志愿服务法规与政策（第十章第二节）

志愿服务法规与政策（第十章第二节）在志愿服务领域，目前最基本的法规是《志愿服务条例》,该条例于2017年12月1日起施行，这是我国第一部关于志愿服务的专门性法规，进一步推动了志愿服务制度化、常态化发展，提升了志愿服务整体效能。一、志愿服务的界定与特征(一)志愿服务相关概念界定1.志愿服务根据《志愿服务条例》,志愿服务是指“志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务”,开展志愿服务应当遵循“自愿、无偿、平等、诚信、合法”的原则。《志愿服务记录办法》则界定，志愿服务是指“不以获得报酬为目的，自愿奉献时间和智力、体力、技能等，帮助他人、服务社会的公益行为”。综合来看，志愿服务的目的“不是为了获得报酬”,志愿服务的对象是“他人、社会”,志愿服务的实施是“自愿奉献自己的时间、体力、智力、技能等”;志愿服务的主要范围包括扶贫济困、帮残助老、抢险救灾、支教助学、环境保护、生态建设、文体服务、医疗卫生、科技推广、法制宣传、法律援助、治安防范、青少年服务、社区服务、大型社会活动等社会公益事业；志愿服务的重点对象是残疾人、老年人、青少年、妇女儿童、优抚对象、城乡特困人员以及其他有特殊困难需要帮助的社会成员。2.志愿者从广义上讲，志愿者是实施志愿服务的人。《志愿服务条例》所称志愿者是指“以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人”。根据《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》,志愿者“是不以获取物质报酬为目的，自愿奉献时间、智力、体力和技能等，为他人和社会提供公益服务的人”。《中国注册志愿者管理办法》第2条界定志愿者“是指不以物质报酬为目的，利用自己的时间、技能等资源，自愿为国家、社会和他人提供服务的人”。志愿服务是社会文明进步的重要标志。国家鼓励青少年参加力所能及的志愿服务活动，但考虑到其身心发展，对青少年从事志愿服务有一些特殊规定，如《中国注册志愿者管理办法》在注册志愿者的基本条件中也规定：“年满十八周岁或十六至十八周岁以自己劳动收入为主要生活来源者；十四至十八周岁者，须经其法定代理人同意；未满十八周岁的在校学生申请注册的，按所在学校有关规定办理。”3.志愿服务组织志愿服务组织概念在现实生活和地方性立法中存在广义、中义和狭义三种界定。从广义上分析，志愿服务组织包括一切经过官方认可或者未经官方认可的以组织形式存在的实体。地方立法中对志愿服务组织主要采取了中义和狭义的界定。中义的志愿服务组织包括依法登记注册、专门从事志愿服务的非营利社会团体法人和组织志愿服务活动的机关、非营利的事业单位、社会团体。狭义的志愿服务组织是指依法在民政部门登记注册、专门从事志愿服务的公益性社会团体。从具体规定来看，《志愿服务条例》所称志愿服务组织是指“依法成立，以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织”,同时明确“志愿服务组织可以采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式。志愿服务组织的登记管理按照有关法律、行政法规的规定执行”。需要指出的是，在地方政策法规中，有“志愿服务组织”和“志愿者组织”两个概念，但内涵、外延并无明显区分，在本章中，两者是同一概念。(二)志愿服务的基本特征1.自愿性自愿性是志愿服务的首要特征。所谓自愿性，是指基于自己的自由意志，自主服务于他人和社会的利益。与自愿相对应的是强制，即不得不从事某种行为，或者说负有一定的个人义务或者法律责任。依照自愿性的要求，志愿服务提供者可以自主决定是否从事志愿服务，自愿受到志愿服务法律关系的调整。2.无偿性无偿性是志愿服务的重要特征，甚至被视为志愿服务区别于市场服务与国家服务的本质特征，其主要体现为志愿服务组织和志愿者从事志愿服务不以获取报酬为目的。不以获取报酬为目的是志愿服务的主观要件。志愿服务的无偿并不意味着志愿服务提供者得不到任何形式的回报，只是不能表现为金钱、物品等方面的对价偿付，无偿性不排除志愿者可以得到相应的从事志愿服务活动限度内的基本补贴以及相应的保险，也不排除来自政府和社会的精神性或象征性的表彰和奖励。3.公益性公益性是志愿服务的价值特征，同时决定了志愿服务行为的目的属性。志愿服务行为可以根据志愿服务对象的不同而分为两类：一类主要针对的是特殊群体的帮扶，如对残疾人、贫困人口的帮助等，这种志愿服务可以被纳人社会保障体系的范畴之中；还有一类主要是为大型赛会或者其他大型活动提供服务。通过志愿服务的公益性特征，可以排除单纯基于家庭、友谊等私人情感和利益提供服务的行为。二、志愿服务中的权利与义务志愿服务活动中涉及各方权利义务关系，需要有较为清晰的规范。为此，《慈善法》列专章对慈善服务进行了规定，对开展慈善服务的慈善组织、参加慈善服务的志愿者之权利和义务从法律层面进行明确，使得慈善志愿服务工作有法可依，有效促进慈善志愿服务的发展。在此基础上，《志愿服务条例》也对志愿服务组织和志愿者的权利与义务作了较为细致的规定。(一)志愿服务组织的权利与义务根据《志愿服务条例》并综合各有关规定，志愿服务组织具有以下主要的权利和义务。1.志愿服务组织的权利(1)根据志愿服务活动的目的、要求以及申请参与志愿服务活动的个人的实际情况，招募志愿者。(2)可与志愿者、志愿服务对象，根据需要签订协议，明确当事人的权利和义务，约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等。(3)应当对志愿者参加志愿服务活动的情况进行记录。(4)可以给予适当的补贴，用于志愿者在从事志愿服务活动中由本人所支出的交通、误餐等费用。(5)可以通过接受社会捐赠、资助等形式，筹集开展志愿服务活动的经费。(6)其他依法享有的权利。2.志愿服务组织的义务志愿服务组织应当根据自己的章程组织开展志愿服务活动，其义务主要包括以下几个方面：(1)制定完善志愿服务工作制度、志愿服务评价制度，建立志愿服务档案。(2)对需要志愿服务的组织或个人提供的信息进行核实，并及时予以答复。(3)招募、登记、培训、管理、考核、表彰志愿者。招募时，应当说明与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险。组织安排志愿者参与的志愿服务活动需要专门知识、技能的，应当对志愿者开展相关培训。(4)组织实施志愿服务活动。组织安排志愿者参与志愿服务活动，应当与志愿者的年龄、知识、技能和身体状况相适应，不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服务。开展专业志愿服务活动，应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。(5)筹集、使用和管理志愿服务活动资金、物资。(6)为志愿者参与志愿服务活动提供必要条件，解决志愿者在志愿服务过程中遇到的困难，维护志愿者的合法权益。安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。(7)安排志愿者参与志愿服务活动，应当如实记录志愿者个人基本信息、志愿服务情况、培训情况、表彰奖励情况、评价情况等信息，按照统一的信息数据标准录入国务院民政部门指定的志愿服务信息系统，实现数据互联互通。志愿者需要志愿服务记录证明的，志愿服务组织应当依据志愿服务记录无偿、如实出具。(8)应当尊重志愿者、志愿服务对象的人格尊严，未经志愿者本人同意，不得公开或者泄露其有关信息；不得侵害志愿服务对象个人隐私，不得向志愿服务对象收取或者变相收取报酬。(9)开展应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件的志愿服务活动，应当接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。(10)组织开展志愿服务的宣传、交流与合作。(11)应当向政府有关部门报告接受政府扶持和社会捐赠的财物的使用、管理情况，并向社会公开。(12)志愿服务组织章程规定的其他职责。(13)其他法定义务。(二)志愿者的权利与义务根据《志愿服务条例》并综合各有关规定，志愿者有以下主要的权利与义务。1.志愿者的权利(1)获得与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险。(2)根据自己的意愿和时间、能力等条件，可以参与志愿服务组织开展的志愿服务活动，也可以自行依法开展志愿服务活动。(3)获得志愿服务必需的条件和必要的保障。(4)获得志愿服务活动所需专门知识、技能的相关培训。法律、行政法规对开展志愿服务活动有职业资格要求的，志愿者应当依法取得相应的资格。(5)拒绝超出约定范围的志愿服务。(6)请求志愿服务组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的问题。(7)有困难时优先获得志愿服务组织和其他志愿者提供的服务。(8)未经志愿者本人同意不得公开或者泄露其有关信息。(9)对志愿服务组织进行监督，提出批评和建议。(10)退出志愿服务组织。(11)其他依法享有的权利。2.志愿者的义务综合各有关规定，志愿者的义务主要包括：(1)遵守志愿服务活动的管理规定。(2)参加志愿服务所需的教育和培训。(3)按照约定提供志愿服务，因故不能按照约定提供志愿服务的，应当及时告知志愿服务组织或者志愿服务对象。(4)按照规定佩戴和使用志愿服务标识。(5)维护志愿者、志愿服务组织的形象和声誉，传播志愿服务理念。(6)不得向志愿服务对象收取报酬。(7)尊重志愿服务对象，保守在参与志愿服务活动过程中获悉的隐私、秘密或者其他依法受保护的信息。(8)不得损害志愿服务对象的合法权益。(9)不得利用志愿者身份从事与志愿服务活动宗旨、目的不符的行为。(10)法律、法规及志愿服务组织章程规定的其他义务。三、志愿服务组织管理规定(一)志愿者招募注册1.招募注册的规定(1)招募。基层群众性自治组织、公益活动举办单位和公共服务机构开展公益活动的，需要志愿者提供服务的，可以招募志愿者，也可以委托志愿服务组织招募志愿者。《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》强调：“规范人员招募。建立经常性招募与应急性招募相结合、社会化招募和组织化招募并举的招募机制，规范志愿者招募组织资质、招募信息发布、招募工作流程，吸引各阶层、各职业、各年龄段人员自觉自愿加入社会志愿服务。”志愿者的招募应注意以下几个方面：①志愿者的民事行为能力；②志愿者的基本技能和身体素质；③公布与志愿服务项目有关的真实、准确、完整的信息；④明确告知在志愿服务过程中可能出现的风险；⑤明确招募地域范围；⑥对志愿者的个人信息保密，未经志愿者本人同意，不得公开或者向第三方提供；⑦招募境外志愿者依照国家有关规定执行；⑧遵守相关法律法规的其他规定。(2)注册。志愿者注册是加强志愿者队伍建设，规范志愿服务的重要基础和关键环节。志愿者注册工作的推进直接关系到志愿者服务水平的提高、志愿服务资源的优化、志愿服务事业的可持续发展。《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》将“实施注册管理”作为主要任务之一，强调要“全面推行社会服务志愿者注册登记制度，鼓励参加志愿服务人员登记成为注册志愿者。鼓励志愿服务组织、公益慈善类组织和社会服务机构配备专职人员开展社会服务志愿者注册，有效整合现有注册服务资源，实现各领域志愿者信息注册系统有机衔接、互联互通、信息共享”,并提出“到2020年，注册社会服务志愿者占居民总数的比例达到10%”。志愿者的注册工作基本流程应当包括以下几个方面：①申请人自愿提出申请；②志愿服务组织进行审核；③审核合格，注册机构向申请人颁发注册志愿者证章。注册机构可根据实际需要，为注册志愿者编制管理服务号码。2.志愿服务协议的规定(1)志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象之间应当根据平等、自愿的原则开展志愿服务活动。若有下列情况发生，应当签订书面志愿服务协议：①可能危及人身安全、身心健康的。(②连续3个月以上专职服务的。③为大型社会活动提供志愿服务的。④组织志愿者在志愿服务组织所隶属行政区域以外开展志愿服务活动的。⑤志愿服务活动涉及外籍人员的。⑥任何一方要求签订书面协议的。(2)志愿组织与志愿者、志愿组织与接受志愿服务的单位或者个人之间签订的书面志愿服务协议，应当包括下列条款；①志愿服务内容、时间和地点。②参加志愿服务的条件。③志愿者的培训。④志愿服务成本的分担。⑤风险保障措施。⑥志愿者责任的免除。⑦协议的变更和解除。⑧争议解决方式。⑨需要明确的其他事项。(二)志愿者培训管理1.教育培训志愿服务组织应当对新招募的志愿者进行志愿服务基础知识的培训；在开展志愿服务活动前，对志愿者进行必备知识和安全须知等内容的培训。志愿者应当参加志愿服务组织安排的培训。《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》倡导：“实施社会服务志愿者队伍能力提升工程，以加强社会服务志愿者能力建设为根本，将志愿服务基础培训和特定专业知识技能培训相结合，志愿者初次培训、阶段性培训和临时性培训相衔接，逐步建立健全志愿者分级分类培训体系。鼓励志愿服务组织利用自身优势，针对当前社会急需和群众急盼，重点加大为老服务、扶幼助残、扶贫帮困、减灾救灾、社区服务等领域志愿者培训力度，逐步提高志愿者专业服务水平。”一般来讲，志愿者的教育培训内容主要包括：(1)志愿服务理念和内涵。(2)志愿服务知识技能。(3)志愿者权利义务。(4)志愿服务的风险和安全知识。(5)其他必要的教育培训内容。2.日常管理志愿者的日常管理主要包括以下几方面的内容：(1)建立健全注册志愿者档案或信息管理系统。(2)尊重志愿者本人的意愿，根据其时间、能力等条件，安排从事相应的志愿服务活动。(3)提供相关的信息和安全、卫生等必要的条件或者保障。(4)签订志愿服务协议。(5)为志愿者办理必要的保险。(6)提供志愿服务相关技能等方面的培训和督导。(7)志愿服务记录。(8)对拒不履行义务的，注册机构可取消其注册志愿者身份。(9)其他必要的管理工作。(三)志愿服务记录制度志愿服务活动的组织者应当对志愿者从事志愿服务活动的情况进行记录。2012年，民政部发布《志愿服务记录办法》,其中在第2条中指出，“志愿服务记录，是指依法成立的志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构以纸质材料和电子数据等载体记录志愿者参加志愿服务的信息”。1.志愿服务记录基本原则《志愿服务记录办法》第3条规定：“志愿服务记录遵循及时、完整、准确、安全原则，任何单位和个人不得用于商业交易或者营利活动，也不得侵犯志愿者个人隐私。”对于志愿服务记录工作方式的基本原则，《志愿服务记录办法》第4条规定：“志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当安排专门人员对志愿服务记录进行确认、录人、储存、更新和保护，并接受登记管理机关或者业务主管部门对志愿服务记录工作的监督管理。”对于志愿服务记录运用的基本原则，《志愿服务记录办法》第19条规定：“志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当将志愿服务记录与志愿者的使用、培训、评价、保障、奖励挂钩。”《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》中也指出，“推动各地将志愿服务记录与社会服务志愿者使用、培训、评价、保障、奖励挂钩”。2.志愿服务记录主要内容《志愿服务记录办法》第5条规定，“志愿服务记录应当记载志愿者的个人基本信息、志愿服务信息、培训信息、表彰奖励信息、被投诉信息”等内容。(1)个人基本信息。《志愿服务记录办法》第6条规定：“志愿者个人基本信息应当包括姓名、性别、出生年月、身份证号、服务技能、联系方式等。需要增加志愿者其他个人信息的，必须征得志愿者本人同意。”(2)志愿服务信息。《志愿服务记录办法》第7条规定：“志愿服务信息应当包括志愿者参加志愿服务活动(项目)的名称、日期、地点、服务对象、服务内容、服务时间、服务质量评价、活动(项目)负责人、记录人等。”(3)培训信息。《志愿服务记录办法》第10条规定：“培训信息应当包括志愿者参加志愿服务有关知识和服务技能培训的内容、组织者、日期、地点、学时等。”(4)表彰奖励信息。《志愿服务记录办法》第11条规定：“志愿者因志愿服务表现突出、获得表彰奖励的，志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当及时予以记录。”(5)被投诉信息。《志愿服务记录办法》第12条规定：“志愿者在志愿服务中被服务对象投诉、经核查属实的，志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当予以记录。”3.志愿服务记录基本程序(1)采集。《志愿服务记录办法》第13条规定：“志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当向志愿服务活动(项目)负责人、志愿者、志愿服务对象及时采集志愿服务信息。”(2)公示。《志愿服务记录办法》第14条规定：“志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构将志愿服务信息记入志愿服务记录前，应当在本组织或机构内进行公示，接受社会监督。公示时间不得少于3个工作日，公示期满无异议的，记入志愿服务记录。”4.志愿服务记录的管理和使用(1)保存与保密。《志愿服务记录办法》第15条规定：“志愿服务记录应当长期妥善保存。未经志愿者本人同意，不得公开或者向第三方提供志愿服务记录。”(2)转移和共享。《志愿服务记录办法》第16条规定；“经志愿者本人同意，志愿服务记录可以在其加入的志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构之间进行转移和共享。志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当对接收的志愿服务记录进行核实，并妥善保管。”(3)提供证明。《志愿服务记录办法》第17条规定：“志愿者需要查询本人志愿服务记录或者因升学、入伍、就业等原因需要出具本人参加志愿服务证明的，志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当及时如实提供。志愿服务证明应当载明当事人的志愿者身份、志愿服务时间和内容。”(4)报送和发布。《志愿服务记录办法》第18条规定：“志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当将志愿服务记录情况报送县级以上人民政府民政部门。县级以上人民政府民政部门可以委托具有相应资质的组织或者机构对志愿服务记录进行管理，并将相关信息及时向社会发布。”(四)志愿服务激励保障制度全社会应当支持志愿服务活动，尊重志愿者及其所提供的志愿服务。近年来，国务院各部门、各地方政府均在有关法规文件中对志愿服务提出要完善评价机制、健全激励保障。中央精神文明建设指导委员会2014年下发的《关于推进志愿服务制度化的意见》中也再次强调“健全志愿服务激励机制”。综合目前正在实施的各种法规政策，志愿服务激励保障制度主要如下.1.星级评定制度星级评定制度一般以志愿服务时间作为主要评定依据。《志愿服务记录办法》第8条规定：“志愿服务时间是指志愿者实际提供志愿服务的时间，以小时为计量单位，不包括往返交通时间。志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构应当对志愿者所提供的志愿服务时间进行核实和累计。”《志愿服务记录办法》第21条、《中国注册志愿者管理办法》第13条都采用了“五星级”评定制度。其中《志愿服务记录办法》第21条规定：(1)参加志愿服务时间累计达到100小时的，认定为“一星级志愿者”。(2)参加志愿服务时间累计达到300小时的，认定为“二星级志愿者”。(3)参加志愿服务时间累计达到600小时的，认定为“三星级志愿者”。(4)参加志愿服务时间累计达到1000小时的，认定为“四星级志愿者”。(5)参加志愿服务时间累计达到1500小时的，认定为“五星级志愿者”。此外，在一些地方性规范文件中，还采用了“奖章评定”制度。2.嘉许回馈制度建立志愿服务回馈制度旨在让志愿者利用参加志愿服务的工时，换取一定的社区服务，同时在就学、就业、就医等方面享受优惠或优待。《关于推进志愿服务制度化的意见》第7条强调：“回馈要适度，充分体现志愿服务自愿、无偿、利他的特点，不能搞成等价交换。”国务院各部门、各地方政府、行业、社会团体在政策性文件或规范性文件中，对志愿服务的嘉许回馈都作了规定。其中，《志愿服务记录办法》第22条至27条对志愿服务的嘉许回馈作了明确，主要包括：(1)鼓励志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构依托志愿服务记录，建立健全志愿服务时间储蓄制度，使志愿者可以在自己积累的志愿服务时数内得到他人的无偿服务。(2)鼓励有关部门、社会组织和企事业单位对有良好志愿服务记录、表现优异的志愿者进行表彰奖励。(3)鼓励有关单位在招生、招聘时，同等条件下优先录用、聘用和录取有良好志愿服务记录的志愿者。(4)鼓励博物馆、公共图书馆、体育场馆等公共文化体育设施和公园、旅游景点等场所，对有良好志愿服务记录的志愿者免费或者优惠开放。(5)鼓励城市公共交通对有良好志愿服务记录的志愿者给予票价减免优待。(6)鼓励商业机构对有良好志愿服务记录的志愿者提供优先、优惠服务。3.权益保障制度志愿服务组织在日常管理中要充分保障志愿者的基本权益，其中要特别注意志愿者保险的办理。《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013—2020年)》明确指出，“推动建立志愿者保险制度，明确志愿者保险的责任主体、涉险范围和风险承担机制，为志愿者参与社会服务解除后顾之忧”。志愿者正当权益的保障不容忽视。一般来讲，志愿组织、志愿者、志愿服务对象之间的法律责任关系可作如下处理：(1)在志愿服务中，因志愿服务组织的过错给志愿者造成损害的，志愿服务组织者应当依法承担损害赔偿责任。(2)志愿服务对象或其他相关人员对志愿者造成损害的，志愿服务组织应当协助受损害的志愿者依法获得赔偿或补偿。(3)志愿者在志愿服务中对志愿服务对象或其他相关人员造成损害的，由志愿服务组织依法承担民事责任；志愿者对损害有故意或者重大过失的，志愿服务组织可依法追偿。(4)志愿者在志愿服务过程中，有下列情形之一，导致其生活困难的，志愿服务基金会应当给予资助：①因不可抗力等不能归责于第三方的原因遭受人身损害、财产损失的；②因他人侵权遭受人身损害、财产损失而侵权人无法查明、逃逸或者无赔偿能力的。(5)志愿服务组织应当为志愿者购买人身意外伤害保险而没有购买，志愿者在志愿服务活动过程中受到侵害且有下列情形之一的，志愿服务组织应当依法承担相应的民事责任：①因不可抗力等不能归责于第三方的原因导致的；②依法应当承担民事责任的单位或者个人无法查明、逃逸或者无赔偿能力的。(6)志愿服务组织、志愿者、志愿服务对象在志愿服务活动中发生争议的，可以协商解决，也可以依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼。4.促进措施为促进志愿服务发展，《志愿服务条例》规定，县级以上人民政府应当将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，合理安排志愿服务所需资金，促进广覆盖、多层次、宽领域开展志愿服务，同时在条例第四章围绕“促进措施”作出9条明确规定。(1)县级以上人民