。第二，重要参与制度与执行层面缺位。比如，听证会制度是重要的公众参与方式之一。听证流于形式同听证制度的优越性发挥也是当前的一个难以解决的矛盾。听证会的参与者往往没有考虑到真正的公众，表面的公正的模式下很难照顾到利益直接相关群体，而形式化主义之风在政府尽其职责的同时仍是一个大的拦路虎。直接后果是有限的公众参与加上参与水平降低的严重后果。即使是参与了我们对决策的实际影响力以及决策结果的利益相关度也是打着问号的。执行层面政府的地方和中央之间的矛盾亦是长期存在的一对矛盾。地方政府与环保部门，特别是市县级的矛盾更是难解开的结，直接折射在环评的后搭车，排污收费，许可制度的实施，环境监测，监察等重点执法节点上的落后实施。便民可操作的公众参与渠道和相关的问责机制的约束才能保证在政府执行层面的广大公众的根本利益的实现和完全。第三，环境信息调查和统计工作滞后。严格讲，该部分属于执法范畴，也属于政府的环境管理能力。单独分析旨在强调其前端重要性和基础地位。政府各个相关部门的调查统计工作往往由于各种主观或者客观的因素或者利益因素对统计数据可能存在一定的人为的调整或者调查统计人员的责任感缺失，从源头上不能保证环境信息数据的完全客观。在发布或者提供环境信息给公众的时候，由于部分环境信息涉及到专业技术领域，并不是所有公众能够看懂的，所以需要政府相关技术人士，或者专家组来为大众做出解释，解决这一问题。与此同时政府在发布环境信息的同时，在实际上已经对发布的内容进行了主观筛选，一旦关系到其政绩或者名声的利益需要，往往政府相关部门所做的是避而不谈等严重剥夺公众环境信息知情权。最为掣肘的问题，我国不少地区主要是县（区）级政府，没与包括信息发布在内的环境管理能力，有的地方至今没有县级环保部门，即使存在，管理体制的根本束缚难以摆脱，在人才结构性失调与执法队伍落后，资金紧张，历史欠账太多，传统现代的二元矛盾突出，以及地方保护主义盛行，中央部门关系没能理顺的背景下，基层环保能力建设还有很长的路要走。基于依托于宏观管理体制与地方管理能力下的信息能力建设，没有自上而下的改革，中央的全方位支持，地方体制机制革新性探索，以及切实的由内而外的新发展观政绩观的落实，谈统一的，宏观都信息发布构建与改革是毫无意义的。第四，其他职责缺位。首先，对于农村的公众参与环境保护，并没有形成有效的参与机制，政府对农村的参与活动指导不足，形式化倾向严重。对于村民的环境信息知情权，多数地方政府并没有很好地保证。其次，政府对相关利益群体的关注、尊重度不够。再次，政府与ngo的合作、重视。对话远远不够。公众参与环境保护的组织性很差动力不强，渠道不详。但我国的环保ngo数量很少且普遍缺乏政府引导。当然了，这在发达地区和城市会有所不同，但发挥作用的范围渠道以及对政府和公众的影响力发达国家仍存在不少差距。总体讲我国的环保组织与目标和预期作用相差甚远。加强政府和环保ngo的合作和对话也是解决政府和公众之间的客观不和谐的有效途径。（二）政府职责缺位的原因首先，政府与公众关系不协调。公众参与和政府的参与严重错位，往往是某些政府已经决定的开发项目等，已经开始了，却因为一部分公众的反对而不得不又被迫停止。或者是另一种情形：公众的建议从参与后就很难改变政府已经做出的决定，这是现实中存在的问题。政府的表现最能影响到公众参与的积极性。一般说来，政府参与处于积极主动状态而公众参与总是处于被动状态。公众的心理往往不认为自己的力量能改变什么。从众心理在很大程度上影响公众参与，利益更相关才能更吸引公众的兴趣去参加公众参与。由于政府的不作为，不理会公众的建议建言。往往很大程度上挫伤公众参与的自尊。及其不利于公众参与机制的有效运行。政府的责任不可回避。如果政府的消极不作为达到一定程度则后果是容易导致相关利益群众的偏激事件，或者造成广大群众的麻木和不信任政府的状态。公众在很多时候其实不是不想参与环境保护，而是很多时候公众的呼声相关部门得不到注意，热情、积极性受到很大影响。一般环境纠纷案件并不少，但地方政府为维护社会安定而做出了短期息事宁人的处理，很少被提起诉讼。即使提起了诉讼，但是要么由于法院没有单独的环境纠纷案件分类并且法官受传统办案经验的影响、对环保法律理论和业务亦不熟悉，从而影响到公众以诉讼方式参与环境保护，要么由于环境执法行政机关因无实际的违法企业处罚权申请强制执行而浪费大量的时间成本而不尝失。其次，传统的发展观念根深蒂固，与可持续发展观相对立的，持续发展观仍然扎根于不少地方政府负责人，部门领导人的思想意识，特别是企业负责人包括企业职工甚至利益相关者的头脑中，经济利益至上就是竞争法则，他们是没有环保意识与循环观念么。不是，而是没有从价值观上内在认同甚至直接表现为责任缺失下的行为漠视。我们在批判反思传统发展观，指责这部分群体时更需要直面矛盾，我们更需要看到不少地区在形成宣传塑造新发展理念的客观现实困境，这在不同区域，不同工业化进展阶段，不同自然生态系统禀赋的时间空间范畴下，经济发展与环境保护的老话题，新矛盾对立程度是完全不同的。尚有不少地区没能摆脱贫困，或者处在工业化快速发展期，在面临求生存要发展的动力下，老环境摊子厚实，自然资源系统脆弱，这主要存在于中西部地区，再加上历史上到现在还存在的跨区域转移污染源问题，农村环境‘反哺’城市问题等等，难以根本摆脱对环境资源的天然依赖，以及强大的发展夙愿，经济与环境社会几个统筹，协调并举，说起来容易，实施则困难重重。欣喜的，我们找到了可持续的发展思路，坚定了前进的信念，十一五规划期间各省市环境保护工作也取得了可喜的成绩。更重要的，我们需要对落后地区的支持，需要改革探索的魄力，需要的是时间和耐心。再次，相关法律法规的不健全，是我们执法之外不容忽视的重要制度因素。总体来讲我国目前的环境保护参与相关立法的不完整决定了政府职责体系的缺陷。环境保护法作为一个单独的高位阶部门法，国规定政府职责方面缺乏高位阶实体性规范或者说这些实体法很少，程序性规范作为一种形要件其效力是有限的，缺乏政府职责的详细化规定并没有太多规定政府职责的实体性法律，特别是缺乏高位阶的法律，《环境信息公开办法》等几个办法只是一个部门颁布的办法，权威性差。现有的程序法律的不足制度，都不能更广泛地使得公众得到有效的参与。政府的特有力量在现有法律制度中不能完全发挥，这样公众的具体权利在现有体制亦不能完整详尽体现，政府的应有作用得不到完好展现。涉及到具体政府的信息公开职责来讲，政府保证环境信息的公开性和透明性以及公众获得的便利性的职责是不到位的。公众环境知情权得到保障是公众进行大部分环境参与活动的前提条件，而首先在现有环保公众参与机制中虽然《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》都对政府公开信息做出明确规定，但是规定的仍然不够详细具体，并且缺乏对其自身公开信息的问责制度，缺乏有效的监督机制。再从政府相对与公众的强势地位来讲，也很难形成对政府职责履行的有效监督。这样种种原因就容易造成政府机构和官员对环境信息的垄断，直接对决策实现了垄断，从而使得一般公众的环境信息知情权得到限制。此外，其他因素也导致了政府的职责缺位，比如我国的环境管理体制执法监督机制的不健全，地方政府及部门考核评价指标单一，环保分量轻，政绩观惯性，政府环境管理能力难以适宜地方不同需要，执法素质落后，政策导向和宣教的不协调，政府官员的自我参与观念落后，环境道德以及文化建设缺失，以及国民性的束缚，公众的政府定位角色期待不清，多方利益博弈难以协调等等。并非不重要，相关论述很多，此不详述。四、以信息发布为重点完善政府职责（一）政府的制度化信息发布职责环境信息发布的制度化是信息文明的需要。人类社会早已经步入了信息文明时代，信息的高效益运转是该时代的基本要求，而环境信息亦是如此。“实际上，如果公众对公告予以反应的话，公告也是公众参与的一种形式。”[4]因此在本质上讲政府发布环境信息是公众参与环境保护的第一步。政府的环境保护信息化是公众参与机制中政府发挥的前提。政府职能的重塑亦要求政务信息公开透明。关于发布主体。《环境信息公开办法》第六条做出了相关的规定但是只对县级以上环境信息公开工作进行了要求，而对县级以下只笼统说上级要指导，更没有考核机制和其他问责制度。而在实践中县级甚至乡镇级各个地方存在的小企业、小作坊更容易引起周边环境的污染，并且对公众的日常生活影响也是巨大的。县乡级的人口众多，中小企业亦多不易监管。而环境信息公布工作却没有太多突破。笔者认为环境信息公开立法须纵深具体到市县级相关部门。因为各地区都不同，县级的环境信息公开工作，并建立县级的环境参与信息互动机制则更容易获得民心，达到地方的善治。这也是县级环保工作的一大突破。关于发布方式的制度设计。第一，发布模式的选择问题。我国亦采用以计算机网络发布平台为主，多网联合发布环境信息的模式，具体建立三网联合发布机制。仅仅网上环境信息的公布和互动具有局限性，网民数量官方统计是截至2009年12月我国网民人数3.84亿人而中国总人口十三亿多。从客观数据来讲远远不能说是大多数，并且在现在条件下并不是每个人每天都会上网，并且上网的目的亦不一定是新闻和政府环保方向。电子政务并不是要求仅仅以狭义的计算机网络为主，还应当包括电视网络、广播网和通讯网络来做必要补充，并且同时强调各部门之间的通信与协调。由于电视和收音机的成本偏低几乎覆盖面是最广的。传播方式是广播式传播，也就是一个接收端可能有很多观众或者听众在获得信息。在电话网络方面，我国手机用户在2009年就已经净增过亿，总数达7.5亿户，占的比重很大，并且其公布传播方式兼具点对点传播和广播式传播两种特点。所以政府应当在现阶段更注重手机信息的权威发布和与公民的互动。政府环境信息发布的“三网联合模式”笔者认为是当前我国较为完美的政府发布模式，随着三网联合政策的引导，一旦社会生产力水平达到，三网联合发布模式必然取代现阶段的单一模式。第二，面向对象、针对各特殊主体的专门发布机制。“英国环境法确定了‘公共注册’（publicregister）这样一个法定信息系统，由环保局控制着许多注册者以便公众随时得到信息。”[5]。政府根据注册者的身份或者相关度的不同，直接针对相关利益注册者点对点发布环境信息。而不是广泛而漫无目的的发布。这也间接减少了公众的依照法律程序申请公开的成本。英国的这种模式很适合我们来借鉴。第三，公布信息介入专家解读机制并使之成为原则。这是由于环境保护工作本身的客观特点所决定的，政府的环境信息内容中所包括的环境专业专用术语以及原理，公式，各项数据的现实含义。大部分公众是不具备相关的知识的。而第三方也就是非政府一方的专家组参与到环境信息公布工作的环节中去，亦是环境保护公众参与原则的要求，同时也能对环境信息进行监督把关。笔者认为这个专家组应当是公众方面代表的专家和政府方面专家共同构成的，这样才能形成更有效的制约机制，必然给公众一个明明白白的信息公布结果。第四，建立政府-环保组织-公众信息资源共享库。信息时代的要求就是信息共享，并且环境信息的主要特征也是共享性和反馈性。只有环境信息的共享达到一定完全这样才有可能创造出高的环境效益。建立三方甚至多方的信息资源共享库，有利于更好更便捷地引导公众参与环境保护。也有利于公众对环境信息的获取。政府作为环境信息的最权威拥有者，有职责建立统一形式的环境信息资源共享库，以避免对信息垄断地位的产生。第五，网上虚拟政府的建立。这是公众和政府之间的交流平台的建立，这也同是目前政府电子政务工作的最终方向和目的。一方面虚拟政府借助电子硬件，信息发布和交互的速度快，效率高，建设成本相对低。另一方面也更透明民主，但是这方面的监管缺乏。第六，建立环境信息的gis环境地理信息系统。通过专业人士对环境地理要素进行采集加工，来为环境保护的参与者提供参与和决策依据。关于发布时间。环境信息以定期发布为主，及时发布（不定期发布）为补充。具体讲应当建立像天气预报那样的定期发布机制。天气是人们日常关心的，而大众的切身环境亦很大地影响了公众自身的生活质量，甚至身体健康，并且环境数据预报也和天气一样具有变化性，需要大家来共同参与和监督。定期发布的内容当然不仅仅包括过去的信息，更包括当前的环境信息甚至是未来的环境变化趋势。另外可以考虑设置环保负责人定期网上问答的方式来回答公众提问，信息反馈环节的完备是发布实效的有效依托。其次，环境信息的更新时间不能太长久，试行的《环境信息公开办法》中第十二条规定了政府主动公开环境信息的时间过于长久，笔者以为公众的及时获取环境信息是公众参与的第一步，时间拖的太过久，一方面容易影响到公众参与的积极性，另一方面不利于公众的及时参与。要知道，在一定意义上，从开始就要做好环境信息及时公布才能有更好的环境效益的产生。公众的时间成本也是成本。关于发布内容。政府相关部门应当重点公布的内容包括公布特别是告诉公众污染物都有哪些，哪里的污染点源甚至面源会对居民的生活造成影响。以及对处罚的公布。当前政府部门公布的环境信息特点是太过于粗略，笔者认为环境信息的公布应当宜细不宜粗。这样才能更贴近广大公众的切身利益。粗泛的公布内容会使得公众对内容的了解不详细、深入，反之参与的激情则会提高，同时政府的好评度亦会升高。另外公民对其自身环境消费的知情是政府信息公布所忽略的部分。政府的信息发布若涉及到具体某些人，甚至具体每个或者说某些公民身上，定会从根本上扭转公众环境保护参与的积极性欠缺问题。而公众在日常生活中所希望了解的亦是自身环境包括自身对环境影响有多高。比如每个家庭低碳生活的数据如何计算等等。政府相关部门还应当重点发布一些公众不了解的，权威的环境信息。往往有很多污染环境的事实发生着，但是由于认识水平或能力有限所以不能为一般公众所觉察知晓。如果这类信息不重点公布甚至不公布所造成的问题表面是公众参与的不能及时到位，实质上无形中侵害了公众的环境权益。政府发布公众切身关心的环境信息的同时，还应当保证发布的连续性，对与同一环境事件的关注不能没有下文。建立环境信息数据字典。这是为了对环境信息数据流程中的各个元素做出详细说明以便公众查阅，是很有必要的。其主要内容是对环境数据中的结构、逻辑进行完整描述和大众化解释。（二）政府的其他职责体系构建宏观角度。突出环境伦理道德宣教的普及，强化政府对环保组织的支持，政府有对广大公众环保参与的尊重职责、保护职责、履行职责。政府接受公民监督建议检举的职责;激励公众参与环保的职责以及增加环境保护的责任和监督。微观层面。政府的相关环保数据统计职责;对公众提供环保信息以及环保技术的职责;政府对公众的环境侵权救济职责;对公众的环境保护咨询职责;降低政府与公众的互动成本的职责比如降低公众举报的成本;建立健全终端废弃物污染物基础设施和回收设施。（三）政府问责制度完善完善对政府不作为的问责。政府的不作为行为有很多的表现形式，比如在环境信息公布后由于信息的变动性较大，而政府为了节约公布成本往往只进行一次公布就没有了下文，这方面需要建立对政府的不作为问责制度。政府存在为了逃避责任而不作为，比如回避某些涉及利益或者其他敏感信息的公布等。其他政府的不作为在我国的试行《环境信息公开办法》中都已经有明确体现，笔者认为只有把以上两种问责标准和问责制度，才是我国环境保护公众参与机制中政府职责问责制度完善的第一步。具体而言，制度设计要考虑真正把责任落到实处，强化法律化的问责方式，提升法律的权威。内部政绩问责。涉及两个层面问题。第一，政府单项考核领域层面。基本思路是进一步落实与强化现有的环境考核评价指标。十一五时期，我国各省级地方政府已经不同程度的逐级分配了主要污染物削减指标，并以责任书落实及考核评价指标的改革予以保障目标完成，总体来看预期任务完成较好。然而，问题是突出的，主要表现在责任书的法律定位模糊，环境任务指标落实不佳，环境指标考核评价体系所占分量小环境考核评价指标的激励约束作用不强等。由此，首先要细化政府及部门特别是政府行政负责人和环境行政部门负责人的环境考评指标及工作政绩考核，很有必要。其次，根据不同地区实际情况逐步分阶段的扩大环境考评的分量，逐步做到考评可量化，考评公正，考评透明。第二，公众参与政府考评层面，在政府绩效评估中加入公众参与指数与公众网上评分作为问责标准是比较有效果的。追求政绩是政府的本性的东西，但这种本性的事物本身并不带有感情色彩，但是往往由于政绩的考核引导方向不对或者说不全面是造成政府责任缺失的特别重要的原因。对政府职责没有尽到的问责，只有依靠群众，相信群众才能做到对政府职责履行的最好的约束。政府的绩效评估往往是政府行为导向的很好的指南针，加上公众网上参与对政府相关职责的评分制度作为补充保障，政府的责任标准就变得很民主和人性化。而具体问如何做到网上平台的公众评分公正公平，具体又需要专门人员进行监督，监督员直接对公众负责。建立和完善对环境信息公布和公众参与平台方面的政府问责制度。政府的环境信息的发布的客观性真实性在实践中缺乏有效的监督和问责。从开始的对环境信息的加工亦缺乏有效监管，政府往往为了其工作成绩的美化，绩效的宣传，而对环境信息的失实不负责任，甚至有意回避某些敏感信息。容易利用专业术语蒙蔽广大人民群众。此外建立完善的公众和政府之间网络互动平台的监督问责也是实践中所缺少但是必须的。而对于这两方面的问责的相关立法是欠缺的，也是需要我们立法机关来重视的。通过独立的第三方部门或者团体对政府进行监督问责，对人民负责，而不是对上级负责，无论是建立专门的问责机构也好，赋予现有的监督机构以更明确的职权也罢。只有通过相对独立的第三方来问责，才能把政府问责工作做到公正有效。另外鼓励公众参与问责也是不错的选择同时亦可以看作是政府一方面的职责。结语在环境保护公众参与机制不断发展的今天，政府职责的强调意味着政府更大的责任。[6]以信息发布义务为重点，通过对环境保护公众参与机制中政府职责的构建，强化了公众的环境保护方面的参与权。无论是基于对公众利益还是国家整体利益的考虑，明确政府职责对整个环境保护体系来说意义非凡第二篇：论我国环境保护公众参与制度的完善论我国环境保护公众参与制度的完善一、环境保护公众参与制度概述（一）环境保护公众参与制度的内涵所谓环境保护公众参与制度是指自然人、法人或其他组织依法对政府作出的有关环境立法、行政、司法等一切与环境利益有关活动进行参与的各项制度的总称。从公众有效参与环境保护的制度设计，以及立法上对其规范应当形成的体系来看，环境保护公众参与制度的内容应当包括：环境信息知情制度，立法参与制度，司法参与制度，行政参与制度，以及对各项制度中涉及的权利进行救济的制度。（二）有关公众参与制度的立法现状1.宪法为公众参与环境保护提供了法律基础。我国1982年《宪法》第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，这是公众参与环境管理的最高依据。2.法律中有关公众参与制度的规定。1989年颁布的《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。其后作为环境保护单行法的《水污染防治法》和《大气污染防治法》纷纷效仿。《大气污染防治法》第五条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；《水污染防治法》第十条规定任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。《环境影响评价法》第五条规定国家鼓励有关单位、专家、和公众以适当的方式参与环境影响评价。3.法规中有关公众参与制度的规定。国务院在2007年颁布了《政府信息公开条例》，将信息公开作为政府的法定职责。并对公民申请信息公开的程序和途径，以及政府对公众依法申请过程中要履行的义务做了明确规定，这为公众参与环境保护提供了便利。国务院分别于1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》和2009年颁布了《规划环境影响评价条例》，两部行政法规都要求制作环境影响评价报告时要征求相关群众、单位或组织的意见，特别是涉及公共利益项目的环评报告。地方政府也对公众参与制度作了相关规定，如广东省政府颁布的《建设项目环境保护管理条例》等。4.部门规章中有关公众参与制度的规定。作为环境保护的主管部门国家环境保护总局在一些环境保护专项规章中对公众参与制度作了规定。如《环境保护法规则制定程序》第十三条规定：环保法直接涉及公民法人和其他组织的切身利益的，可以公布征求意见稿；《环境保护行政许可听证暂行办法》对听证的范围、程序作了规定；《环境信息公开办法（试行）》明确了政府环境信息公开的义务、公开的范围以及群众如何依法获取有关环境信息。二、我国环境保护公众参与制度存在的问题虽然宪法、法律、行政法规、部门规章都对公众参与的内容有所涉及，具备了法律位阶上的连续性，对公众参与的方法、途径也有了相关的规定。但是实际上公众参与的方式脱离了法律规范的轨迹。目前，环境群体性事件成为了公众参与环境保护的主要方式，如2007年厦门px事件，2012年7月相继发生的四川什邡事件和江苏启东事件等。虽然这些事件的发生使得公众的环境权益得到了保护，但是其中的各种暴力行为也造成了恶劣的社会影响。一个合理、合法的制度通过一个不被法律认可的方式实现，这说明我国现行的公众参与制度存在很多问题，使得该制度无法发挥正效应。（一）缺乏权利基础，立法技术不够完善《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。由于缺少权力基础，其下位法也无法越权提出作为环境权子权利的公众参与权。所以有关法律对公众参与环境保护的表述口号性明显，比如《环境影响评价法》中鼓励公众参与。虽然有了若干关于公众参与制度的法律规定，但是法律之间重复现象严重，结构松散没有形成与公众参与制度相对应的逻辑体系，即没有形成关于环境知情信息、环境立法参与、行政参与、司法参与和权利救济等各个方面法律逻辑体系。确立公众参与制度为了保障公众实现环境权益、监督政府行为，所以有关立法应当以公众权利为本位，但是目前立法赋予政府的权力多于义务。并且由于法律规范的逻辑结构不严谨，缺少对政府责任的明确规定，二次扩大了政府的权力，使得确立公众参与制度的目的不能很好地实现。（二）末端参与为主，缺少源头参与《大气污染防治法》《水污染防治法》中规定：公众有权对污染大气、水环境的行为检举控告，根据《环境影响评价法》以及《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在报批建设项目环境影响报告书前需要征求公众意见。根据上述法律规定，可以看出我国公众参与主要集中在行政过程中的两个阶段：已经发生污染阶段；已经立项的建设项目。第三篇：山西省环境保护公众参与办法山西省人民政府办公厅关于印发山西省环境保护公众参与办法的通知晋政办发〔2009〕107号各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构：《山西省环境保护公众参与办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。二○○九年八月十七日山西省环境保护公众参与办法第一章总则第一条为维护公众的环境权益，促进环境保护公众参与工作，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《环境信息公开办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等有关规定，结合本省实际，制定本办法。第二条本办法所称公众，是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织。第三条本办法由县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责实施。县级以上人民政府有关部门或其他单位应当协助做好环境保护公众参与工作。第四条公众参与遵循广泛、平等、民主、公开和便利的原则。第五条县级以上环境保护行政主管部门应当设立专门机构配备专职人员对公众提出的意见，进行整理、归类和分析，认真研究处理。第六条环境保护公众参与范围：（一）以法定方式参与环境立法；（二）参与环境保护政策的制定和环境保护规划的编制；（三）参与建设项目环境影响评价、规划环境影响评价工作；（四）建设项目竣工环境保护设施验收工作；（五）重点工业污染防治及生态恢复治理工作；（六）对环境保护部门的工作提出意见和建议；（七）对环境违法行为进行监督、检举和控告；（八）对环境保护行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊等行为进行检举和控告；（九）法律、法规、规章规定的其他行为。第二章公众获取信息第七条为确保公众知情权，公众有权获得以下信息：（一）环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件；（二）国家及省市环境政策、环境保护规划及计划、环境功能区划、生态功能区划；（三）本行政区域环境质量状况；（四）各类环境标准；（五）排污费征收的项目、依据、标准、程序和使用情况；（六）经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果；（七）重大环境治理、环保补助资金项目；（八）建设项目环境管理情况；（九）违法排污的企业名单、行政处罚依据、标准、程序和执行情况；发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单；（十）拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；（十一）环境保护模范城市、生态县、生态示范区、环境优美乡镇、生态村创建结果；（十二）国家环境保护行政主管部门认定的环境保护技术目录以及污染防治设施运营资质情况；（十三）环境保护行政主管部门的主要职责、机构设置、办事程序、办事时限服务承诺及其联系方式等情况；（十四）法律、法规、规章规定应当公开的其他环境信息。第八条发生环境污染事故，对公众健康、安全和环境可能造成威胁的紧急情况下，环境保护行政主管部门应迅速向可能受到影响的公众依法发布能够帮助公众采取措施预防和减少损害的信息。第九条环境保护行政主管部门公开政府环境信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。公民、法人和其他组织使用公开的环境信息，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法利益。第十条公众有权获得环境保护行政主管部门认定的重点排污企业的以下信息：（一）企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；（二）企业排放污染物种类、污染物排放总量、超标准排放污染物状况和排放去向；（三）企业环保设施的建设和运行情况；（四）污染物排放对环境造成的影响；（五）污染治理计划和年度实施情况；（六）污染事故的防范及对策；（七）企业需要依法公开的其他环境信息。第十一条公众获取环境信息的方式：（一）通过书信、电子邮件、传真、电话等方式向环境保护行政主管部门查询或者上门走访查询以及查阅环境保护行政主管部门提供的环境信息刊物和政策法规汇编等；（二）通过政府环保网站获取政府部门主动公开的各类环保信息；（三）通过报纸、电视、广播、刊物等新闻媒体获得环境信息；（四）公众可以向环境保护行政主管部门申请获取政府环境信息；（五）有关需求的其他方式。第十二条公众通过书信、电子邮件、传真、电话或走访形式提出获取环境信息要求的，环境保护行政主管部门应在接到要求后15个工作日内予以答复。不能在15个工作日内作出答复的，经环境保护行政主管部门专门机构负责人同意，可以适当延长答复期限，并书面告知申请人，但答复期限最长不得超过30个工作日。第三章公众参与法规政策制定第十三条政府及其环境保护行政主管部门在环境政策、环境规划制定过程中，应在政府环保网站和当地主要媒体上公布政策、规划草案，召开专家代表论证会、公众代表听证会，公开征求公众意见。第十四条环境保护行政主管部门在起草制订法规或政府规章阶段，在未向立法机关报送草案前应在政府环保网站和当地主要媒体公布草案，公开征求公众意见。对重大环境立法项目，环境保护行政主管部门应召开公众代表听证会征求公众意见，在草案起草说明中，必须对公众意见收集和采纳的情况做出说明。第十五条公众在草案信息发布后15个工作日内可向环境保护行政主管部门提出意见和建议，环境保护行政主管部门对公众提出的合理意见应予以采纳，不予采纳的要给予答复并说明情况。第四章公众参与环境管理第十六条建设可能对环境造成重大影响的建设项目时，建设单位应当向公众公开建设项目信息，包括项目名称、拟选地址、项目性质、可能对环境造成的影响、防治环境污染和生态破坏的措施。召开专家代表论证会、公众听证会、征求意见。选择被征求意见的公民、法人或其他组织出席听证会时应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素。其中，必须包括受建设项目影响的公民、法人或者组织的代表。第十七条编制单位进行规划环境影响评价时，举行专家代表论证会、公众听证会、征求意见。第十八条建设项目、规划环境影响评价文件中应对公众意见（包括有关单位、专家和公众的意见）采纳情况进行说明。第十九条环境保护行政主管部门在受理建设项目或规划环境影响报告书后，向公众公告环境影响报告书受理的有关信息。在作出审批或者重新审核决定后，应当将审批或审核结果向公众公告。第二十条公众在信息公开后15个工作日内，可向建设单位或者负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见和建议。第二十一条环境保护行政主管部门在建设项目竣工环境保护设施验收、重点工业污染防治及生态恢复治理时，要征求公众意见，并对公众提出的合理意见予以采纳。第五章公众参与环境监督第二十二条县级以上环境保护行政主管部门可以聘请人大代表、政协委员及企业环境监督员等公众代表担任环境保护监督员，环境保护监督员负责对环境保护行政主管部门的工作情况进行监督，并向环境保护行政主管部门反馈公众的意见。第二十三条公众有权通过正当渠道对政府和环境保护行政主管部门的工作提出批评和建议。公众有权直接向环境保护行政主管部门检举和控告污染和破坏环境的单位和个人。第二十四条公众参与环境监督管理的途径：（一）环境保护行政主管部门必须设立公开电话及在政府环保网站设立监督举报栏目，受理公众对环境污染和生态破坏的投诉，以及公众对环境保护工作提出的批评和建议。（二）通过各级人大代表、政协委员及环境保护监督员向环境保护行政主管部门反映问题；（三）通过登门、信件、电话、电子邮件、登录政府环保网站、留言等方式直接向环境保护行政主管部门反映。第二十五条对公众反映的问题，环境保护行政主管部门必须进行调查处理，并在接到反映之日起15个工作日之内通过复函、回信、在政府环保网站回复等方式向公众反馈处理结果。对公众提出的合理的批评和建议，要予以采纳。环境保护行政主管部门应对环境诉讼予以帮助。第六章有关规定第二十六条县级以上人民政府应采取措施鼓励公众参与环境保护工作，对在环境保护公众参与中做出突出贡献的单位和个人给予表彰。第二十七条对公众积极参与环境保护工作，所提意见被采纳的，环境保护行政主管部门颁发荣誉证书或者给予表彰。第二十八条对模范遵守环保法律法规、积极公开环境信息，接受公众监督的企业，环境保护行政主管部门给予下列鼓励：（一）在当地主要媒体公开表彰；（二）依照国家有关规定优先安排环保专项资金项目；（三）依照国家有关规定优先推荐清洁生产示范项目或者其他国家提供资金补助的示范项目；（四）国家规定的其他奖励措施。第二十九条公众在参与环境保护时应当遵守国家的法律、法规和政策，切实履行公民的环保义务和责任，不得对国家、政府、组织和个人进行恶意攻击。对在公众参与中的弄虚作假和徇私舞弊行为，依法追究其责任。第三十条建设单位在项目建设时未公开项目信息或在征求公众意见时弄虚作假的，依法予以处理，并追究其责任。第三十一条环境保护行政主管部门违反本办法规定，有下列情形之一的，上一级环境保护行政主管部门应当责令其改正；情节严重的对主要负责人要依法进行问责，对主要责任人和直接责任人由任免机关或者监察机关依法给予行政处分：（一）未按规定发布环境保护信息的；（二）在发布环境信息过程中违反规定收取费用的；（三）对群众举报、投诉的违反环境保护有关规定的问题，在规定之日内未予答复和处理的；（四）在审批建设项目时对公众提出的合理意见未充分考虑擅自审批的；（五）违反本办法规定的其他行为。第三十二条本办法自印发之日起执行。第四篇：罗山县环保局引导公众参与环境保护罗山县环保局引导公众参与环境保护近年来，日益严重的环境问题促使越来越多的人关注环境，公众环境意识急剧上升为一种热切关注、积极参与的环保热情。怎样才能保护公众参与环保的热情，罗山县环保局进行了积极探索：一是邀请来自社会各界的环保志愿者列席环保工作会议，加强政府与公众在环境保护方面的沟通与理解；二是在世界环境日、生物多样性保护日等环保纪念日发放环保袋、环保宣传册，引导公众实践如低碳生活、绿色出行等可以做、做得到的环保行为；三是组织环保志愿者参加环保公益活动，投身建设美丽罗山。第五篇：环境治理的公众参与环境治理的公众参与2010-4-1216：35来源：法律教育网【大中小】【我要纠错】【摘要】公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。随着社会的发展和人们生活水平的提高，生态环境问题作为一个公共管理问题日益成为人们关注的焦点。公众的参与具有改善城市环境管理、促进社会和谐的工具价值。目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面。【英文摘要】publicparticipationinenvironmentalgovernanceisthecurrenttrendinourcountryoneofthefieldofenvironmentalprotectionlegislation，cnstructionofnewenvironmentalgovernanceisalsoanefforttomodel.withthesocialdevelopmentandtheimprovementofpeople’slivingstandard，environmentalissuesasaproblemofpublicmanagementisincreasinglybecomingthefocusofattention.publicparticipationtoimprovetheurbanenvironmentalmanagementandthevalueofpromotingsocialharmony.withregardtopublicparticipationinchina’sinstitutionalarrangementsforenvironmentalprotectionscatteredindifferentlawsregulationsandregulations，butprimarilyfocusonraisingpublicawarenessoftheenvironment、environmentalinformationtostrengthenthepublicandpromotepublicparticipationinenvironmentalmonitoring，etc.【关键词】公众参与；环境治理；环境保护；环境问题【英文关键词】publicparticipation;environmentalgovernance;environmentalprotection;environmentalissues【写作年份】2009年【正文】公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。目前公众参与机制已纳入到环境法制建设的内容中，但是在运行过程中，在环境管理的不同流程、不同地区，其发展呈现出不平衡的特征。环保总局2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》。这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，也是中国国务院各部门中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，可谓意义深远。每个公民都有在良好环境下生活的权利。这种权利虽然最终体现为公民对优良环境的享有权，但必须在环境知情权的基础上实施有效的环境参与，并在环境权益受损时能够获得救济。由此，对环境治理的参与权，构成了公民环境权的核心。公民环境参与权的制度化不仅是公民环境权的实现途径，也是政府达到环境善治的必然选择。完整意义上的公民环境参与权，应该是全方位的参与，包括对环境立法、环境行政决策和环境执法的参与，这显然不是一个政府部门所能完成的，而需要从国家层面予以制度支撑。例如，将环境权作为公民的一项基本权利纳入宪法规范，为公众参与环境治理提供最高依据；建立环境决策民主机制，鼓励公众通过听证、书面建议、制度性协商等方式参与环境治理；建立环境公益诉讼制度，落实公众对环保的监督权，通过司法手段维护我们的共同家园。公众参与既需要公民社会的成长，又需要国家提供制度保障，这是有序参与的前提条件。相比较而言，公民参与环境保护是公众参与公共事务治理最为“前沿”的阵地，它体现在几个方面：环境领域的法律法规和规章对公众参与做出明确的规定，在环境信息公开、环境影响评价和战略环境评价等领域已制定了专门的条款或专门的规章；在环境公共政策设计中，公众参与都得到高度重视。它是当前环境行政部门着力推进的工作重点。2008年4月24日，中国环境保护部部长在“中欧环境执政能力研讨会”上指出：“构建新型环境治理结构。这是提高环境执政能力的关键。需要通过司法保障、体制安排和政策调控手段，明确政府、企业和公众等利益相关方的权利和义务，从而建立政府、企业、公众协同保护环境的长效机制”。他还进一步指出“通过信息公开推动公众参与。完善公众参与和信息公开的法律保障，疏通有效的参与渠道；建立环境信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台；加强环境宣传教育，强化社会监督”。目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，已涉及到环境意识、环境立法、环境信息公开、环境监察、环境管理的新主体等方面。但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面，主要的不足是：对公众要求过多，对政府要求过少；原则性过多，操作性过少；公众的参与没有切入到环境管理过程；对公众参与的主体、形式、评估等方面缺乏规定；与公众对环境的知情权和监督权相比较对表达权关注不够。公众参与是保护与治理环境的关健，环境的好坏直接决定人类的生活质量。环境好，公众是环境资源的享有者；环境差，公众是环境污染的受害者。因此，保护与治理环境人人有责。例如新昌逾万名农民抗议药厂污染环境事件，京新药业始建于1990年，坐落于浙江省新昌县青山工业区。京新药业的半成品生产厂，位于浙江中部新昌县和嵊州市交界处，工厂后方即是受污染的新昌江。嵊州市境内的黄泥桥村距该厂最近处仅有几十米。据一位村民反映，化工厂成立已10年，建厂生产3个月之后，当地村民发现井中的地下水已经不能饮用。后来的几年里，村民们陆续发现河里的鱼、虾、田螺、甚至连青蛙都绝迹了，田里的庄稼开始大幅度减产，化工厂所排放出的气体让村民有一种“宁愿被打死也不愿被熏死”的感觉。村里的小伙子已经有好几年不能应征入伍了，原因是肝功能不达标。据反应，该村35至40岁的村民患肝病的人超过50％，而40至45岁以上的患肝病者高达60%。2005年6月22日，京新厂发生爆炸，1死4伤。事故触动了村民心中由来已久的恐慌和不满。7月4日，黄泥桥村大约50名村民到京新药厂反映污染问题，并要求厂家为村民进行体检并赔偿“营养费”。由于厂方领导一再推迟见面时间，村民情绪开始激动，并将接待室的玻璃门砸坏，由此引发村民与厂家的第一次冲突。事件引起新昌县和嵊州市两地官员的重视，7月5日，在政府劝说沟通之后，化工厂于当晚紧急停产，村民们也返回家中。但是这一事件又引发新昌江下游同样遭污染侵害的嵊州村民的关注。化学厂紧急停产后，400多个反应炉中还存有1000吨化学物品，有关专家认为这些原料如不经及时处理，容易引发燃烧和爆炸。于是政府同意工厂在7月15日8点开始用7天时间处理该批危险化学品。当时村民们普遍的心态是事情越大越好，因为只有这样才能真正引起政府重视。16日晚，由于当地大范围停电，无事可做的村民开始从四面八方涌来，警察在104国道和新昌高速公路口设置关卡，仍然无法阻止村民的脚步。警方在化工厂门前安放巨型水泥管道充当隔离墙，防止村民冲进厂区造成意外。双方处于对峙状态，村民投掷石块，但警方为防事态扩大没有还击。后来台风袭来，暴雨驱散了人群，缓解了危机。接下来的几天里，化工厂附近村民有过几次小规模聚集，没有造成冲突。至21日上午7点，化工厂完成处理危险化学品之后，厂外已经没有村民聚集，警察也已撤离。据官方提供的材料称，整个事件中，警方表现克制，没有造成人员死亡。发生于浙江省的环境污染集体抗议事件并不只是一桩简单的环境保护事件，而是一个环境政治的问题，凸现出价值、利益的结构性之冲突。新昌县农民暴力抗议环境污染之事件正好反映了地方政府、相关企业与农民在价值与利益的冲突。价值冲突表现为政府的gdp至上与民众的环境生存权之冲突、企业利益与民众的环境生存权之冲突。gdp至上是中国不少地方政府的最高价值。对于政绩的追求，主要表现为对于经济增长率的追求。经济增长率的提高，则主要依据大规模的项目投资，大量的招商引资等。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，许多长期性的公共问题例如环境保护与治理、公共卫生一直被忽视。尽管人们在口头上重视环境保护，但是无论政府、企业主还是老百姓都认为环境保护是一种只能在经济发展到一定水平后才能考虑与进行的。我们可以看出，包括生态