标准化的应急批示体系与专业化的应急队伍

标准化的应急指挥体系与专业化的应急队伍来源：陈涛责编：ldzldz中国应急管理时间：2023-04-25【大中小】美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。美国于1979年成立了国家应急管理署(PEMA，FederalEmergencyManagementAgency)，专门，负责应急管理工作，在应对重大自然灾害和事故方面起了重要作用。“9·11”之后，2003年美国在FEMA的基础上成立了国土安全部(DHS，DepartmentofHomelandSecurity)，重点加强了防恐反恐的职能，形成涵盖各类突发事件的应急管理体系。一、美国应急管理体制总体情况(一)联邦层面。2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS(NationalIncidentManagementSystem)和国家应急预案NRP(NationalResponsePlan)。NIMS是一个应急管理方法的模板性文件，适用于全国各级政府的应急管理；NRP则是描述应急机制、指导如何应急的文件。2023年1月，为更符合和体现其指导性目的，鼓励促进其他具体应急预案的完善，又将国家应急预案改进为国家应急框架NRF(NationalResponseFramework)。同年12月，国家突发事件管理系统NIMS也进行了相应修订完善。根据事件复杂性如影响范围和严重程度等，NIMS将突发事件分为五级，第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件，如图1所示。第五级和第四级突发事件影响范围为市县，由当地政府(县和市等)负责；第三级突发事件影响范围为州一级或者大城市，由州政府指挥协调处置；第二级和第一级突发事例：影响范围为州一级或者国家层面，由州和／或联邦政府协同处置。美国发布第五号总统令在全国范围内推行NIMS规定的原则和标准，促进各州在应急管理机制方面的一致性。由于美国实行联邦制，NIMS的执行并不能强制，但是在美国，重大突发事件应急产生的费用主要由联邦政府承担(一般可达75％以上甚至全部)，州一级政府只需承担少量费用，而州政府要想从联邦政府拿到应急经费，就必须执行NIMS系统规定。(二)各州层面。美国各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，发展也并不平衡，但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。伊利诺州(Illinois)是美国应急管理工作开展较为突出的州，管理机制和队伍建设都很健全，是较为典型的一个州。以伊州为例，伊州政府所在地为春田，最大的城市是芝加哥。1992年，伊州正式成立应急管理局(IEMA，IllinoisEmergencyManagementAgency)，其后各级政府没应急管理办公室(EmergencyManagementOffice)，它们直接归州、县、市长管理，直接向州、县、市长汇报，并公布了法案规定应急办的协调职责。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心EOC(EmergencyOperationCenter)，具体负责日常运行和应急工作。州应急运行中心SEOC(StateEOC)设在春田，牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心，具有专门指挥大楼，内设中央指挥厅和若干功能室，为各应急职能部门都预留位置。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC的人员进行有关协调工作。二、标准化应急指挥体系(一)基本概念。在美国应急管理体系NIMS中，标准的应急指挥体系ICS(IncidentCommandSystem，下简称“ICS”)是一个重要组成部分。ICS是一个实施应急指挥的工具，具有标准化、弹性化的结构，即不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事发应对都可以普遍适用。起初ICS的思想源于美国军方指挥方法，在19世纪70年代后由加州一些应急组织进行了改良，然后在实践中不断完善，并成为美国应急管理中采用的标准指挥体系。在ICS中，规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。在其组织结构中，设一名指挥员，并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员，其构成如图2所示。在ICS中，对各个部门职责和职位职责都进行了明确的规定。例如，指挥员(IC，IncidentCommander)的职责为管理整个事件应急过程，保证应急行动安全，沟通协调各涉及机构，评估各部门需求，设定应急目标，编制批准行动方案。巴指挥舱成员叉主要跳用于争协助侍指挥飞员，佛主要锋包括掉三个探职位田。谋(1织)公牵众信缓息官煌。负最责公觉众沟忽通和转媒体眨信息饿发布阵，保辟持与矛计划吴部和僵有关给机构番的沟语通联森系，弯搜集祥整理遗事件窄有关树的准键确、钩详细爱的信侧息。含(2告)安斯全官局。负吨责安蓄全监尖控与层评估报，确闷保应危急行让动和衰应急璃人员奔安全炒，有临权终同止不表安全木的应扎急行灭动。叙(3疮)联隆络官挎。负摘责与制涉及孙的外造界各戴部门营、机叹构、壁私人唯组织肉的联肤络协理调。哭参谋牛成员涉负责旱应急后过程末涉及尾的功迷能职给责，壤主要裁由四寒个部种组成怪。咱(1端)处锋置部焰。负具责指息挥、宣协调棚战术季层面链应急墙行动扎，考稳虑相递对短现期的骨应急帮行动自，往效往使奇用了锁最多俭的应烫急资自源。揪(2堆)计历划部袭。负舍责态械势监复控、笋预测洲分析本、资托源跟差踪、口计划膨方案刺制定置，考性虑相恋对中怕长期累的应互急行千动，趟制定化人员强轮换牌计划粉以及魂与专蓝家的幼沟通角。渠(3亚)后岂勤部踢。负乐责应蛾急队卫伍的磨通信铅保障竖、食谅品医雄疗保纽障、葵设施花补给测和交也通运得输保国障。府(4蹈)财能政／医行政伴部。广负责虫监控帮应急橡过程昌产生时的人恶力、羽物力咐费用波，管喝理采塌购过亡程。笨最近致，根抱据突杏发事愧件对踢信息恢情报羞的需苹求，涌又增纵加了娇情报榜信息谊部门灶，既埋可以劳单独族作为盲一个旋部门疫，也白可以急列在火“计枪划部忙门”历下作外为一江个处饥。潜这样拍，按康照N膜IM翁S的忠规定表，在誓应急叨时，放首先辛就要艇根据织IC叮S的柿要求托成立碌应急惊指挥厅的有徐关组魔织，日建立桐指挥坟链。程为适醉应突仪发事呜件的掠复杂疼性，狸IC齐S的庆组织忧机构济具有粘扩展货性和榨弹性猪，各头部还到可以左向下绒又可室细分博“分率部”预、“吉分区抽(地烈域上脱)／捆组(寿功能扯上)踪”、律“小劝队”尼等层疏次，易从而砌构成袜从指戴挥者拳到基赛层应丹急队绕的组讯织体羽系结葱构。骂为保罩证计烟划方冶案的夏顺利愉制定给，I政CS减中还痰规定蛇了计勾划制鱼定和址不断敬修订毯、推霸进需速要经若过的打程序你，称罚为计锤划“垃P模馆型”竭。它搁形象除地包村含了煤应急昌初始摊阶段故和循这环推针进阶氏段，膨通过业一轮悉轮的石情况姜通报蝶和会垦商沟僚通，船制定友完善世阶段叠行动付方案蜜，开太展应内急行课动。心(二阻)联统合指哀挥机什制。纳IC挂S中仙一个止重要蹄机制怒是“叶联合智指挥棋(U听C，宰Un僻if梢ie搁d简Co稍mm吧an断d)企”，甲当事茂件涉毁及多张个部济门或贩多个战辖区卷时，便为更涉好的炮协调蚊应急溜资源帖和行浸动，鄙需要皆采用晕联合腔指挥面的方将式。咱当需框要进泽行联爆合指劫挥时暖，指寻挥体狂系各特个组赔织可根以由辟多个耐政府嗓机构梯人员闭组成殿，可萄以有蒜多个持部门丙人员绝的进忽行联寻合指围挥(微可设惰一名微联合父指挥便员)透。这惰种联烤合指桨挥的镇方式犬，大去大促进进了苍应急护指挥叠的协显调性孔和资爪源配船置的絮统筹雅。它好具有袄如下遭特点僻：一赤是形容成了奶统一岁的指赴挥机特构；咽二是红实现胡了统乐一目立标和淘协同冤工作絮；三驳是利谋于统秃筹考目虑应时急计包划；输四是缠共同疫使用陡计划坊、后大勤、士财政娘行政革等部码门；辣五是翼协调雅应急似资源厘的调吸度。卷例如腰，当升事件肝涉及兆A、帅B、达C三清个地柿域(梅或部玉门)从时，盲实施词联合而指挥页的I洲CS累组织权结构理将如稍图3蚀所示什。裁此外悦，根寻据事玻件复圆杂程耕度的完不同热，在榆地域垫上复苹杂性科较高疏时，定还可裙以采婆取“虎区域还指挥净”的稿概念包，在恶几个雅地方捆的指盘挥员妻上层券设区吧域指送挥员营，协萌调该胖区的悉应急输指挥召工作则。会(三墙)政萄府应侵急办猾、州倘长与茫指挥姓员的眨关系还。值老得指航出的却是，槐IC扣S是弯一个唯主要赤面向刊现场茅应急逢的应叫急指疤挥体独系，湾指挥械员负奉责组胀织应核急活仿动，山但并挪不负隙责政欲策层粱面和翁全局薄性重惧大策香略的发制定拨。比正如在抬州一坊级，肝指挥巩员上味层还镇有应衡急运雄行中亩心E企OC煎(应职急办灯)和本政策恢层(诸州长岗及高拔级幕痕僚)辜。换重句话喂说，树指挥备员及惭向下晋的指禽挥体鸟系部妖分偏繁重应肢急的靠前方无工作集，须乔向后巴方的争应急失运行丸中心乏EO杀C报申告有艘关情皆况和窜现场柴信息努；应彩急运脸行中况心E望OC嗓一般灭情况肯下，稠对应炭IC这S的垫组织坛结构垂也设巾置相虫应人鉴员，吴在应脊急组商织上弟形成选与现晶场的役映射翠关系翼，为阳前方智提供西各类爬协调沙和资粒源支慌持，黎并将聪重要普事项旷提请庄政策杆层决专策。救无论驱是应纲急运飘行中垃心还丝是指旦挥员违都必塘须遵层循政树策层吧的原远则目继标，怠并形利成执架行方颠案、药具体额实施粱。纤三、边专业价应急挥队伍窝及其栏培训品(一道)专请业应荒急队沾伍。侦美国倾应急两队伍想包括情应急拉管理抚队I梁MT插(I守nc若id授en乖t给Ma末na诊ge尾me持nt菠T爸ea戒m)侵和应林急救夺援队池(如咳消防葱队、适城市瑞搜救鞭队和蹲医疗亭队等线)，架并根惠据突觉发事信件的华复杂勇性也立分为罪五级龟，具怠备不嫩同的颂应急月能力染。美稠国应昂急管叼理的是核心然理念决是“键专业僵应急件”，优即应竟急管木理中妖各个妹角色仙必须叉具备择相应压的专蝴业能麻力，塞而政挣府的隶领导爸层主援要进近行政盟策、彻策略杂以及宰涉及种全局鄙的重拒大决裂策。寿应急桂管理输队I抽MT耳要求星具有伙全面要、综材合的篇应急锯能力竭，可番以妥镜善处吓置各括类突坟发事春件。信政府伶对应拉急管仪理队赛的各瞎个职紫位、飘各个浸级别今都设屈定了备相应托的培倡训要稻求和朽考核炊、资束格认砖定机退制。匪美国柱应急蹲管理劳规定浑第三罗级及构以上艳的突折发事洁件应纸急需致要相订应的笔应急香管理旬队进遭行指特挥。傍因此直，政零府专械门建辣立应休急管萌理队堤，并拌按照坑IC俭S组升织结食构设柄置其长中的系职位乌，发警生突驼发事助件时辆部署婚到各没级应宴急指粉挥岗唇位。太伊州同应急虽管理房队(妇第三掀级)昨直接农归伊崭州应黑急管渠理局寒调派供，人帝员主左要由硬政府菊应急虑相关抢部门链雇员葱和其刷他机挎构人材员构党成，唯按照蹄NI购MS避和I露CS详的原攀则接第受培派训和市开展座应急雾工作僵，并请有5戒年以响上应魄急工馋作经卖验。理应急撤管理拢队成鸽员平批时处扰于2加4小子时待银命状谋态，喉当发机生突椒发事到件时径，伊榆州应触急管蝴理办吉公室津根据吊需要刷把应硬急管著理队足的有汪关成于员部链署到称各级裹政府结的应恶急组除织和块事件恶现场磨，协都助各碎级政拘府(头尤其津是当匪地政衬府)须开展块应急转管理蜻和处输置工堤作，况提高毕事发币当地狭政府往的应蚕急能伶力。管此时腾，应破急管浓理队规为政涛府工株作，西政府伸临时支将应胃急管啦理队抛中非屿政府贞雇员切视为于政府胶雇员榜支付甜报酬教。美笨国各晋类应愧急救禽援主抹要由枯消防阴队伍幻来承街担，铁消防友队伍鲜中一喂般分朽为火笛灾、滤危化势品、康地震胡救援辛等不半同功抗能小铺组。江伊州淘目前汤有3把9个趴应急买救援禁队伍幼，根沿据级贷别不幻同，订分别铁归当选地政献府或凤者州宁政府感调遣杨。吉(二谎)应夫急管巨理培铁训工泄作深撤入县崖、市肾。美贝国要的求应柴急各仪类岗婆位应辨由专犁业、醋称职肢的人剂员来锈担任卧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