提高中国金融监管效率的现实选择

提高中国金融监管效率的现实选择

[摘要]为适应金融自由化、金融全球化这一趋势,越来越多的国家实行金融监管一体化。一体化监管具有规模经济优势,利于节约监管成本,消除监管真空并避免监管套利,从而能较好地适应混业经营状况。中国目前的分业监管框架难以实施有效监管,一体化监管应是中国监管体制变迁的方向。

[关键词]一体化监管;分业监管;混业经营;监管套利

一、混业经营、金融全球化与金融一体化监管

理论界一直存在着金融分业与混业经营优劣的争论。在对金融业混业与分业经营进行比较研究的大量文献中,较有代表性的观点(Santos,1998)认为,混业经营的明显优势体现在:(1)信息优势—混业能提供更多的金融产品,有利于维持长期的银企关系,其信息收集费用也可在较长时期内进行分摊。(2)范围经济—能利用其分支网络及现有的服务渠道,以更低的边际成本向客户提供其他金融产品,通过组织内部调配资源以应对产品需求的变动。而对支持分业经营的最重要理由——利益冲突问题,较近的研究也有与二三十年代美国大萧条时代不同的看法。利益冲突指的是“当一个机构服务于两个或两个以上的利益主体时,有可能通过牺牲其中的一个主体利益而使另一个主体得益”,如捆绑交易、内幕信息等。潜在利益冲突的关键不在于交易本身是否会产生利益冲突,而在于交易各方是否有机会利用这些利益冲突。出于形成并维护声誉的考虑,金融机构利用利益冲突牟利的行为既受到信息披露要求、银行与证券之间的防火墙、评级机构等因素的限制,也受到投资者可预期到的理性行为的制约。因而,利益冲突并不能必然得出银行、证券等要分业经营的结论。而且,分业导致银行经营范围过窄,难以分散风险,并不利于银行业的稳定。正是因为这些原因,1999年美国通过了《金融服务现代化法》(FinancialServicesModernizationAct),推翻了《Glass-Steagall法》所确立的银行与证券业分离的原则。

在分业经营占据世界金融业潮流时,分业监管成了多数国家的当然选择。在1998年6月FSA成立前,英国由英格兰银行、证券与期货管理局、私人投资管理局等9个监管机构共同对金融业实施监管职能,法国仅对银行的监管机构就有经济财政部、法兰西银行、国家信贷委员会和银行管理委员(白钦先,2001)。随着世界经济日益紧密地联系在一起,金融全球化发展迅猛,各国银行面临着来自他国银行越来越激烈的竞争。由于业务范围受限较多,专业化银行在与综合化银行的竞争中处于劣势地位,实行专业化银行制度的国家竞相放松管制,以期使本国银行获得某种竞争优势或是减少竞争劣势。风起云涌的金融创新也使银行与证券、保险的界限日益模糊,这在客观上弱化了原先的分业经营;经营多种业务的金融控股集团使分业监管陷于困境,由于各分业监管机构监管宽严不一,金融控股集团不可避免产生监管套利行为:通过集团内部的业务转移获取好处。这种情况客观上要求能够针对单一机构的全部业务进行监管的一体化监管机构的出现。

与金融业的分业、混业实际相适应,金融监管也由机构监管向功能监管、一体化监管过渡。在金融自由化之前,金融行业有专业分工领域,金融机构和其业务功能相对确定和统一,与此相对应,金融监管采取了机构监管体制,即按金融机构的类型确定监管机构,同一类金融机构由一个监管机构进行监管;金融自由化之后,大量金融衍生产品出现,金融机构业务相互交叉现象普遍,金融监管更适宜采用功能监管,即以金融业务来确定相应的监管机构和监管规则。功能监管强调金融产品所实现的基本功能,能减少监管职能的冲突和重复监管,避免监管真空的出现。但是,从20世纪80年代起,主要发达国家从法律上认可了混业经营,金融控股集团逐渐成为混业经营的主要形式。功能监管使监管机构难以掌握金融控股集团的总体经营与风险状况,需要新的监管形式,一体化监管便合乎逻辑地随之出现。日本于1998年6月组建金融监督厅,负责管理和监督日本金融机构的各项业务;2000年,英国通过《金融服务与市场法》,决定由FSA统一监管金融业。

二、一体化监管的经济学分析

1.一种新监管模式的出现必有其深刻的内在理由。支持一体化监管的理由,最有说服力的莫过于一体化监管能带来规模经济、节约监管成本。一体化监管使对银行、证券、保险的监管集中于一个机构,能节约设施与管理成本,也有利于人力资源的专业化分工与投入品的集约化利用;金融监管大量采用先进信息技术,只有超过一定规模,才具有低成本优势;一体化监管也可在研究和信息采集中避免浪费性重复。

2.监管安排灵活,消除“监管真空”。随着金融创新的发展,新的金融产品不断涌现,分业监管不能适应金融机构业务相互交叉的新形势,容易因领域界限不清和责任不明而出现“监管真空”,特别是对场外进行的金融衍生产品交易,很难对其监管责任做出明确的规定。在有利可图时,监管机构可能相互争权夺利,一旦出现监管不力,分业监管机构则相互推诿责任,而一体化监管杜绝了该种行为,能对市场发展和创新作出更为迅速的反应。

3.维护公平竞争,避免监管套利。随着金融体系的发展,金融产品和金融机构之间的界线日益模糊,在分业监管中,可能出现提供类似金融产品的金融机构却由不同的部门来监管的现象,显然是不公平的。对于金融控股集团来说,可能出现监管套利行为:或将某些产品置于监管最宽松的监管机构的领域,或设计出新的金融产品与金融机构以降低或规避监管。监管套利行为的普遍蔓延,会导致各个监管机构竞相降低监管标准以稳定原有的监管资源、争取更多的监管资源。这种监管宽容(regulatoryforbearance)通常是很危险的,被认为是引起美国储贷协会危机的主要原因之一(Mishkin,2002)。

进行一体化监管,要处理好三种关系:(1)如何平衡监管目标、把握监管重点。一体化监管机构的监管目标多样,如防范系统性风险、保护消费者利益、防止欺诈行为等,可能出现监管当局在众多的目标中难以达到恰当的平衡;银行、证券、保险业分别有不同的监管重点与监管技巧,比如对银行业监管的重点是维持银行体系的稳定,而防范券商的违规行为则是对证券业的监管重点,一体化监管可能没有清晰的监管重点。(2)如何区别对待银行类机构与非银行类机构,特别是当金融机构陷于困境时。由于银行业的特殊性及出于保护消费者的考虑,监管机构总是要对小额储户的资金安全给予保障,如果由惟一的机构对金融业实行监管,那么当非银行类金融机构陷于破产境地时,其债权人或客户是否也应该得到同样的保护呢?一体化监管机构必须广为宣传对银行类机构与非银行类机构的不同处置安排,避免给非银行机构的债权人以错误信息。尽管存在这些不足,一体化监管被越来越多的国家采用,从实践上证明了其所得大于所失。(3)如何正确处理一体化机构与央行的关系。一般认为,一体化机构应与央行分离。主要原因在于,当中央银行一身兼二任时,会在制订货币政策时更多地考虑金融机构的承受能力和特殊利益,偏离稳健而客观的货币政策轨道,或者中央银行可能担心紧缩的货币政策导致金融机构破产而放松监管,从而被监管者所“俘获”;而当银行倒闭时,公众会将其倒闭原因归咎于中央银行而损害央行的信誉。但是,中央银行的主要职能,如货币政策、最后贷款人等,都要获得银行总体的监管信息或某个特定银行清偿能力和流动性的信息。因而,保持央行与一体化机构之间的及时有效的协调至为重要,如英国FSMA规定,英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证两者之间的有效协调。

三、中国的金融混业经营现象与现行的分业监管效率

1994年前,中国金融业实行的是混业经营,为整顿金融秩序,1995年后中国先后颁布了《商业银行法》、《人民银行法》等法规,实行分业经营,由人民银

行(银监会)、证监会、保监会等分业监管。我们在制定分业经营法规时,也许没有料到分业经营的始作俑者美国却在奋力推倒限制混业经营的《Glass-Steagall法案》这堵墙。尽管法律限制了混业经营,但具有更高获利机会的混业经营却顽强地从夹缝中生长出来。针对这种现象,中国出台了一些法律法规,在一定程度上认可了混业经营形式。如1998年8月,颁布《证券公司进入银行同业拆借市场管理规定》;2003年12月底对《商业银行法》进行了修改,将第四十三条:商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,增加了“但国家另有规定的除外”字样,为商业银行混业经营开辟了新的发展空间;2005年关于保险资金直接投资股票市场政策的实施配套文件的出台,使保险资金直接入市成为现实;2005年2月颁布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,为商业银行实现跨业经营提供了新途径。

与对混业经营形式的法律法规认可相一致,实践中,中国所存在的金融混业现象表现在:(1)机构上的联合,出现了中信集团、光大集团等金融控股集团,其业务都至少涉及银行业、证券业、保险业中的两类;(2)资金上的混业,如银证通业务;(3)业务上的混业,如商业银行代销投资基金、代销保险。这些混业现象的出现并逐渐向深度发展,对中国目前以银监会、证监会、保监会分别监管银行业、证券业、保险业的分业监管框架提出了挑战,影响了中国金融监管效率。

监管效率指的是监管机构实现其追求的目标时,对行业的经营活动造成的附带损失最小。监管效率有两层含义,一是通过监管,保护消费者利益,促进被监管机构竞争能力的提高和抗风险能力的增强,提高整个金融业的效率;二是降低监管成本,提高监管本身的效率(程吉生,2004)。评价目前的分业监管效率,就要对监管目标的达成与监管成本进行分析。

从监管目标看,金融监管的目标一是保障金融体系的稳健,促进金融安全;二是促使金融体系效率的提高。中国银行业不良资产居高不下,证券公司广泛存在违规现象并引发了大量问题证券公司,保险业的混乱现象也有目共睹,并引起了人们对保险公司未来能否赔付的担心。这些现象表明,中国分业监管并未达到保障中国金融体系稳健、提高金融体系效率的目标。对一些金融创新产品,中国目前的分业监管很难跟上其创新步伐,同时由于法律没有明确规定是谁的监管责任,监管机构也无动力完善对其的监管,出现监管真空地带,降低了监管效率。被监管者还利用不同监管机构的监管差别产生监管套利,增加了金融监管的难度,甚至使原有的金融监管制度与措施失效。中国目前有200多家外资银行机构,这些外资银行多数来自于混业经营的国家,也导致分业监管难以达到目标。

从监管成本看,中国对金融业总的监管成本很高。(1)监管机构多,监管执行成本高。监管机构为制定和实施各种监管的制度安排、维持监管体系运行而付出的设施配备成本、监管活动的组织实施及运作成本、监管的人力资源成本是非常巨大的。(2)机构间协调成本高。协调成本大致包括信息成本与摩擦成本(李华民,2004),不同机构间的信息协调成本低于机构内部的信息共享成本,不同机构间的职能与责任协调也远比机构内部的协调困难。人民银行承担的货币政策职能显然需要金融业的全面信息,目前的分业监管模式,使央行获得金融监管信息要与三个不同的监管机构沟通,增加了央行与监管机构间的协调难度,降低了信息的时效性与全面性。(3)重复监管,浪费监管资源。混业化趋势下的分业监管,必然导致重复监管,对被监管者来说,不同监管标准的服从成本也不可低估,如已上市的银行由于受到不同监管机构的监管,不得不按监管部门的要求设计多套报表以应对不同的监管要求,无论是对被监管者还是监管者来说,其劳动都造成了极大的浪费。

四、提高中国金融监管效率的现实选择

在巴塞尔委员会(1997)的核心准则中,对银行有效监管提出了几项标准,这些标准对整个金融业监管也同样适用(Abrams﹠Taylor,2002)。结合IMF的透明度原则,一种有效的金融监管体制,至少包括下列特征:(1)具有明确的职责与目标。法律确定的监管目标与职责,既是监管机构采取适当的政策反应的保障,又能防止采取超过必要限度措施。(2)具有独立性和拥有丰富的资源。在其权力范围内,监管机构要能独立决策,不会受到外界的不当干预,也有充足的资源履行其职责。(3)有必要、合理的法律框架。如日常监督、强制执行权力和对监管者的法律保护等。(4)监管的全面性。监管能对创新做出快速反应,监管全面而不出现监管漏洞。五是监管符合成本效益原则。监管必然带来成本,既包括维持监管机构日常活动的直接成本,也包括被监管者为满足监管要求的间接成本。达成同样的监管目标,成本最小化优先。中国的金融监管显然不符合上述标准,也不适应目前的金融混业现状要求,导致中国的金融监管效率低下。这表明,需要对金融监管体制进行创新。正如混业经营趋势不可阻挡一样,一体化监管也将被越来越多的国家采用,最终成为国际的主流。笔者认为,很快进行一体化监管改革并不符合中国国情;不积极创造条件,促使分业监管向一体化监管转变也不符合中国长远利益。

在中国目前的分业监管框架下,提高金融监管效率可从以下几方面着手:(1)加强央行、监管机构间的合作机制与信息共享机制,防范被监管者逃避监管行为。可建立规范的央行、监管机构联席会议机制,设立常设机构,进行有效的监管协调与合作,防范金融机构通过在不同业务类别间转移资金来转移风险、或人为提高或降低盈利等达到逃税、内部交易等行为。(2)完善主监管者制度。当金融机构出现问题时,要保证某一监管机构有适当的权力、责任对问题金融机构进行全面的风险评估,并采取相应的监管措施。尽管中国2004年6月由三大监管机构签署的“合作监管备忘录”规定,对金融控股公司,按照业务性质实施分业监管,而对金融控股公司的集团公司则依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,但是,由谁来确定其主要业务,特别是金融创新不断涌现,对金融创新产品如何认定、由谁认定其业务性质,都需进