低碳经济背景下欠发达地区承接产业转移的思路与研究

低碳经济背景下欠发达地区承接产业转移的思路与研究—以财税政策为视角引言：低碳经济就是以低能耗、低污染为基础的绿色经济，其实质就是通过技术和制度创新，实现能源高效利用、清洁利用和无碳、低碳能源开发，它被誉为是人类由工业文明向生态文明迈进的新一轮革命。“低碳经济”理念最早于2002年由英国政府提出，现在国际上已形成经济“低碳化”趋势。从发达国家的经验来看，财税政策是促进经济低碳化最为重要的手段，西方国家通过制定鼓励技术创新、提高能效、开发新能源和减少排放的低碳财税政策，单位GDP的碳排放增长趋于下降，经济发展实现低碳化，在新一轮世界经济发展领导权的竞争中已占据优势。发达国家低碳财税政策可概括为两大类：一是促进低碳经济发展的财税政策，如旨在鼓励市场主体进行能效投资、节能技术研发、新能源投资的财政补贴；预算拨款、税收减免以及贷款贴息等措施；二是抑制高碳生产、消费行为的财税政策，如旨在提高能源使用成本，鼓励节能降耗，控制温室气体排放的能源税、碳税等手段。改革开放以来，我国经济取得举世瞩目的成就，但经济可持续发展面临能源和环境双重压力，大力发展低碳经济，应对气候变化和大气污染，保障国库能源安全，推动我国经济持续发展，具有重大战略意义。在此背景下，欠发达地区具有土地、人力、资源和环境等比较优势，正在承接国内外发达地区产业转移，大的比较优势，按先进的低碳经济发展理念，高起点制订低碳经济发展规划，引进国内外发达地区先进的技术、资本、制度和人力，大力发展低碳经济，以减少发展的时间成本和试错的成本，把理论上的后发优势变为现实上的后发优势，实现地方经济跨越式发展。二、欠发达地区承接产业转移，发展低碳经济，亟需财税政策的支持—以深圳（某市）产业转移园调查为例。承接产业转移是欠发达地区发展地方经济的重要手段。欠发达地区通过结合自身产业发展基础优势和地区比较优势，有选择性地承接发达地区产业转移，对传统产业进行改造与升级,从而形成具有地方特色的主导产业,促进产业聚集,形成完整产业链,带动地方经济发展。但发展低碳经济的要求高，前期投资大，欠发达地区承接产业转移，发展低碳经济，面临财力不足和税收优惠手段有限等困难,亟需国家低碳财税政策的支持。下文以深圳（某市）产业转移园建设情况为例加以说明。（一）以低碳发展理念高起点设计产业转移园规划深圳（某市）产业转移工业园位于海丰县鹅埠镇，是经省政府批准认定的省产业转移工业园，由某市政府和深圳市政府采用总部深圳、基地某市模式合作共建，园区远景总体规划*平方公里，首期规划*平方公里，计划投资总额*亿元。园区由上海复旦大学深圳建筑设计院制定工业园总体规划，按照“新园区、新城区、新增长极”三位一体的建设理念和“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的建设原则，突出环境保护和生态建设，通过有效利用园区优良的天然生态环境，将园区建设成为基础设施完善、投资环境优良、产业特色明显、产业高度集聚、生态环境和谐的绿色工业新城，成为粤东地区重要的产业集聚基地、海岸经济孵化器和重要增长极。园区确定电子信息、机械制造、海洋资源开发、服装纺织和制鞋等为主导产业，通过依托深圳电子产业链条延伸和某市现有的电子信息产业配套能力,发展电子信息产业上下游产业；发展深圳主导产业的零配件配套产业；依托某市纺织、服装、制鞋业、内衣、农业、海洋业等基础产业优势，充分利用深圳研发及贸易优势，打造海洋产品、服装纺织和制鞋产业群，通过园区发展带动地方经济发展。（二）产业转移园建设情况。深圳（某市）产业转移园按“工业未动、环保先行”原则和“亲水、亲商、亲民”的理念及“滨海、生态、人文”的要求，在*平方公里园区内预留三分之一以上生态控制用地，三年内计划投入资金*亿元，用于建设园区污水处理厂及配套管网设施、固废处置设施等，做到生态早于生产，环境重于利益，为建设生态园区打好基础。引进中国泛华建设集团深圳分公司用B.T合作方式带资*亿元进行基础设施建设，已完成*平方公里“七通一平”、道路管网、标准厂房、公共设施、排污设施等建设项目，计划五年内完成*平方公里全部基建任务。现有园区投产企业*家，2008年工业产值*亿元，电子信息、机械制造、海洋产业等占园区工业总产值的81%，已经具备一定的产业基础和带动能力。（三）绿色工业园建设亟需财税政策的支持1、建设绿色工业园需要大量资金投入。工业园计划投资总额*亿元，其中“七通一平”、道路管网、标准厂房、公共设施、污水处理、排污等基础设施预计投资？亿元，制定规划？亿元，虽然深圳市出资2亿元作为建园资金，引进中国泛华建设集团深圳分公司用B.T合作方式带资*亿元进行基础设施建设，资金缺口相当大。2、某市地方财力不足。建设绿色工业园需要大量资金投入，欠发达地区地方财力普遍不足，如某市2007-2009年度地方一般预算收入分别是*亿元、*亿元和*亿元，地方财政支出分别是*亿元、*亿元和*亿元，财政支出刚性，属吃饭型财政，在支持园区基础设施建设、公共服务平台建设等方面力不从心。如：园区邀请专家所做的各项规划所需费用、征地所需的费用、污水处理厂等基础设施项目的设计费用等资金还没到位。3、国家税收优惠政策操作空间不大。深圳（某市）产业转移工业园园区建设高度重视环境保护，入园企业投资成本较重，目前处于初建阶段，发展综合实力较弱，需要国家税收优惠政策的扶持，但我国尚未制定促进低碳经济发展的税收优惠政策，进入园区的企业无法得到更多国家税收优惠政策的支持，园区只能在国家现行税收政策的基础上灵活操作，目前园区制定的自主税收优惠政策是：在起步期(5年)内,入园企业享受约相当于企业投产后连续三年地方税收30%和新增扩产项目两年地方税收20%自主研发奖励资金的“3322计划”，无法全额进行税收优惠，对入园企业的支持力度有限。三、建立支持欠发达地区发展低碳经济财税政策的必要性（一）欠发达地区卖“气”需要补偿《联合国气候变化框架公约》及之后修订的《京都议定书》是协调世界各国间合理分配大气资源的国际协定，其中,《京都议定书》规定了一种独特的贸易--如果一国的排放量低于条约规定的标准，则可将剩余额度卖给完不成规定义务的国家，以冲抵后者的减排义务，广袤森林的二氧化碳吸收量为一般估算数值的两倍。也就是说，大气资源也是一种商品,排放超额的温室气体需要付费购买。我国传统经济发展模式是粗放型的，目前较为经济发达的地区是通过承接国际上劳动密集型和资源型产业发展起来的，为此，我国付出了较为沉重的环境和资源代价，产生了较多温室气体排放。欠发达地区经济落后，没有重化工业，对大气污染较少，加上环境优美，植被茂盛，无形中成为发达地区经济发展的碳汇基地，等于无偿为发达地区提供大气资源，改革开放三十多年来发达地区发展经济所产生的超额温室气体排放并没有付费。现在欠发达地区发展经济已没有充足的大气资源可供利用，必须走节能减排道路，前期投入成本较重。因此，国家应建立财政转移支付制度，从发达地区筹集财政资金，支持欠发达地区走低碳经济发展道路。（二）欠发达地区发展低碳经济的正外部性国家需要扶持1992年中国签署《联合国气候变化框架公约》，1998年中国签署《京都议定书》，按《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家排放的二氧化碳等6种温室气体的数量，要比1990年年均减少5.2%，虽然没有规定发展中国家减排义务，但我国是一个负责的大国，中央政府承诺到2010年，单位GDP能源消耗比2005年减少20%，主要污染物排放总量要减少10%；到2020年前，单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-50%，并且将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划中。欠发达地区高起点发展低碳经济，有利于国家节能减排目标的实现，对国家实现低碳经济发展战略具有明显正外部性，而自身却付出超过财政承受能力的环保投入。因此，国家应在预算中建立支持欠发达地区发展低碳经济的专项财政资金，落实税收优惠政策，支持欠发达地区发展低碳经济。四、西方发达国家发展低碳经济的财税政策借鉴（一）增加财政投入。欧盟通过政府与企业合作的形式，在2013年前投入32亿欧元，支持创新型制造技术、低能耗建筑与建材、环保汽车及智能化交通系统三个领域的科技开发。在2013年前投资1050亿欧元，用于环保项目和相关就业，支持欧盟绿色技术领域的世界领先地位。（二）财政补贴。英国、丹麦对生产可再生能源的企业进行财政补贴政策，推动可再生能源进入市场，加拿大对环保汽车购买者提供财政补贴，刺激消费者购买环保汽车。西方国家政府对有利低碳经济发展的生产者和经济行为给予补贴，促进了低碳经济的发展。（三）开征碳税。英、美、日、德、芬兰、挪威和瑞典等西方发达国家对燃烧产生二氧化碳的化石燃料开征国家碳税，税率根据能源含碳量和发热量的不同而不同，低碳能源的税负低于高碳能源的税负。目前碳税被西方国家认为是控制二氧化碳排放富有成效的政策手段。（四）税收优惠。美国政府规定企业生产可再生能源相关设备费用的20-30%可以用来抵税，可再生能源相关企业和个人还可以享受10-40%额度不等的减税额度；英国还规定了碳税优惠政策，对与政府签署自愿气候变化协议的企业，如果企业达到协议规定的能效或减排就可减免80%的碳税。英国、丹麦等国对可再生能源不征收任何能源税，对个人投资风电项目则免征所得税等。（五）获得的启示。低碳财税政策是西方发达国家发展低碳经济最为依赖的手段，有力促进了低碳经济的发展，单位GDP的碳排放增长趋于下降。五、支持欠发达地区发展低碳经济的财税政策（一）财政政策方面1、建立支持欠发达地区发展低碳经济的财政投入机制建立财政专项资金，加大财政投入力度是支持欠发达地区发展低碳经济最直接有效的手段。我国应在财政预算中，建立支持欠发达地区低碳经济发展的财政专项资金，为欠发达地区低碳经济的发展提供资金保障，支持欠发达地区继续加大对节能减排方面的投入，完善污水处理、废固物品处理及碳汇等环保基础设施建设，加强环境生态保护，加大对技术创新的资金投入力度，支持低碳技术的研发，支持新能源产业和低能耗产业的发展，引进低碳技术和人才，提高劳动者素质，研发高新技术，对传统产业进行低碳改造，帮助欠发达地区打造具有自身特色、高附加值和技术密集的产业群，实现欠发达地区经济低碳发展。2、建立支持欠发达地区发展低碳经济的财政转移支付机制欠发达地区为发展低碳经济，通常需采取财政补贴、贷款贴息、提供融资担保和设立产业升级基金等财政扶持手段，鼓励承接的企业实施技术改造、购进科研设备、引进低碳技术、聘请和培养科研人员等。但欠发达地区政府财力普遍不足，实施这些财政扶持政策的难度较大。因此，中央及省级财政需统筹建立支持欠发达地区发展低碳经济的财政转移支付机制，加大财政转移支付力度，解决欠发达地区政府采取财政激励措施支持企业发展低碳经济面临的财政困难。（二）建立低碳税制，促进转移企业发展低碳经济1、增强欠发达地区实施税收优惠政策的弹性企业是发展低碳经济的重要力量，欠发达地区发展低碳经济离不开承接的企业积极参与，在欠发达地区实施税收优惠政策操作空间不大情况下,国家应出台政策赋予欠发达地区实施鼓励企业低碳发展税收优惠政策更大的自主权,增强实施税收优惠政策操作的灵活性、主动性和针对性,使欠发达地区能够结合实际建立更能促进地方发展低碳经济的低碳税制。国家应在现有企业所得税、增值税、关税和出口退税等政策的基础上，赋予欠发达地区制定税收优惠政策的自主权：一是允许欠发达地区对从事低碳技术研发的企业实施较大幅度地减免所得税，从而鼓励更多转移企业进行低碳技术研发；二是允许欠发达地区对低碳企业或产业实行较低的增值税率，鼓励企业从事低碳生产；三是允许欠发达地区扩大低污染、低能耗企业的出口退税范围，大幅提高出口退税率，支持低碳企业的发展；四是允许欠发达地区提高“高能耗、高污染、资源型”产品的出口关税率，对于高附加值产品的出口、节能降耗产品的进口及低碳技术交换，采取较低的关税税率甚至零关税。欠发达地区制定的地方低碳税收政策应报国家批准，国家应对欠发达地区报批的地方低碳税收优惠政策进行考察、审评，对于符合地方发展低碳经济的税收优惠政策给予核准。2、抓紧建立国家低碳税制鉴于发展低碳经