构建以再担保为核心的担保监管体系

构建以再担保为核心的担保监管体系

我国中小企业信用担保始于1992年,1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为担保公司的建设与发展提供了方向｡近年来,随着我国市场经济的发展和投融资体制改革的深入,我国信用担保业的发展十分迅速,业务涉及中小企业信用担保､再就业贷款担保､出口融资担保等多个领域｡但是,由于行业监管缺位,机构数量增长过猛,风险代偿能力普遍较弱,整个担保行业的发展呈亚健康状态｡

一､担保业亚健康､不健康的现实表现

(一)与生俱来的非理性扩张冲动｡由于担保行业门槛较低,且信用放大能力强,收入与担保数额密切相关,所以担保行业扩张较快,且都具有业务快速扩张的冲动｡2000年末我国各类担保公司不过五六百家,到2004年已达到了4000多家｡据有关调查披露,目前我国大多数担保公司普遍存在资本实力不足､自身信用程度较低､业务规模偏小､主营业务亏损等问题,处于惨淡经营的状况｡由于无序竞争,有些注册资本金仅为30万元的担保公司,信用担保总额却高达资本金的几十倍;更有些担保公司以担保名义套取银行信用,成为“信用批发商”,违规进行资金运作,加大了银行信贷的风险｡“信用过度”和“信用缺失”使一些担保公司陷入了双重困境,发展举步维艰｡

(二)发展无序与监管缺位同时并存｡作为社会信用体系的重要组成部分,担保业应该具有很好的市场前景和优势｡然而,我国担保业十多年的发展却未形成一定的行业规模,在市场上没有形成气候,甚至行业的整体社会形象不佳,这在很大程度上源于担保业的发展一直处于无序状态｡由于行业监管缺位,导致担保公司过多过滥,不仅资信程度良莠不齐,而且许多机构不具备代偿能力,这样的担保公司不但难以获得银行等债权人的认可,很难开展担保业务,而且也不利于整个行业的风险控制｡

(三)缺乏风险控制手段和从业人员｡担保作为准金融业务,需要一定水准的专业队伍｡担保品种的设计和开发､担保风险的控制都是依靠专业技术､专家队伍和经验来实现的｡但由于近年来的盲目扩张,担保公司缺乏相应水准的专业队伍,不少地方政府出资的担保公司基本是政府官员从事担保,很难说了解担保业务｡有些担保公司由于管理人员缺乏风险意识和识别､控制风险的有效手段,已出现因代偿过多,无法履行保证责任,进入清算破产程序等严重后果｡

(四)法律保护乏力｡虽然《中华人民共和国担保法》于1995年10月1日起生效,但是《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权,立法的目的是为了保护债权人的利益,对担保人的权益保护显然不够｡因此,对中小企业担保公司的法律地位､服务对象､支撑体系和运作规则必须有专门的法律､法规加以调整｡虽然自中小企业信用担保试点以来,原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的管理办法,但是其立法层次相对较低,效力有限,难以为担保行业提供有效的政策支持和法律保护｡在法律缺位的情况下,担保行业的自律又显得苍白无力,各地担保协会组建参差不齐,既缺少经验交流的平台和共同防范风险的平台,又缺乏行业内部开展业务的游戏规则｡

二､缺乏监管是担保业亚健康的重要原因

(一)尚未针对担保监管制定较为完善的法规政策体系｡从政府部门角度考虑,担保业务市场化意味着政府行为从对担保企业的直接行政管理转变为对行业的间接市场监管｡在这一过程中,需要进行制度环境的重构,需要制定新的与市场化相适应的法规政策体系,但目前尚未对担保行业制定完善的准入､监管､业务规范等方面的法律法规｡

(二)尚未建立职责明确的监管机构｡国内担保业的监管最早由中国人民银行负责｡1998年政府机构改革,该职能从人行分离,1999年又明确由财政部金融司负责监管,有关部门配合｡后来因涉及住房置业和中小企业贷款,对其的监管职能又被划归到建设部以及原国家经贸委(现商务部)｡在当前的政府架构下,涉及到担保企业准入､定位､管理､监管的部门包括中国人民银行､银监会､财政部､发改委､商务部等多个部门,涉及担保机构监管的主要是财政部和商务部｡由于政府各部门之间职能交叉,这种多头监管的结果是谁都没有明确责任,由此导致的后果就是各自为政,没有专门部门对担保业的整体发展进行规划设计,全行业缺乏明确的准则和规范,监管效率大大降低｡

(三)尚未形成较为完善的对担保监管机构进行监管的社会监督体系｡在目前我国担保监管法规政策体系尚不完善的条件下,现有的多头监管机构实际上被赋予了很大的相机决策权力,这就为监管机构背离监管的社会目标,追求监管者的私利留下空间,所以对监管机构的社会监督体系是一项迫切的任务｡虽然我国也存在诸如听证会等对监管机构的社会监督机制,但这种监督多数是流于形式,没有真正起到有效监督作用｡

(四)尚未培养出一支职业化､专业化的监管队伍｡监管人才不足,突出地表现在监管人员知识结构的失衡方面｡一是技术人员多,懂经济管理和法律法规的复合型人才少;二是具有传统经济管理思想的管理人员多,真正掌握现代担保管理理论的人才少｡而监管经验与监管能力的缺乏,必然会增加监管的难度和成本｡

(五)尚未建立风险监管的理念｡虽然多个监管部门都在其主管的领域制定了一些内部规章,但大都以行业扶持为主,目前的监管框架更多强调行政管理和审批,没有体现以风险为导向､分类指导､扶优限劣的原则｡现代监管强调的都是以风险为本的监管｡所谓风险为本的监管是指所有的监管活动均以风险及其监控为出发点,先确定和衡量金融机构在经营中的各种风险动向,进而确保金融机构对所承担的风险采取足够的管理和处置措施｡对担保业监管的制度设计也应遵循以风险监管为本的思路｡

三､构建以再担保为核心的担保监管体系

(一)对监管机构的制度选择｡由于担保行业规模较小,若成立专门的监管机构,达不到规模经济,监管成本高｡有学者认为,担保机构作为信用中介机构,与银行业紧密相连,如果由银行业监督管理委员会履行对担保行业的监管职责,有利于协调银行业和担保业的关系,维护担保业和银行业的稳健经营｡因为银监会具有专业的监管人才和丰富的监管经验,具备担保业监管能力,监管成本低｡因此,银行业监督管理委员会是最合适的担保行业监管者｡但是从国家法律层面来看,《中国人民银行法》､《商业银行法》､《中国银行业监督管理法》等法律法规均未赋予银监部门这项职责,而且目前我国银行业正处于转轨时期,对商业银行的监管任务十分繁重,就银监部门目前的人手很难分心于担保业的监管｡从另一方面讲,担保企业与银行之间也是一种资金交易博弈,双方不可避免产生矛盾,由同一个“养父”或“裁判员”进行监管难免会陷入顾此失彼的尴尬境地｡

我国中小企业信用担保始于1992年,1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为担保公司的建设与发展提供了方向｡近年来,随着我国市场经济的发展和投融资体制改革的深入,我国信用担保业的发展十分迅速,业务涉及中小企业信用担保､再就业贷款担保､出口融资担保等多个领域｡但是,由于行业监管缺位,机构数量增长过猛,风险代偿能力普遍较弱,整个担保行业的发展呈亚健康状态｡

一､担保业亚健康､不健康的现实表现

(一)与生俱来的非理性扩张冲动｡由于担保行业门槛较低,且信用放大能力强,收入与担保数额密切相关,所以担保行业扩张较快,且都具有业务快速扩张的冲动｡2000年末我国各类担保公司不过五六百家,到2004年已达到了4000多家｡据有关调查披露,目前我国大多数担保公司普遍存在资本实力不足､自身信用程度较低､业务规模偏小､主营业务亏损等问题,处于惨淡经营的状况｡由于无序竞争,有些注册资本金仅为30万元的担保公司,信用担保总额却高达资本金的几十倍;更有些担保公司以担保名义套取银行信用,成为“信用批发商”,违规进行资金运作,加大了银行信贷的风险｡“信用过度”和“信用缺失”使一些担保公司陷入了双重困境,发展举步维艰｡

(二)发展无序与监管缺位同时并存｡作为社会信用体系的重要组成部分,担保业应该具有很好的市场前景和优势｡然而,我国担保业十多年的发展却未形成一定的行业规模,在市场上没有形成气候,甚至行业的整体社会形象不佳,这在很大程度上源于担保业的发展一直处于无序状态｡由于行业监管缺位,导致担保公司过多过滥,不仅资信程度良莠不齐,而且许多机构不具备代偿能力,这样的担保公司不但难以获得银行等债权人的认可,很难开展担保业务,而且也不利于整个行业的风险控制｡

(三)缺乏风险控制手段和从业人员｡担保作为准金融业务,需要一定水准的专业队伍｡担保品种的设计和开发､担保风险的控制都是依靠专业技术､专家队伍和经验来实现的｡但由于近年来的盲目扩张,担保公司缺乏相应水准的专业队伍,不少地方政府出资的担保公司基本是政府官员从事担保,很难说了解担保业务｡有些担保公司由于管理人员缺乏风险意识和识别､控制风险的有效手段,已出现因代偿过多,无法履行保证责任,进入清算破产程序等严重后果｡

(四)法律保护乏力｡虽然《中华人民共和国担保法》于1995年10月1日起生效,但是《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权,立法的目的是为了保护债权人的利益,对担保人的权益保护显然不够｡因此,对中小企业担保公司的法律地位､服务对象､支撑体系和运作规则必须有专门的法律､法规加以调整｡虽然自中小企业信用担保试点以来,原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的管理办法,但是其立法层次相对较低,效力有限,难以为担保行业提供有效的政策支持和法律保护｡在法律缺位的情况下,担保行业的自律又显得苍白无力,各地担保协会组建参差不齐,既缺少经验交流的平台和共同防范风险的平台,又缺乏行业内部开展业务的游戏规则｡

二､缺乏监管是担保业亚健康的重要原因

(一)尚未针对担保监管制定较为完善的法规政策体系｡从政府部门角度考虑,担保业务市场化意味着政府行为从对担保企业的直接行政管理转变为对行业的间接市场监管｡在这一过程中,需要进行制度环境的重构,需要制定新的与市场化相适应的法规政策体系,但目前尚未对担保行业制定完善的准入､监管､业务规范等方面的法律法规｡

(二)尚未建立职责明确的监管机构｡国内担保业的监管最早由中国人民银行负责｡1998年政府机构改革,该职能从人行分离,1999年又明确由财政部金融司负责监管,有关部门配合｡后来因涉及住房置业和中小企业贷款,对其的监管职能又被划归到建设部以及原国家经贸委(现商务部)｡在当前的政府架构下,涉及到担保企业准入､定位､管理､监管的部门包括中国人民银行､银监会､财政部､发改委､商务部等多个部门,涉及担保机构监管的主要是财政部和商务部｡由于政府各部门之间职能交叉,这种多头监管的结果是谁都没有明确责任,由此导致的后果就是各自为政,没有专门部门对担保业的整体发展进行规划设计,全行业缺乏明确的准则和规范,监管效率大大降低｡

(三)尚未形成较为完善的对担保监管机构进行监管的社会监督体系｡在目前我国担保监管法规政策体系尚不完善的条件下,现有的多头监管机构实际上被赋予了很大的相机决策权力,这就为监管机构背离监管的社会目标,追求监管者的私利留下空间,所以对监管机构的社会监督体系是一项迫切的任务｡虽然我国也存在诸如听证会等对监管机构的社会监督机制,但这种监督多数是流于形式,没有真正起到有效监督作用｡

(四)尚未培养出一支职业化､专业化的监管队伍｡监管人才不足,突出地表现在监管人员知识结构的失衡方面｡一是技术人员多,懂经济管理和法律法规的复合型人才少;二是具有传统经济管理思想的管理人员多,真正掌握现代担保管理理论的人才少｡而监管经验与监管能力的缺乏,必然会增加监管的难度和成本｡

(五)尚未建立风险监管的理念｡虽然多个监管部门都在其主管的领域制定了一些内部规章,但大都以行业扶持为主,目前的监管框架更多强调行政管理和审批,没有体现以风险为导向､分类指导､扶优限劣的原则｡现代监管强调的都是以风险为本的监管｡所谓风险为本的监管是指所有的监管活动均以风险及其监控为出发点,先确定和衡量金融机构在经营中的各种风险动向,进而确保金融机构对所承担的风险采取足够的管理和处置措施｡对担保业监管的制度设计也应遵循以风险监管为本的思路｡

三､构建以再担保为核心的担保监管体系

(一)对监管机构的制度选择｡由于担保行业规模较小,若成立专门的监管机构,达不到规模经济,监管成本高｡有学者认为,担保机构作为信用中介机构,与银行业紧密相连,如果由银行业监督管理委员会履行对担保行业的监管职责,有利于协调银行业和担