我国电子政务信息资源开发利用现状与对策研究-学位论文

PAGE我国电子政务信息资源开发利用现状与对策研究PAGEPAGEII西安邮电学院毕业设计（论文）题目：我国电子政务信息资源开发利用现状与对策研究系别：信息与管理工程系专业：信息管理班级：信管0301学生姓名：张军导师姓名：山红梅职称：副教授起止时间：2007年03月26日至2007年06月29日目录TOC\o"1-3"\h\z摘要 IIAbstract III引言 11电子政务概念及意义 11.1电子政务的概念及分类 11.2电子政务信息资源利用是电子政务建设的核心和重要内容 21.3电子政务信息资源开发利用的重要意义 31.3.1改进政府内部工作流程 31.3.2便于与公民交流沟通 31.3.3便于建立与社会其他部门的联系 32国外电子政务信息资源开发利用策略及经验 42.1发达国家电子政务信息资源的开发利用策略 42.1.1.美国电子政务信息资源的开发利用策略 42.1.2.其他发达国家电子政务的信息资源开发策略 52.2发达国家电子政务信息资源开发利用成功经验 62.2.1政府高度重视和支持 62.2.2政府对信息资源开发采取优惠政策 63我国电子政务信息资源开发利用现状及制约因素 73.1我国电子政务存在的问题 73.1.1对电子政务本质认识不足,传统政务电子化现象严重 73.1.2整体应用水平不高,信息服务能力欠缺 73.1.3管理水平不高 83.1.4重硬件轻软件,重复建设现象比较严重 83.1.5普遍存在着“信息孤岛”现象 83.1.6整体发展水平出现“数字鸿沟”现象 93.1.7电子政务中缺乏信息资源的共享 93.1.8电子政务信息资源的不对称性严重制约着信息共享 93.2制约我国电子政务信息资源开发利用的四个客观因素 103.2.1我国现行政务模式不符合现代电子政务模式和业务流程 103.2.2我国地区水平不均衡差异 103.2.3我国科技水平低 103.2.4我国电子政务建设的实际针对性特色还欠强 114我国电子政务信息资源开发利用的策略研究 114.1政务体制改革 114.2确立“渐进式”发展策略 114.3加强信息立法 124.4提高我国电子政务信息资源开发利用深度 134.4.1提高政府公务员素质 134.4.2整合政府信息资源,实现资源共享 134.4.3增加信息产品的供给 134.5健全政府专网，建设政务数据库，确保网络安全 144.6解决电子政务信息资源开发利用中的共享 144.6.1制定统一高层次的政府信息资源规划 144.6.2建立信息共享奖励补偿与绩效考核机制 154.6.3引入市场机制，鼓励政府信息资源服务外包 154.6.4采取灵活多样的信息共享手段 164.7用市场手段整合信息资源利用中的“孤岛现象” 165全面推进我国电子政务的发展,适应加入WTO的要求 17结论 18致谢 19参考文献 20摘要政府信息资源开发利用是电子政务的基础,电子政务信息资源的开发利用是政府信息资源开发利用的目标和方向,本文论述了我国电子政务信息资源开发利用现状及存在问题以及所应采取的对策,旨在实现政府信息资源的价值,为电子政务提供更好的支撑.本文首先要论述电子政务信息资源开发利用的概念及意义，声明电子政务信息资源利用是电子政务建设的核心和重要内容，然后讲述国外电子政务信息资源开发利用的现状及策略，从我国实际情况出发探讨我国电子政务信息资源开发利用现状及存在的问题，最后提出发展我国电子政务信息资源开发利用的合理建议和意见。通过完成上述的工作，根据国外发达国家的发展状况及我国的实际国情，最终得出发展我国电子政务信息资源开发利用策略的结论。关键词：电子政务，信息资源，开发利用，现状，对策研究AbstractDevelopmentanduseofgovernmentinformationresourcesarethebasisofelectronicaffairsandelectronicaffairsarethegoalanddirectionofdevelopmentanduseofgovernmentinformationresources.Thisarticlediscussescurrentstate,existingproblemsandcountermeasureindevelopmentanduseofinformationresourcesinelectronicaffairsofChina.Itaimsinrealizingthevalueofgovernmentinformationandsupportingelectronicaffairsbetter.Thisarticlefirstneedstoelaboratetheelectronicgovernmentaffairsinformationresourcedevelopmentuseconceptandthesignificance,statedtheelectronicgovernmentaffairsinformationresourceuseisthecoreandtheimportantcontentwhichtheelectronicgovernmentaffairsconstructs,thenthenarrationovergovernmentaffairsinformationresourcedevelopmentusepresentsituationandthestrategy,embarkfromourcountryactualsituationdiscussesourcountryelectrongovernmentaffairsinformationresourcedevelopmentusepresentsituationandtheexistencequestion,finallyproposeddevelopstheourcountryelectrongovernmentaffairsinformationresourcedevelopmentusereasonablesuggestionandtheopinion.Throughcompletestheabovework,accordingtotheoverseasdevelopedcountrydevelopmentconditionandtheourcountryactualnationcondition,finallyobtainsdevelopsourcountryelectrongovernmentaffairsinformationresourcedevelopmentusestrategyconclusion.Keywords：Electronicgovernmentaffairs,informationresource,developmentanduse,presentsituation,countermeasureresearch引言随着信息时代的到来以及网络技术的发展,信息成为继能源、材料之后推动生产力发展的极为重要的生产要素之一。在这种背景下,树立科学的电子政务信息资源开发利用理念,并适时推进其发展进程,既是提高政府行政能力的逻辑起点,又是增益公众福利的逻辑落点。信息社会的一个本质特征,是信息资源成为国民经济和社会发展的基础性、战略性资源,各级政府及其职能部门在行政管理过程中汇集了大量的信息资源,包括资料、图件、档案、数据库和信息管理系统,内容十分广泛,涵盖政治信息、经济信息、文化信息、教育信息、科技信息等,范围涉及工业、农业、商业、教育、科技、社会等各个领域,隐含着巨大的社会和经济效益。随着科技的飞速发展,我国各级政府及其职能部门的信息化水平不断提高。但总体上,信息基础设施还比较薄弱,信息资源开发与利用严重滞后,信息的时效性、系统性、综合性较差,缺少统一的数据标准、规范和格式,信息资源的数字化和共享程度较低,造成各部门、各行业各自为政、遍地开花式的开发,导致重复劳动、资源浪费以及通用性差、生命周期短等一系列弊端。同时,由于缺少对信息采集、传输、共享、安全等方面的管理法规,一些部门和行业不愿将应当共享的信息拿出来与其他部门、行业和社会共享,而另一些部门和行业应当受到保护的信息又不能得到有效保护,限制了信息资源的综合利用水平。1电子政务概念及意义1.1电子政务的概念及分类电子政务就是指政府通过应用现代信息和通信技术,开发和利用信息和知识资源,并在互联网基础上实现政府组织结构和工作流程的优化重组,从而超越时间、空间与部门分隔的限制,提高政府管理和服务的网络集成度,全方位地向社会提供规范、优质、透明、高水准的管理和服务。从其内容来看,电子政务包括3个方面的主要内容:一是政府应用信息技术,建设信息系统和网络；二是政府开发利用信息和知识资源；三是调整或重构政府管理服务模式、组织结构。这三方面也可以简称技术、信息、管理和服务。在电子政务3个构成方面,管理和服务既是动力又是归宿,管理和服务需求理和服务效率的提高,以及决策质量的改善是评价电子政务实施成功与否的基本标准。信息资源是电子政务的基础,主要是指在统一的规划指导下,经过长期努力使政府生成和使用的信息资源逐步体系化、数字化、网络化的过程。技术是电子政务的工具和条件,必须依附于给定的业务系统,必须以有组织的数字化的信息为基础。从其实现模式来看,可分为3种:政府间的电子政务(政府到政府,简称G2G);政府对企业的电子政务(政府到商业,简称G2B);政府对公民的电子政务(政府到市民,简称G2C)。G2G是指上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务,主要包括:电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、电子业绩评价系统等内容。G2B是指政府通过电子网络系统精简管理业务流程,快捷迅速地为企业提供各种信息服务,主要包括:电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务等内容。G2C是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务,主要包括:网络教育培训服务、电子就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、公民电子税务、电子证件服务等内容。1.2电子政务信息资源利用是电子政务建设的核心和重要内容政府是社会信息资源的最大拥有者，据统计,目前政府部门大约聚集了社会信息总量的80%。电子政务是政府信息化发展的目标和结果，它建设的核心和关键内容是政府信息资源的充分开发利用。电子政务的服务对象及包括本机关内部,也包括其他机关、企事业单位以及社会公众。电子政务处理的信息内容有:政府部门机关内部的信息,如内部会议记要某些有密级规定的信息；可在一定范围内交流的信息，主要包括只在指定系统共享的信息,如财政部与银行之间的外联网上流通的信息；向社会公开发布的信息,包括政府部门设置、职责、职能、部门业务管理办法等政策法规信息，公布的国家和地方的政策法律法规、条例等信息；为社会各界服务的信息，包括国际、国内及地区的政府动态新闻,经济信息,统计信息,教育人才信息，招商引资，市场供求信息,热点推荐办事指南等；政务信息,包括政府文件、政府公报、重大会议活动、政府实事项目等信息。以上几方面信息,都是产生于政府内部,或虽然产生于政府外部却对政府业务活动有影响的信息,这些信息统称为政府信息。可见,电子政务信息需求来源于政府信息。从某种意义上讲,政府是我们这个社会最大的“信息处理企业”。电子政务过程便是信息的收集、加工和处理的过程,政府职能的履行莫不依赖适时、准确的相关信息。政府是公共利益的代表,它必须了解民众需求；政府是导航者,需要了解社会环境变迁,从而做出准确的战略选择；政府是社会问题的管制者,而这又有赖于对社会问题信息的分析、判断和把握。因此政府信息资源开发利用是电子政务的基础,政府信息资源开发利用对电子政务具有重大作用,政府信息资源开发利用的程度就决定了电子政务发展阶段。因此,加强管理、合理开发和有效利用这些信息资源已经成为政府工作的当务之急。1.3电子政务信息资源开发利用的重要意义1.3.1改进政府内部工作流程a电子政务信息资源开发利用节约政府工作流程的费用，通过减少财政支出和时间成本来提高投入/产出比率。办公的自动化可以通过日益降低的信息技术和通讯技术的成本来替代日益升高的人力成本,以此带来效率/产出的改善；信息技术可以降低制订决策和决策执行的成本。这一原理有助于解决公共部门经济中长期存在的高成本和工作流程中的低效率。b电子政务信息资源开发利用可以使工作流程中的计划、决策、执行、控制更有效率，信息技术使政府工作流程中的计划、监督和控制更有效率,能够充分利用过程中的人、财、物资源。电子政务也会促使领导人员借助决策辅助系统(DSS),提高决策的效率和正确性。c电子政务信息资源开发利用可以促进政府内的沟通和联系，促进政府内的沟通,加强政府制订和执行政策的能力。沟通包括中央同地方之间、执行机构和立法机构之间、决策者和执行者之间、决策者和决策者之间等等。电子政务信息资源开发利用能够为政府内的沟通和联系创造了高效率、低成本的渠道。1.3.2便于与公民交流沟通a电子政务有助于向公众的传达,电子政务有助于政府向公众提供政府公共活动更多的细节,也有助于增强政府官员对他们的决策和活动的责任心。电子政务的这一作用在现阶段的应用中比较突出,大量的政府网站的建立使政府有了向公众传达信息的良好渠道。b电子政务有助于倾听公众的声音,电子政务使政府决策更能反应公众的观点和需要,增加公众对政府决策和活动的参与程度,提高社会的民主化程度。这一过程是通过从公众到政府的信息流完成的。c电子政务有助于改进提高政府向公众提供的服务，这些改进包括质量的提高、便利程度的增加和费用的降低。这一过程是指电子政务利用信息技术和通讯技术将公共服务中信息要素以“数字”形式传递给公众。1.3.3便于建立与社会其他部门的联系a电子政务有助于改善政府和商界的合作,电子政务可以借助信息技术来改进很多同商界的活动,从而带来质量的提高、便利程度的增加和费用的降低,一个典型的例子是如把传统的政府采购转变为网上政府采购将会很好地实现双方交易费用的节约。b电子政务有助于建立社区的经济和社会能力,电子政务利用信息技术强化了社区内、社区间、社区和其他组织间的信息联系,可以提高社区内成员的生活环境。c电子政务有助于增强组织间的关系,这有两方面的内容,首先是建立政府的伙伴关系,如政府和其他组织间、政府和国际组织间的伙伴关系。其次是建立非政府组织间的伙伴关系。2国外电子政务信息资源开发利用策略及经验

2.1发达国家电子政务信息资源的开发利用策略2.1.1.美国电子政务信息资源的开发利用策略

美国历来重视科学技术的发展，尤其是信息技术和信息产业的发展。美国政府把信息资源的开发和利用作为发展信息产业的基础和核心，作为国家信息化建设的关键和重点。20世纪80年化以来，通过计算机化、数据库化和网络化的发展，传统的、以手工为主的信息资源逐步过渡现代的、以电子为主的信息资源。他们把信息资源的管理，尤其是电子化信息的生产、传播、获取和利用，作为美国政府的一项基本国策来加以推广和实施。下面举一些例子：1985年12月，美国颁布了《美国联邦信息资源管理政策》，即A130号文件；1987年8月，美国发表了《电子信息收集的政策指南》；1990年，美国全国图书馆与信息科学委员会发表了《公共信息准则》；1993年9月，克林顿政府制定、颁布了NII计划，并于随后提出了NJII行政计划，这两个计划的宣布和实施，标志着信息资源的战略地位在美国全面确立，同时也宣告了信息资源的开发和利用进入一个新的历史发展时期。在新世纪，美国政府的信息资源开发策略包括以下内容：①政府和私营企业密切合作，保证资金的投入。②重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发，美国目前经过注册的数据库大概有三万多个，而且它们有共同的特点——规模大、信息容量大、功能齐全、更新较快，商业化程度较高。③加强信息政策法规研究，创造信息资源开发的良好环境。这一点是非常重要的,因为随着信息交流范围的扩大，信息活动中出现了一系列新的矛盾,例如信息安全、信息保密、信息犯罪、信息污染、信息经济利益等问题，这些问题都严重影响着信息资源的有效开发与合理利用，它们不能单凭技术手段来解决，必须辅之以政府的管理和法规的约束来共同创造一个开发和利用信息资源的良好环境。④重视信息人才的开发，吸引外国有关科研人员，美国政府为此制定了一系列的政策，对发展中国家的人才有很大的吸引力，比如普及计算机技术、网络技术教育,培养高层次的信息技术人才,强化信息资源管理,设立首席信息主管(CIO)等专门职位,培养精通业务信息经济的人才和信息管理者队伍,在大学里为一些贫困大学生每年提供无息贷款,而且要求各大公司拿出利润的5%用于对在职人员、技术人员的培训等等。1991年10月颁布的新《移民法》,主要目的是吸引和增多外国的信息科技人才。目前在美国一些大的信息公司，印度理工学院的毕业生、中国的留学生和其他一些国家的人才都不少。新《移民法》对吸引、吸纳外国的人才起到很大作用。2.1.2.其他发达国家电子政务的信息资源开发策略a法国法国政府一直奉行信息自主的独立政策，重视数据库和信息网络建立以及信息的传播和利用，避免过分依赖别国的信息资源，同时注意保护本国文化和国家主权。在方针政策上，20世纪80年代初，法国政府就提出了《电子技术5年计划》和《全民信息计划》。1986年,法国政府与信息有关的8个专业组织了8个专业化组织,提出了关于国家文献政策的一系列建议,在组织体制上先后建立了国家科技信息研究所、科技文献与信息共济协调联会,以及各种类型的科技信息服务部门。同时,法国还参与了有关信息政策和法规的制定。b德国德国早在1974年就批准了第一个“四年发展计划”,是联邦政府促进信息与文献工作计划。1986年,又批准了《1985年—1988年联邦政府专业信息规划》。1994年8月,又公布了第3个信息发展计划——《1990—1994年联邦政府专业信息计划》,其核心内容包括以下5个方面的政策：①加强和改善电子信息系统,建立高质量的数据库；②改善技术信息环境和经济发展条件,提高德国产品的新技术含量和国际竞争力；③加强信息科学人才的培养；④加强信息领域的国际交流与合作；⑤增强信息政策和法律的指导、调节功能。该计划确定这一时期的工作重点是：1990—1994年直至2000年,国家重点资助专业信息机构和科技图书馆,提高公众利用科技信息的水平,改进数据库的生产和供应以及文献提供服务。1996年2月,德国政府通过了《信息2000年》,为信息社会制定了新的法律框架,德国的信息与服务规范化随之出台。这个法案具体规定了服务提供者的权利和责任,定向服务中的个人数据保护法,传播有害信息的法律责任,数据库著作权保护,信息服务的界定等等。c英国英国的国家信息政策的制定和实施,其国家图书馆为此起了一定的作用。英国国家图书馆研究与发展部主持了一个大的项目——“英国信息2000年预测与政策研究”,邀请英国国内专家共同探讨、预测21世纪信息生产、处理、存储和利用方式的发展趋势。英国政府还提出了电子政府的计划。d西欧国家联盟西欧国家联盟这些年也做了很多工作,由其组成的欧共体在规划和实施信息资源开发利用方面做出了巨大的努力。20世纪80年代以来,欧共体提出并实施了多项重大计划。例如“欧洲信息技术研究与发展战略计划”、“欧共体环境信息协调计划”。还提出了很多重要方案,例如欧共体关于数据库著作权的方案、关于数据库保护的指令、关于服务法律责任的指令等等。1995年2月,欧共体委员会共同主持了西方七国信息社会会议,目的在于研究和确保发达国家平稳地从工业化社会逐步过渡到信息化社会。这次会议欧共体国家共同开发了3个信息资源开发项目：电子图书馆计划、多媒体计划和网上政府项目。e日本日本信息资源开发利用战略主要体现在数据库产业方面。日本的数据库服务业开始于70年代的初期,大约比美国晚十年左右。1972年,日本科技情报中心和日本特属情报中心先后推出了科技信息磁带数据库和相应的服务。70年代中期,随着公用数据库网的建立和汉字终端的普及,为日本数据库产业提供了良好的技术环境。为了振兴日本的数据库产业,日本数据库产业协会提出了很多的方案。其中，1996年提出的《日本国数据库准备出境方案》内容包括9点：①促进公共数据库的公开和流通；②税收方面实行优惠待遇；③官方和民间共同承担建设数据库的任务；④提高数据库利用技术和培养技术的人才；⑤明确数据库著作权权力；⑥促进数据库的国际流通；⑦推进技术开发工作；⑧按行业建设不同类型的数据库；⑨促进地方数据库产业的发展。从以上各国的介绍可以看出,各发达国家在开发信息资源方面都把数据库产业作为一个重点加以发展。2.2发达国家电子政务信息资源开发利用成功经验

2.2.1政府高度重视和支持政府高度重视和支持主要表现在投入方面,特别是在数据库开发初期作为政府投入,而且要根据需要加大投入。美国政府从20世纪50年代开始,通过国家科学基金会下设的科学信息服务处对自然科学基础学科的二次文献给予了重点扶持；在20世纪60年代,资助的经费达到一千万美元,资助的目的即发展二次文献加工的自动化,建立大规模的机读目录等等,在美国政府的大力支持下,美国的信息资源得到了较快的发展,得到了较为有效的开发和利用,而且为数据库产业和电子信息服务业的发展奠定了信息储备和用户基础,在国际市场上具有相当强的竞争力。1994年,美国国家科学基金会拨款各地研究项目机构和美国航空航天局,资助6个数字图书馆的研究项目,资助共计达到2440万美元。这种支持使美国在网络化、数字化时代,在全球开始保持竞争力的优势。2.2.2政府对信息资源开发采取优惠政策政府鼓励私人企业参与国家信息系统的建设，政府给任务、划启动经费来开发数据库。以美国和欧洲所采取的政策做比较，二者在信息服务业的国际竞争中美国始终保持优势，其中一个重要原因即服务业的增值税问题。美国对信息服务业的增值税一般是5%到7%，欧洲则高达17%，商家通过产品和服务将这部分税收加到消费者的身上，欧洲的消费者必须同时为使用联机服务和远程通讯支付175%的附加税，其结果是欧洲用户不愿意使用本国的产品，本国的企业也不愿在这一领域投资，这对电子信息资源的开发和电子信息服务业的发展是十分不利的。在对网络信息利用的过程中,政府制定相应的电讯资费政策,使国家的信息基础设施得到充分利用。各国的实践证明,电讯资费过高和电讯垄断将直接影响国家信息化进程,也影响到信息市场规模的扩大和信息资源的共享，垄断的结果是低效、价高、服务水平低。美国和新加坡引进了竞争机制,降低了电讯资费,使信息网络进入了平常百姓家,使普通人能够享受到远程教育,享信息社会。3我国电子政务信息资源开发利用现状及制约因素3.1我国电子政务存在的问题随着信息网络技术的飞速发展,各级政府及其职能部门的信息化水平不断提高。但总体上,我国信息基础设施还比较薄弱,电子政务信息资源开发与利用严重滞后,信息的时效性、系统性、综合性较差，缺少统一的数据标准、规范和格式,数据库信息含量太小,信息资源的数字化和共享程度较低,造成各部门、各行业各自为政、遍地开花式的开发,导致重复劳动、资源浪费以及通用性差、生命周期短等一系列弊端。同时,由于缺少对信息采集、传输、共享、安全等方面的管理法规,一些部门和行业不愿将应当共享的信息拿出来与其他部门、行业和社会共享,而另一些部门和行业应当受到保护的信息又不能得到有效保护,限制了信息资源的综合利用水平。3.1.1对电子政务本质认识不足,传统政务电子化现象严重上面论述了电子政务的准确概念,但是在实际建设过程中,许多部门往往热衷于传统业务流程的电子化处理,传统政务的模式几乎没有改变。其实电子政务的真正意义在于建立以业务流为核心的管理模式,在完整、先进的信息技术解决方案基础上,实现政府在信息流通、工作组合、制度执行、事务控制、时间管理等管理环节的优化。所以,政府信息化建设和政府的机构改革这两件看来不相干的事,应该在信息时代和计算机化空间中进行最有机的结合。3.1.2整体应用水平不高,信息服务能力欠缺我们希望通过电子政务提高行政效率,提高政府的服务能力,促进政府职能转变。但就目前来看,许多地区的电子政务还处于基础建设阶段,几乎没有什么应用上的扩展,即使已经得到应用的,也往往局限在业务执行上。在利用信息手段进行科学决策,提供整合型的个性化服务,对信息资源进行科学管理和开拓利用等方面都尚未涉及。近年来政府网站数量持续快速增长,但半数以上的政府网站提供的信息仍然集中在政府职能介绍、政府新闻、法律法规政策文件、办事指南、通知公告等常规信息上。而且,内容更新速度比较慢,互动性也比较差。以上种种现象都造成了目前我国电子政务的总体应用水平偏低。3.1.3管理水平不高目前电子政务建设的管理面临较大的挑战。电子政务是系统工程,是国家行为,项目过程中许多方面众多环节都必须按照国家有关主管部门的管理要求和建设标准进行管理。尤其是一些标准化要求较高的建设项目其成效完全基于系统的标准化程度。然而在实际建设中,许多项目并没有进行有效的全过程管理。项目的需求和目标规划只是通过简单的自我界定、自我评价来完成。3.1.4重硬件轻软件,重复建设现象比较严重2002年国内电子政务的采购额超过350亿元,年增长率近25%,其中硬件支出250亿元,软件支出45亿元,信息服务支出55亿元。这些统计数据一方面表明,国内电子政务还处在一个应用层次较低的设备普及阶段,另一方面也反映出大部分项目的主导者对电子政务认识不深,信心不足,希望项目实施时尽量以购置硬件为重来躲避风险的心态。同时,很多项目主导者存在设备越新型、越高档,系统就越先进的错误观念。如有些地方刚刚完成了完全可以满足目前和以后较长一个时期应用的项目,相关的开发应用还没有跟上,就转向规划另一个建设规模更大,要求资源更多,实际应用重复的系统项目。这是一个极大的认识误区,一种严重的重复建设现象。一个系统即使拥有最昂贵、最新型号、最高档次设备也完全不能说明该系统的先进性,只有性价比好、应用水平高的系统才是真正先进的。3.1.5普遍存在着“信息孤岛”现象在传统政务中,信息传播是非对等的。决策信息从上往下延缓、失效、变形,而统计信息自下往上递减,失真。同时,行政机关部门林立、层次繁多、职能交叉,造成相互推诿、扯皮现象时有发生,信息的统一收集和整理非常困难。电子政务开展以来,在专业领域内,信息得到了一定程度的整合,然而在整体上这种状况并没有得到改善,不均衡的现象普遍存在——部门系统的纵向联系比较强,而系统之间横向的互联互通则比较难,形成了所谓的“信息孤岛”。造成“信息孤岛”的技术原因是容易克服的,目前在电子政务建设的信息编码,数据的标准和规范上都有了统一的规定。然而更深层次的原因却是传统的机构设置和部门之间的利益冲突,期望中的“互联互通”成了“联而不通”,使得信息资源开发滞后,共享程度低,最终降低信息资源利用的效能。3.1.6整体发展水平出现“数字鸿沟”现象各地电子政务发展水平不均衡,地区之间、部门之间差异非常大,出现了较大的“数字鸿沟”。以我国www网站分布为例,东部沿海的12个省市占了总数的82%,而中西部地区却只占总数的18%。再以CN域名分布(不含EDU)为例,目前东部沿海地区占了域名总数83%,中西部地区仅占17%。一些经济发展落后地区不用说网站、网络,就连最基本的办公自动化设备都不具备。而电子政务中的电子化协同办公不只是本地区或本系统内各单位的协同,也包括全国范围内任何政府机构间可能发生的信息传递和业务处理。因此“数字鸿沟”的存在为电子政务的长远发展埋下了隐患。3.1.7电子政务中缺乏信息资源的共享电子政务信息资源共享是一项在电子政府环境下政府创造、收集、分析、利用、传播和发送信息的系统工程,它不仅要求利用先进的信息技术代替手工劳动,更为重要的是通过政府管理手段的革新,不断为政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程等进行相应的改革和调整,促进政府管理方式的变革,从根本上提高政府管理的水平。目前,电子政务中信息资源开发利用最棘手的问题是部门之间的信息共享。在信息的传播过程中,信息通常不是一成不变的。信息传播最常见的变化是层次变化,也就是信息在传播时往往会从粗略变为精确,或者从精确变为粗略。但是从总体上看,目前我国的电子政务信息资源共享仍处于初级阶段,主要表现为网络基础设施完备,但应用匮乏,信息共享困难。这种重硬轻软的电子政务现状已经严重影响了我国政务的电子化以及服务水平。3.1.8电子政务信息资源的不对称性严重制约着信息共享电子政务中的信息不对称使信息交互难以充分进行，严重对影响信息共享的开展：其一,在信息不对称的环境中,大部分重要的信息资源都掌握在“信息优势”部门,这样处于“信息弱势”的一方对可利用的信息资源缺乏了解。信息经济学的理论告诉我们,在一个交易过程中“信息搜寻”过程也是有很大成本的,在不了解有哪些可利用的信息资源的情况下,“信息弱势”方搜寻信息的成本将大大上升,从而影响其获取信息的意愿；其二,在信息社会,信息就意味着权力与利益,信息地位的不平等同时也意味着权力与利益的不平等。在促进信息共享的过程中,那些处于“信息强势”地位的部门和个人为维护既得的权力与利益,常常会想方设法阻挠信息共享的进行。a在政府和民众之间存在着严重的信息不对称。政府不了解民众基层群众的情况、想法；民众对于政府的各种信息不很了解。而政府的信息要经过层层下达的方式或通过新闻媒体到达民众的手里,很多民众对于政府的各种办事流程不是很了解,而且民众在没有涉及到自身切实利益的时候就不太愿意去了解政府部门各方面的信息，这样就造成了民众对政府信息了解的局限。b机构之间的信息不对称在这些政府部门之中存在着一些拥有大量基础性信息的部门,当与其它部门进行信息交换与共享时它们往往处于优势地位,也就是其它部门对其的需求多，而它对其它部门的需求少,我们称这些部门为“信息强势”部门,而其它政府部门则往往在信息共享问题上处于弱势,我们称其为“信息弱势”部门。一般来说,这些“信息强势”部门包括：(1)公安部门,掌握着大量人口数据；(2)工商管理部门,掌握着大量企业法人数据；(3)城市建设部门,掌握着大量地理信息；(4)统计部门,掌握着社会经济各方面的统计资料。c上下级政府之间的信息不对称与政府部门之间存在着信息不对称一样,在上下级政府部门之间也存在着信息不对称的现象。当信息在上下级政府部门之间传递时会出现“泛化”与“细化”的现象。这种信息的泛化与细化造成了上下级政府部门之间的信息不对称:一方面，下级政府和基层政府掌握的信息更具体更精确,另一方面上级政府掌握的信息更全面更宏观。3.2制约我国电子政务信息资源开发利用的四个客观因素面对出现的诸多问题,结合实际来追问更深层次的原因,我认为,以下四个主要的客观因素制约着我国电子政务的进一步发展。3.2.1我国现行政务模式不符合现代电子政务模式和业务流程我国政府组织结构是一个典型的、条块分割的二维模式,是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。在计划经济体制下,这种从上而下,分级实施的政务结构执行效率比较高、力度比较大、专业性强、易于管理。但是,它和现代政府所倡导的服务型政府、政治民主、政务规范透明、资源共享、整合利用等理念格格不入,不符合社会主义市场经济的要求,不符合人们对政治的意愿和要求,不符合时代发展的要求。政府机构改革阻碍大、困难多,使得电子政务要求的结构重组、流程再造难以实施,这成了当前电子政务向前发展的主要矛盾。3.2.2我国地区水平不均衡差异我国在政治、经济、文化的发展水平上都存在极大的不均衡,城乡二元结构、东西部差别造成各地区在电子政务实施的环境和条件上显示出极大差别,对电子政务需求也有大有小,这也是我国电子政务发展的重要制约因素。不改变这种不均衡的结构,不缩小这种区域差别,电子政务信息资源开发利用就得不到进一步有效的发展。3.2.3我国科技水平低在信息技术和信息产品领域,我国自主研发能力低,这使得我国的电子政务建设与市场需求的关系松散,应用不够成熟。因为我国信息产业起步较晚,市场中自主开发的技术和产品都很少,所以借鉴和利用国外比较成熟的信息技术、信息产品是目前电子政务实现的主要途径。信息领域内,技术的变化日新月异,由于自主研发能力低而造成的被动也制约着电子政务的迅速发展。3.2.4我国电子政务建设的实际针对性特色还欠强现代各国的电子政务建设在理念趋同的前提下,其具体实现表现出了各自国家和政府的特色。所以电子政务建设必须从我国的实际情况出发,这是一个长期探索实践的过程,尤其是在电子政务软环境建设、公务员教育培训、各类型人才培养、标准化体系建立等方面,还需要针对我国的实际,积累更多的实践经验。这四个主要客观因素,在整体上制约着我国电子政务信息资源开发利用向更高层面发展,它们交叉影响,导致在不同领域和范围内出现了多种形态的问题。4我国电子政务信息资源开发利用的策略研究4.1政务体制改革电子政务是一个庞大的综合性信息服务系统,政府信息资源开发利用是一个综合性的国家行为和政府行为,它涉及政府政治与政党、立法、行政、司法、中央和地方以及社会公共事物管理的诸多方面,对这样一个涉及到公务领域或公众部门、跨地域的事业,需要统一的、明确的和强有力的领导。而在我国,目前恰恰缺乏统一领导和协调,导致各自为政、相互割裂、各行其是。在推行电子政务初期,由于政府没有统筹规划,目标不明确、标准不统一,致使政府网站设置不规范,内容单调重复,信息更新缓慢;大量的数据库彼此封锁,无法相互连接,导致网站“空站”和数据库“孤岛”现象。在网络环境下,要保持信息畅通、交流和共享,缓解闲置与短缺矛盾,对信息资源建设的分工协作提出了更高的要求。因此,我们必须加强政府领导,确立我国政府信息化发展远景和长远目标。首先可由国务院牵头,以信息产业部为主,联合其他部委,成立国家信息化建设领导小组,负责规划协调好各级政府部门的信息化建设。坚持统筹规划、统一标准、条块协调、整合发展、互联互通、资源共享的原则,坚持以网络为基础,应用为重点,信息资源开发利用为核心。对区域性网站建设要按照“一个大脑和一套神经系统”原则,进行整体规划和统一标准,促进政府网站既各具特色又互相连通。要求各级政府部门根据自身的职能和服务特点建设各具特色的数据库,从而建设全面的、完整的、系统的、全方位的、多层次的政府信息资源服务体系,促进资源开发,缓解闲置与短缺矛盾,提高政府信息使用价值。4.2确立“渐进式”发展策略电子政务的内容是从简单（建立政府网页）到复杂（电子社区或数字城市，同时提供上述多种业务）的发展过程当中逐步建立和完善起来的。可以从三个维度来说明这个发展过程，即：以实施技术为特点的“电子政务功能度”、以信息交互程度为特点的“电子政务复杂度”和以满足公众需求为特点的“电子政务成熟度”。如果将政府内部各种办公信息系统作为比较基准的话，那么下图就为我们认识电子政务提供了很好的分析框架。纵坐标代表政府提供服务所需要技术的功能难易程度；横坐标反映了政府提供服务的性质和质量对交互程度的要求。交互程度也可以理解为政府作为信息提供者的复杂程度,政府提供的服务可监督程度越高（包括内外监督）,涉及的外部接口越多,则交互程度就越高。斜坐标则代表电子政务适应社会经济发展的匹配度,同时也表明电子政务越来越能为公众提供贴心的满意服务。我国电子政务发展无论是技术、信息交互程度、还是满足公众需求方面都处于低级阶段,并且缺乏短期内达到高级阶段的社会环境,因此我国在发展电子政务时应选择“渐进式”的发展战略,逐步推进我国电子政务由低级阶段向高级阶段演化。4.3加强信息立法目前,我国政府信息化的法制工作较为缓慢,一是保持政府信息化的基本法律缺乏,如尚无制定政府信息公开法,政府信息资源管理法,信息安全法;二是原有的法律已不能适应信息化时代要求,如著作法、专制法等。总之,从目前我国政府上网情况来看,相应的法律法规建设基本还是一个盲点。长期以来,出于安全和保密的需要,我国政府信息一直处于封闭或半封闭的状态,应予公开的政府信息,没有法律上的明确界定导致政府信息公开状况不尽如人意,而该保密的信息也没有保住,安全依然存在诸多隐患。政府信息化健康有序发展离不开完整统一的法律和制度保障,因此必须加快信息法制建设步伐、完善法律法规,依靠法制,促进政府信息资源开发利用。立法内容应包括确定政府信息公开和保密的界定原则、公开方式、途径等。对政府机构做出的任何拒绝提供获取的决定,公民和社会组织可以要求政府部门做出解释,直至向法院起诉,信息立法有助于打破信息垄断,从而保障公民获取更多信息的权利。信息安全是一个国家的政治安全和经济安全走向“安全可靠的数字世界”是政府信息化和信息资源开发利用赖以生存发展的根基。要从法律上建立相关法案,给予电子署名与手写署名盖章同等效力的法律保障;设立电子认证机构,通过密码技术确认本人身份及电子邮件是否来自本人或政府部门;建立安全管理制度,包括信息安全、安全检测、运行安全、计算机安全等制度,确保政府网络系统安全运行;大力开发计算机防病毒技术和计算机安全技术、密码技术等,制定出规范电子政务安全性的法规,如“网络信息保护法”等,确保我国信息化建设健康有序发展。4.4提高我国电子政务信息资源开发利用深度4.4.1提高政府公务员素质现阶段我国电子政务信息资源开发利用还处于初级和单一状况,缺少为用户系统提供深层次的数据库信息服务的能力。我国政府公务人员运用信息知识和信息工具水平尚不能适应电子政府的发展要求,如何有效利用信息技术作为行政工具仍是一个空白和缺失。因此,必须要开展培训,使公务员具备开发利用信息资源所需的知识、技能,以便政府能够有效通过自动化手段为社会公众服务。4.4.2整合政府信息资源,实现资源共享将各部门信息组织起来,加以整合,经过加工后推上网。这一个阶段实现后,可以进行各部门网上联合办公,办事程序统一入口、办事结果统一出口。在企业和居民看来,整个政府是一个高级、快捷的办事大部门,真正实现电子政务的服务功能,这才是电子政务的高级阶段,促进信息交换,加强信息沟通,使更多的人共享信息。4.4.3增加信息产品的供给电子政务是一种新的公共行政管理方法,需要政府部门挖掘网络社会中公共管理的战略知识,并优化这些知识,使之成为创新行政管理的资本,简单的数字化处理已不能满足人们获取知识要素的要求。因此,信息资源开发的另一重点是从提供参考性的信息线索转向信息产品的供给,这就要求信息服务人员对网络信息资源进行二次开发,为用户提供广、快、精、准、全的信息产品服务,包括编制有深度与广度、高质量与高层次的调研报告,提供政府与企业决策参与或进行科技立项、成果鉴定的检索,查新咨询服务提交科技查新报告及相关信息资料,为科研管理部门和专家评审作参考,还可以与企业、公司建立网上信息定点服务关系,开拓信息资源市场,为社会开展。4.5健全政府专网，建设政务数据库，确保网络安全规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设,促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展,加快各地“数字城市”和政务网络系统建设,进一步改造各级政府与上级机关联通的专用通讯网络。建立政府服务标准和规范,明确服务承诺,并采取相应的监督和制约措施;要充分借助现代化信息管理工具,特别是数据仓库、人工智能、高速运算、海量存储等计算机技术的应用,为电子政务的实施提供坚实的应用平台。根据国外电子政务的发展和中国的实际情况,政府可优先考虑并重点发展金融、税收、海关、财政、社会保障、公检法司管理信息系统和电子身份证与居民注册、企业注册、国家地理信息系统等。另外,必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭,整合政务信息资源,重视对信息资源的不断开发、更新和维护;推动政府信息资源对社会的开放,使之发挥巨大的社会效益和经济效益。要加强政府信息的安全管理,不断提高反病毒、反黑客技术,保证信息网络的安全,对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政府信息网络的规范、安全运行。针对电子政务的安全特性,现阶段无论是从理论层面还是应用层面,都有两种观点及操作方法。一是技术隔离,也就是把政务完全搬上网,再利用技术的手段在网上保障政府政务的安全。如多级防火墙、网络分级授权、数字签名、数据库备份等。二是物理隔离,也就是不完全依赖虚拟网络,而是采用网上和网下联合完成业务,重要的审批、授权、决策等放在了网下，还是依靠传统手段来执行。很明显，两种隔离各有各的适用范围。技术隔离特别适用于事务性的政务,物理隔离则针对安全级别较高的政府政务,加强标准的研究和制定工作,不同地区、不同部门对电子政务的需求差异大,技术复杂,电子政务标准的制定与执行必然会遇到不少困难。如果没有兼容性,信息资源就不能共享,政务就难以畅通。因此,要加强标准的研究与制定工作,将共性的问题统一和规范起来,同时也要给不同的地区和不同的部门留有拓展空间。此外,我们还需要从网络安全结构规划、网络实体安全建设、网络操作平台的安全建设等方面来考虑电子政务基础平台的建设和完善。4.6解决电子政务信息资源开发利用中的共享4.6.1制定统一高层次的政府信息资源规划目前政府对本地区电子政务的规划更多的是从资金项目的角度来进行协调与管理,各个部门的政务系统基本上是完全由本部门主导开发,这将给将来的电子政务信息共享带来极大的障碍。因此,我们建议政府相关部门应该像一个大企业的CIO一样,对从全局层面上本地区所有政府部门的信息资源、业务等进行梳理与规划,从全局的立场来观察各部门信息化需求,从总体上优化管理流程,并推动部门之间互联互通。信息资源规划是指政府部门或企事业单位的信息的采集、处理、传输和使用的全面规划。政府信息资源规划应当至少包含以下四个方面的工作：a对整个政府范围内的信息资源、业务进行整理归纳，建设政府信息资源目录；b电子政务主管部门按业务的紧密程序将各个政府部门组成不同的块,按块来规划设计电子政务系统的框架；c处理协同业务,建立涉及到多个政府部门的工作流；d对电子政务的建设资金进行统一规划。4.6.2建立信息共享奖励补偿与绩效考核机制从上可以看出,在存在信息不对称的情况下,尽管信息共享是对政府全局工作有利的,但具体到每个政府部门的成本与效益却并不平均，一些部门增加了工作量与开销,而得到效益的却是另外的部门。对于这种额外增加的工作量与经费支出,应当有合理的补偿措施,如增加编制,增加制作运行经费等等。合理的补偿,如果长期不得解决,将使得信息提供部门增加消极情绪,这将导致信息维护的质量下滑,甚至会使系统逐渐瘫痪。因此,建立一些奖励与补偿机制是很有必要的。经济上的奖励顾名思义就是对在信息共享中做出贡献的部门或个人给予物质补偿。而实际工作中比经济奖励更有效的是行政奖励,行政奖励就是把电子政务的互联互通纳入官员绩效考核。对于政府官员而言,职位升迁是最重要的激励因素,政治利益先于经济利益,也是其他利益的最重要的来源。所以把电子政务建设的效能效益，互联互通的合作态度和贡献与官员的考核机制结合起来,让官员认识到互联互通和个人的政治前途紧密相关,官员就不会表面上支持电子政务信息资源开发利用,实际上抵制互联互通。4.6.3引入市场机制，鼓励政府信息资源服务外包现在各个政府部门之所以不愿意将信息拿出来共享,说到底还是利益问题。政府部门往往利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动，以维护其既得利益，也就是所谓“信息寻租”。导致信息寻租的主要原因是传统政务体制的弊端,即政府权力部门化、部门权利利益化、部门利益个人化和获利途径审批化。在我国传统政务体制下,政府根据职能和权力,划分成条块分割的部门结构,他们独占的大量信息往往成为政府部门寻租的基本资源与来源,而信息的共享会导致租金的流失或减少,削减原来部门的经济利益。打破信息垄断、引入市场竞争是解决信息寻租问题的重要手段,我国政府在解决电子政务共享问题的过程中,也应当在政府信息服务中引入市场机制,鼓励第三方信息中介和信息服务机制参与政府信息资源的开发。另一方面政府还需要明确规定政府部门不得进行有偿的信息资源开发经营,因为一般来说,这些部门从奖励与补偿机制中所获取的利益远远比不上直接经营这些信息资源所带来的收益。只有这样,才能从根本上打消政府部门独占信息的想法,才能使市场化机制真正在政府信息资源开发中生根发芽。4.6.4采取灵活多样的信息共享手段在考虑电子政务中的信息共享时,人们总是想到用信息技术手段来解决，但通过IT手段实现信息化往往需要对许多政府部门的利益、职权等作较大调整,这会对信息共享的推进工作带来很大的阻力。因此我们只能按照规划和阶段性目标逐渐进行建设和完善,以期实现数据利用的最大效率和最佳配置,这是同全社会的信息化程度相适应的。从政府机构内部来看,纸质办公文件在相当长时期内还会存在，纵横重叠、多套班子的机构设置不是在短期内可以精简、改革完成的；从政府机构服务和管理社会的外部机制来看,从哪一部分、哪一类的数据共享开始规划和进行也要统筹安排、实事求是。实际上在这个问题上可以有更多种选择，一些传统的非IT方式，如纸质文件、座谈会、电话联系等等,往往能突破现存的许多信息共享障碍,取得较好的效果。将信息进行泛化处理有两个优点,一方面抽取出原始信息的主要内容,提高信息的浓度,减少信息总量,便于进行处理利用,这就是在当一个政府部门在上报信息时通常要对信息进行总结归纳的原因；另一方面将信息进行泛化处理可以在不影响信息利用的情况下,掩盖一些不必要的细节,这将有助于解决部门之间电子政务信息共享所面临的棘手难题，包括保密问题、信息所有权问题和安全问题。4.7用市场手段整合信息资源利用中的“孤岛现象”造成信息“孤岛”遍布局面的一个重要原因,就是信息资源商业化开发利用程度不高,没有充分利用市场机制来发挥信息资源应用的价值。以陕西省为例，该省的科技资源在全国较占优势,全省数量众多的高等院校和科研机构每年都要产生大量的科技成果,但由于科技信息资源开发力度不足,不