探析公共利益原则在反倾销中的作用

探析公共利益原则在反倾销中的作用

摘要:从公共利益原则的由来及其在立法实践中的现状探究公共利益原则的本质,进而探悉公共利益原则在实施反倾销措施中的作用,利于改进和完善反倾销法律制度,维护社会整体利益和国家利益。

关键词:反倾销;公共利益原则;实施作用

公共利益是与私人利益相对应的范畴,是人们的一种价值追求和价值取向。从法理的角度讲,公共利益是指“涉及政治组织社会生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”。作为政治学的一个基本概念,公共利益是指“社会或国家占绝对地位的集体利益,不是某个狭隘或专门行业的利益”。也就是说,公共利益是一种共同受益的群体利益,是全社会的整体利益和国家利益,不是特定的、部分人的利益。公共利益作为实施反倾销措施的一个重要要素,在国际反倾销实践中越来越引起人们的关注。反倾销的公共利益直接涉及一个国家的产品产业利益、贸易中间商利益、生产者和消费者利益等。从更深层次来讲,反倾销的公共利益还影响到一个国家的产业结构调整、产业及整体经济的安全、贸易结构和水平,海外投资、贸易赢余与外汇储备,甚至还会影响一个国家的经济发展速度和发展战略。可见,公共利益在一定程度上来讲是指国家的长远利益,研究反倾销的公共利益问题,不仅仅是为了解决反倾销争端问题,对一个国家经济的长远发展也具有重要意义。

一、公共利益原则概述

公共利益原则不是与反倾销制度一起出现的,从1904年加拿大颁布第一部反倾销法到1967

年GATT肯尼迪回合达成的《反倾销守则》,国际上都没有对公共利益的立法规定。直到20世纪80年代初,为了减轻通货膨胀的压力和增加就业,保持世界经济的复苏势头,促进各成员国经济繁荣发展和持续增长,GATT与OECD(经济合作组织)各自组成专家委员会,经过对大量的资料进行研究后认为,经济增长依赖于开放的世界贸易体系以及合理的政策制定程序,对已经采取或将要采取的一切政策性措施,都应该用成本效益法做出评估,从而对整个国民经济或民众福利的利弊进行权衡,切忌受制于本国某个产业部门和局部利益的驱使。两个专家委员会在研究结论中第一次涉及到了公共利益问题,从而也推动了国际社会对公共利益的评价和立法工作。

究竟何谓公共利益原则,由于各国贸易实践的差别以及对反倾销看法的不同,目前没有形成一个得到普遍认同的明确定义。公共利益理论认为,反倾销是对倾销的一种反制措施,是对市场失灵的一种干预,是对社会公共利益的一种再分配,其目的致力于维护贸易公平和社会整体利益及国家利益;然而,反倾销措施本身是否能够达到其目的,一直受到法学界和经济界的质疑。

首先,认为反倾销是一种保护进口国国内产业、实施贸易保护主义的工具,以征收反倾销税等措施不仅不能从根本上解决倾销的问题,相反,由于反倾销可能导致对方国家的贸易报复行为,会减少本国的贸易出口,起不到实现本国国际收支平衡的作用,甚至会加剧国际市场间的隔断,造成国际贸易秩序的扭曲,这与反倾销的目的和初衷以及WTO的自由贸易和公平竞争的根本宗旨是相悖的;因此认为,应以公共利益原则来指导反倾销行为,反倾销措施的实施需要考虑整个社会的利益,包括国内的和国际的,不能仅从本国的角度来考虑公共利益问题。

其次,认为反倾销考虑的是倾销给进口国产业带来的损害,保护的是进口国国内厂商的利益,而没有考虑倾销给进口国消费者带来的好处,忽视了在实施反倾销过程中受到负面影响的利益方(如消费者)的权益。因此说,反倾销中引入公共利益原则,对于遏制反倾销措施的滥用以及平衡多方利益具有现实意义;同时,反倾销中强调公共利益原则,是对反倾销自身局限性的矫正,也是现代反倾销立法的一个重要发展趋向。

二、国外公共利益原则的立法实践

最早进行公共利益立法的是加拿大,1985年制定的《特别进口措施法》第45节规定,在作出最终损害裁定后,如果有充分理由表明反倾销调查机构按确定的倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益,加拿大国际贸易法庭可以自行或依据利害关系人的请求发起对公共利益调查,纠正反倾销措施的不合理现象。

日本在《关税定率法》第9条第1款规定,在具备倾销、损害、因果关系三个条件之后,还必须有维护其产业必要性的确认才可征收反倾销税。这里的“必要性”,实际上就是对公共利益的要求。

韩国《反倾销法》规定,当局从受理申诉到最终征收反倾销税期间,都要重点考虑其行动和保护国内产业的必要性之间的关系。即使存在倾销,也因此造成损害,但如果没有保护国内产业的充分性和必要性,则可以不征收反倾销税。

欧盟第3283/94号《反倾销条例》首次对“欧共体利益”下了定义,指出欧共体利益包括国内工业、消费者和使用者三方的利益,规定各方的代表机构在欧共体反倾销调查中均享有提供情报、要求听证、发表意见的权利。该定义说明,欧盟是否实施反倾销措施,是以欧盟整体利益考虑为前提的。

WTO《反倾销协议》中没有明确规定“公共利益标准”,但鼓励成员国在反倾销调查时,给予工业用户和消费者组织提供相关信息的权利,采取“较少征税规则”,尽量减少对公共利益的损害,这为一国主管机关在实施反倾销措施时,充分考虑公共利益问题提供了依据。例如,WTO《反倾销协议》第6条第12款规定:主管机关应向被调查产品的工业用户,或在该产品通常为零售的情况下,向具有代表性的消费者组织提供机会,使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的有关信息;第9条第1款规定了“较少征税规则”,即在所有征收反倾销税的要求均已满足的情况下,是否征税以及征税金额是否应等于或小于倾销幅度,均由进口成员的主管机关决定,如反倾销税小于倾销幅度即可消除对国内产业的损害,则征税额最好小于倾销幅度。

通过对上述国家反倾销立法的对比可以看出,现行的反倾销法规虽然考虑了多方的利益,但仍然是把进口国生产者的利益放在最优先的位置,主要还是为了保护进口国产业和增加进口国的就业。现行反倾销法规对进口国的进口商、工业用户和消费者等利益相关者的意义不大,公共利益条款只在极少的情况下才对这些利益相关者具有显着意义。

三、我国反倾销问题的“公共利益原则”取向

第一,强化反倾销中的公共利益意识。我国法律条款上并没有明确公共利益问题,但2004年新修订的《反倾销条例》第2节第33条规定:商务部认为出口经营者做出的价格承诺能够接受并符合公共利益的,可以决定中止或终止反倾销调查,不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税;第2节第37条规定:终裁决定确认倾销成立,并由此对国内产业造成损害的,可以征收反倾销税,征收反倾销税应当符合公共利益原则。尽管条例规定只简单将公共利益原则限定在征税环节,对公共利益问题也未做出明确规定,但我国的反倾销立法在立足本国国情、借鉴国际经验等方面有了一大进步。

第二,增强反倾销应诉中对公共利益的抗辩力度。在反倾销应诉中,除了法律程序和会计证据的支持外,还应充分利用公共利益原则,加强与进口商、消费者的合

作和支持。对于大多数国家不承认我国的市场经济地位,我们应该鼓励进口商和消费者加入和协助我国企业的反倾销诉讼活动,这将大大降低我国反倾销诉讼胜诉的难度,使反倾销的最终裁决更加合理公平,有利于保护全社会利益和国家利益。

第三,做到保护国内民族产业与维护国家公共利益两者的统一。在对外产品的反倾销问题上,既要消除来自国外的不公平竞争行为,为我国相关产业的健康发展创造良好的环境,同时也不能忽视我国工业用户和消费者的利益。很显然,允许外国产品在我国倾销可使国内消费者获得廉价的商品,但会使我国相关产业受到损害;相反,阻止外国倾销产品的进入虽可使我国产业得到保护,却需要我国消费者为此付出代价。所以,必须在保障民族产业发展和保护消费者利益之间做出选择,把两者辨证地结合起来处理问题。

四、公共利益原则在反倾销中的作用

法律是“刚”,公共利益是“柔”,在反倾销行为过程中,如果把反倾销法与公共利益原则有机结合起来,做到“刚中有柔、柔中有刚、以柔克刚、刚柔相济”,那么公共利益原则必将在国际反倾销领域中发挥重要作用。

(一)公共利益原则的政治作用

公共利益的基本观念是立法应当反映“公意”,代表全社会和全体人民,反倾销立法的根本宗旨是维护贸易公平和正义以及社会公众利益。但反倾销法立法也可能“从维护最大多数人的最大利益的神圣权利,变为侵犯人民权益的手段,从表达社会公平与正义的价值标准,变为立法者专横统治的工具”。在这种立法“异化”的情况下,公共利益的价值观念及政治作用就显得更加突出了,它以政治领域(追求公益)和经济市场(追求私利)的严格区分为前提,通过民意调查、舆论监督和司法审查等民主形式的干预来纠正这种不道德的异化。

在反倾销调查中,进口商和最终消费者是影响调查机关作出相应裁决的重要力量。由于公共利益原则的压力,调查机关在实施反倾销措施时普遍存在一种矛盾心理,尤其在当前世界经济增长放缓和发生金融危机的情况下更是如此。因此,应积极协同进口商和最终用户,在国内的物价水平、就业机会、社会福利和民生等政治因素方面向调查当局施加足够的影响和压力,这样,可能使调查当局得出倾销没有造成损害的结论,甚至在立案调查前就将其分化瓦解。

(二)平衡不同利益集团的经济利益

首先,对各利益集团经济利益的影响。实施反倾销措施的背景是很复杂的,各利益集团不仅相互关联,同时利益也是存在差异的。例如,在一次倾销行为过程中,产品倾销商和产品进口商采取低价措施来占领更多的市场,以获取最大利润;同类产品或相似产品的国内生产商则将抵制这种倾销行为,目的是保障自己的市场份额和产品利润;对于工业用户和消费者来说,能在倾销行为中获得廉价的工业用料和廉价的商品消费。如何协调这些利益集团之间的利益冲突,就必须依靠公共利益原则来协调,从而使各利益集团在反倾销过程中都能进行全面衡量和换位考虑,权衡各方利弊,放弃眼前利益,着眼长远利益,舍小利求大利。

其次,对产业链条各环节利益的影响。在经济活动中,每一个产业并不是孤立存在的,各个产业的相互作用和影响使整个经济由一个庞大复杂的“产业网”构成,一个产业需要其他产业为自己提供各种产出,以满足自己的生产要素需求,同时也把自己的产出作为一种市场供求提供给其他产业;而实施反倾销措施对这种以供给和需求关系形成的“产业链条”产生的影响是链条中各环节利益的再分配,如钢铁产品,其上游产业有焦碳、能源、电力等产业,下游产业有建筑、机电设备、运输工业和家用电器产业等,一旦上游产业的价格上涨会给下游产业带来严重影响。如果忽视了公共利益原则,不可避免损害中下游产业、进口商、零售商以及消费者的利益。

(三)增加我国应对反倾销调查的灵活性

据统计,从1979年到2006年底,国外对华反倾销起诉案件819起,涉及商品4600多种,导致我国直接经济损失高达1500亿人民币。由于我国处于发展中时期,工业生产能耗较高,污染较严重,产品环境成本缺位,同类产品价格和发达国家相比相对偏低,导致我国出口产品屡遭国际反倾销调查。针对这种情况,我国在反倾销应诉时应充分利用公共利益原则,正视我国经济发展中带来负面影响的事实,强调任何国家在经济发展中都必须经历相同的阶段和过程,不要为了保护某一产业而损害国家利益和国家关系以及广大消费者的利益。这样,有利于提高我国在对外贸易谈判中的回旋余地,增加应对反倾销调查的灵活性。

(四)遏制反倾销措施的滥用

作为纠正不公正贸易、维护自由竞争市场秩序的一种有效手段,反倾销法在保护国内工业免遭国外倾销产品冲击方面的作用是十分明显的。但是,对贸易利益的狭隘认识以及经济中政治因素作用的存在,往往使一些国家出于不合理的贸易保护主义动机,在合法的幌子下任意实施反倾销措施。近年来,国际贸易冲突日益加剧,反倾销形势愈演愈烈,其道德观和合理性正在遭到人们的质疑。很明显,实施公共利益原则将有利于遏制反倾销措施的滥用,对于改良现行反倾销规则,使之回归到反倾销的本质和初衷,真正做到有序竞争、公平贸易、正