财政制度建设中的若干题目

当前财政法律制度建设若干问题探析随着我国法治社会的建设和社会主义市场经济的发展，建设法治财政、依法理财的观念逐渐深入人心，推进依法理财是贯彻依法治国方略的具体体现，已经成为全面提高财政管理水平和有效行使财政职能的需要。依法理财首先要有法可依，有良法可依，财政法律法规的制定和完善是推进依法理财的基础。本文试结合我国财政立法的现状，分析当前财政法律制度建设中存在的若干问题，并就这些问题的解决浅谈一些粗浅的看法。一、财政法律制度建设的现状改革开放以来，我国已制定一系列财政、税收、财务、会计方面的法律法规，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的财政法律法规制度框架。目前，全国人大及其常委会已经制定的有关财政方面的法律及决定有《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《政府采购法》、《注册会计师法》、《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《企业所得税法》等16件;国务院发布的财政行政法规及法规性文件有170多件;财政部单独或与其他部门联合制定的有关财政工作的规章有1000多件;其他财政规范性文件有3000余件;地方人大及其常委会、地方政府制定的地方性财政法规规章有数百件。上述法律法规组成了我国财政法律法规的基本体系，对于规范财政管理、维护财经秩序，保障财政改革的不断深入，促进国民经济的健康发展发挥了重要作用。然而，总体而言，我国财政法律体系还很不健全，总体层次较低，与公共财政相适应的一些基本法律尚未制定，目前正在施行的相当一部分法律法规，还难以很好地满足当前经济发展的要求，另外，财政立法质量不高，财政法律法规规定之间不协调的问题也很突出。二、财政法律制度建设中存在的问题（一）立法滞后，一些基本的财政法律、法规尚未制定。与公共财政政相适应的一些基本法律制度，如财政基本法、税法通则、财政监督法等还没有制定相应的法律，在现有的财政法津法规中不同程度地存在与世贸组织、社会主义市场经济的发展要求和建立公共财政体制的需要不相适应的问题，需要进行修订。具体而言，下列财政法律法规需要制定：1、制定《政府采购法实施细则》。《政府采购法》的内容规定的非常原则，没有具体的实施细则，不便于操作。《政府采购法》将该法实施的具体步骤和办法授权国务院规定，但目前具体的实施细则尚未出台，也没有相应的司法解释，因而给统一执行带来困难，也给监督管理造成难度。2．制定税收基本法和税法通则。因为：(1)我国税种比较多，不可能每个税种都制定一部法律，只有首先制定一部税收基本法或税法通则，把我国税收法制原则、税法构成要素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人的权益保护、征税机关的基本职责等重大问题规定下来，才能总揽和协调税收法律制度的全局，才能弥补各个税种单行规定的缺欠和漏洞；(2)现在虽然已经有了一部税收征管法，但这是一部以税收程序法为主要内容的法律，需要一部综合性的税收实体法。3．制定国债管理法。其主要原因是：(1)现在我国发行的国债数额规模大，一定要有法律进行规范，把它发行好、管好、用好；(2)现在发行国债的根据是1992年国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》，效力层次较低，预算法对国债的发行也没有具体明确的规定，发行国债不能带有随意性，应有严格的法律规范；(3)虽然每年全国人大常委会在批准政府报告或预决算的决议中把发行国债的盘子也都包括在其中被批准了，但这种批准只是工作性的法律效力，它不能替代发行国债的原始的法律依据；(4)只有通过制定国债法，对发行国债的原则、规模、结构（种类）、程序、投资使用、项目验收、效果检查、法律责任等作明确的规定，建立国债市场和债券市场管理，才能保障发行国债目的实现。4．制定财政监督法。其主要原因是：(1)我们国家财政监督没有专门的法律，只有1999年12月全国人大常委会制定的《关于加强中央预算审查监督的决定》，对地方预算的审查监督没有规定；(2)有利于从法律制度上落实“十六大”提出的“加强对财政收支的监督”的要求；(3)现有的财政监督规定很多，但不系统，效力层次较低。（二）财政法律法规的制定存在着部门保护主义现象。在我国，财政法律、法规、规章都是由财政部门制定或起草的。虽然财政法律法规及地方政府规章最终要经过人大或政府通过，然而，在实际制定过程中，由于人大、政府大部分领导及法制部门工作人员，对财政业务不很了解，因而，人大、政府的主导作用难以发挥，财政法律法规及地方政府规章的制定客观上主要由财政部门完成。财政部门及其工作人员对财政业务最熟悉了解，在财政法律法规规章制定上有一定的专业优势，但由财政部门制定财政法律法规规章，就有可能形成内部人控制问题。财政部门既是法律法规规章的制定者，又是法律法规规章的执行者，还是法律法规规章的约束对象，集运动员与裁判员的职能于一身，自己管理自己，很容易从自身利益、部门利益、本级政府利益出发，给自己留下寻租的机会和余地。事实上，我们从现有的财政法律法规规章就可以看出部门保护主义的影响。在涉及约束和管理别的部门、单位、人员，在不影响财政部门自身权力和利益的情况下，财政法律法规规章尚能做到客观、公正、科学、合理，而一旦涉及影响到本部门、本级政府权力和利益时，就显得过于概括、笼统、原则、抽象、模糊、宽泛、软化，对财政部门及其工作人员的权力和利益限制较少，执法人员的自由裁量权很大；对他们违法应承担的法律责任和应受到的惩罚则轻描淡写、一笔带过；法律缺乏可操作性。财政部门及其工作人员即使违反财政法律法规规章，一般也没有什么大的责任和严重的后果，大部分仅限于行政处分，法律法规规章起不到应有的威慑警示作用。（三）财政法律法规之间以及与其他法律法规之间不协调、不一致的问题比较突出。我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门制定的规章和规范性文件，效力层次较低，由于没有一部财政基本法，很多法律、法规都涉及到财政税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时不一致，给执法造成很大困难，出现了法律对法律的“肢解”。主要表现在：1．法律之间的冲突。根据《政府采购法》第四条的规定，不以招标投标方式而是以其他采购方式采购工程的，应当适用《政府采购法》的有关规定。而《招标投标法》第三条第一款规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。根据该款规定，只要使用了国有资金，都必须进行招投标，这是法律的强制性规定，况且这部法律对此又没有例外规定。这样一来，两部法律对于采购工程就有了不同的标准，由于两部法律都是属于同一位阶的，因而造成了在适用法律方面的冲突。世2.套法律竖与龟部门耽规章崭之间秆的冲昆突。桥例如爆，《什政府响采购察法》避第七氧十七择条规忙定，赌供应软商有客法定筐违法嫌情节申的，绘处以旋“级采购贝金额束千分洋之五览以上渡千分你之十攀以下覆的罚薄款砌”绣，而新财政鼠部《榜政府仇采购贩货物调和服延务招历标投泪标管袍理办仗法》握第七盟十四沿条对付同样市的违昆法行崇为规仆定的户罚款因幅度后为残“颂政府泼采购售项目帐中标迁金额甘千分遥之五钻以上石千分乳之十观以下柴”触。带“滤采购差金额增”死和累“誉政府剥采购请项目益中标私金额衔”翼不是茂同一辞个概晓念，父前者絮的数错额要牲大于葱后者垂，因谱而前微者的值处罚诊力度旋也就纸大于松后者窑。实建际上协财政西部的叶规章织降低连了罚纸款的叹幅度塞。唤在同壮一问碰题上脱，不组同的讯法律宴和部揉门规鞭章之戒间规袜定不眨一致巴。如悼对政助府采赔购监崭督管细理部介门的阳规定侵就存津在界荣定不连清的淘问题就，如痰《政亭府采击购法众》第华十三赶条规豆定裤“泰各级酸人民捎政府妨财政减部门钞是负暂责政纺府采熄购监涛督管偿理的六部门纤，依益法履蜡行对衣政府拉采购康活动最的监戒督管遇理职合责。甩”封《招日标投伙标法致》第茶七叹条规魄定墓“贫招标送投标位活动底及其后当事缴人应见当接舟受依割法实泄施的即监督啦。有退关行继政监落督部臂门依拜法对潮招标肉投标外活动开实施瞎监督骑，依它法查稼处招叫标投怒标活矿动中漠的违招法行孙为。乘对招部标投如标活废动的渣行政尽监督达及有腿关部英门的届具体屠职权惧划分劈，由滩国务臣院规决定。攀”迫《国幻务院蝇办公烦厅印票发〈盐国务孔院有椅关部固门实柏施招洗标投丑标活现动行树政监蜘督的辱职责依的意羽见的滋通知猎〉》陵（国乓办发方[2怖00倚0]骗34冤号）申第三望条规寺定耗“复各类光房屋鉴建筑帽及其释附属榜设施捆的建筑造和思与其膊配套术的线燥路管串道、屋设备勉的安闭装项他目和慌市政钩工程们项目轻的招般标活抱动的感监督产执法签，由寒建设坊行政狡主管丹部门繁负责塌。到”晚上述史规定匪，造保成在险财政骑性资归金建鸦设工冤程的歪监管为部门恢界定构问题滴上产财生异慨议和岸冲突偷。盲3．阵财政蚁法律劲规范的与其宿他部泄门法发律规迁范之埋间的声冲突融问题霉。暖第一备，财练政规鼻章咳与喇行政李处罚甚法的软冲突院。如懒政府衡采购偷行政郊处罚匪中的抄听证充程序具，是丰政府滤采购究行政垮主管管部门团做出叉相关匠行政柳处罚六决定脂的一遮个必石经程弟序。算然而挨，《病政府别采购珠法》旦实施稿以来呼，几摸乎所袭有的饱政府串采购袜案件蜻都没调有引摆入《疏行政盲处罚絮法》选所规帐定的竟听证裹程序狠。2阅00耀5年山，财指政部传公布叨了修吗改后清的《喉财政烦机关滔行政肥处罚别听证怪实施秩办法尤》，粥该办删法准没有扭将飘“捎数种劣行政厅处罚莫合并笔执行划”董列入通听证照程序瘦，也装没有熟将禁遥止、袍限制交供应议商交锈易活饿动纳缸入听蝇证范奋围。御政府短采购鞋中的吵行为览处罚霜，是冰限制阀和剥知夺供池应商耕参加煤政府卷采购纷活动色资格对的处岗罚措雄施。捡实践厉中的生政府射采购查违法编案件准，一得旦供闹应商暂的违除法事批实成要立，好必须扣同时旺被处键以三坦种处尖罚，港这是浅非常笨严重瑞的行绸政处修罚。忽《政预府采哭购法秤》第功七十额七条宵规定王，供丛应商勒如果介提供聋虚假常材料芝谋取仔中标申、成照交的辆，所犬遭遇汽的行酬政处耻罚将坚是：俘本次之采购征合同虫金额惹千分条之五稠的罚彻款，母列入厨不良拌记录校名单谱，在敏一年虑至三闪年内傍禁止愉参加归政府升采购挠活动健。在乖这三佣种行面政处磁罚种它类中忧，罚糖款是潜属于昼财产脾罚，篮列入倒不良抽记录运名单众是属确于声俗誉罚鸟，禁有止交再易是被属于去行为艘罚。套后二夕种处池罚都向是非捷常严耀重的愤处罚著，直怒接影墓响到御供应声商的诵生存辣和发状展。例倘若女不赋府予相棍对人搬在行完政执亦法过霉程中塞的救绵济权棵，则筋有悖能于我趋国行较政处尾罚法赵的立逐法精鹅神。瘦第二蛇，失转移举支付种立法驴与非简财政躺法律趁的冲兼突依。如药我国肃现行萌的非场财政匙类专捐业法肚律、敬法规误，特姥别是咳农业怎类、狡科教孙文卫旋类和图权益炎保障赏类的限法律绘、法否规中候，确恢立了不相当栏一部容分的盏财政贝收支托条款珠，或齐以税裙式支齐出的敌优惠牧减免颠、以议特定勿支出梢的增留长幅源度、脊特定五支出胡的一黎定兆比例惕等方训式炼，不贯分区茧域和尖城乡牺，对馋各级繁政府禽的预变算安跑排提争出强盲制性寿的要爷求。宜这些捉法定川的收挑支事害项在你不同陈级政希府中蜓有不搬同的精地位牛，未朋必能芽成为括转移膏支付馋计算浆公式劝的测握算要纪素，恰却对成地方忙政府沟的预愉算支暖出形屑成了来约束静，从福而影脑响转谊移支沃付期楼待目点标的胀实现逼，引赔发财税政法锤律与痕非财餐政专翅业法若律实满施上扇的效楚力冲复突皱。略中央甲与地匹方政路府的栋预算这安排化如果庙强调杜非财厚政类平专业污法律干的要揉求，垫就会余违背精转移文支付付法的漫制度班目派的笨和预仪算法涝对预窄算收奥支平次衡的株要求疫；预忌算安增排如鹊果遵坚循了掀预算叔法或煌者转贿移支或付法醉的要油求，醉就会者因为疮财力慎原因测而违府背非赏财政博类专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