治理工程建设领域突出问题的一剂良方

-1-/20——眉山市东坡区政府投资审计模式的解读与思考山市审计局山市东坡区“三位一体”投资审计模式的特点和比较优势，力求政府投资项目财政投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切，社会关注度高，很大程度上决定着经济社会发展的速度、规模、质量和效益。这些投资是否合规、高效使用，建设项目能否顺利实施，直接关系到中央宏观政策的实施效果，关系到经济社会可持续发展，关计法》赋予审计机关的法定权力。创新政府投资审计工作，提高政府投资审计质量，充分发挥审计“免疫功能”，则是审计机关当前和今后一段时期必须着力解决的一大重大课题。 (一)我国政府投资审计正处于创新和规范阶段。从投资审计工作实践看，我国政府投资审计发展经历了起步摸索-2-/20 (1983--1990)、逐步探索(1990--1998)两个阶段，目前正处于规范与发展阶段(1998--至今)[审计署投资审计司卢华胜,审计署培训资料,2008]。从投资审计地位、作用和模式看，我国政府投资审计创新发展有三个重要里程碑：一是审计署1996年颁布的《建设项目审计处理暂行规定》提出“国家重点建设项目在竣工决算审计后方可办理竣工验收手续”，标志以竣工决算审计为主要内容的政府投资审计地位和作用初步确立。二是审计署2006年颁布的《政府投资项目审计管理办法》提出“审计机关依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，依法对与政府投资项目有关的部门和单位进行审计或调查。政府重大投资项目应当在相关合同中列明：必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算”，标志政府投资审计地位进一步提高，审计职责拓展，从单一的竣工决算审计扩展到预算审计+工程项目决 (结)算审计。三是审计署2011年颁布的《政府投资项目审计规定》提出“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市和管理情况实施跟踪审计”，标志政府投资审计内涵继续丰富，从理论和法律上构架了政府投资项目凡投必审、审计直审的预算审计+跟踪审计+决(结)算审计的“三位一体”全过程审计模式——三项审计职责、一个审计主体。应当特别注意：根据国家基本建设相关规定，建设项目总预算是指可研形成的估算、初设形成的概算、施设形成的预算。审计机关依-3-/20法对“建设项目的总预算或概算执行情况”进行审计监督，实质就是预算审计，审计内容就是对可研估算、初设概算、施设预算的合法性、真实性、有效性进行审查。纵观我国政府投资审计工作实践的过程与创新发展的历程，政府投资审计发展的过程，就是审计与时俱进、主动适应国家经济社会发展需要、不断创新和规范的过程；各级党委、政府和广大人民群众热切期盼并厚望政府投资审计更大发展、更大作为，而实现政府投资审计的更大发展，也必将且主要通过深化创新和规范来实现。 (二)政府投资审计亟待全面深化创新和规范。政府投资审计模式亟待统一。依据《审计法》、《审计法实施条例》体”的审计模式，而现实中此模式并未真正实现。一是审计职能履行不充分。全国绝大多数审计机关2008年前只开展了决(结算)审计，2008我国多数地方政府投资审计实际有三类主体，即负责投资评审(其实质就是预算审计)的财政部门，负责跟踪审计和决(结)算审计的审计机关，参与投资评审和工程造价审计的中介机构。造成政府投资审计模式不统一的根本原因是法规不统一，理解不一则-4-/20理解并不一致。随后，各地财政部门纷纷设立财政投资评审中心，较早开展了以项目预(概)算和竣工决(结)算真实性、准确性、完整性和时性等为主要内容的投资评审工作，使审计机关的预算审计失去了发展的应有的法律地位。各地政府为发挥财政评审的作用，通过地方法规确财政评审价为招投标控制价，进一步使预算审计失去了发展空间。多机关也认为开展预算审计既费时费事，且与财政部门之间存在工作现人员编制不足、专业人员匮乏、专业结构不合理，且专业队伍项-5-/20等单位的审计监督范围不明确。《审计法》第二十二条只监督的内容而没有明确监督的范围，“审计机关对政府投资和以政施条例》第二十条对审计监督的范围作了补充规定“审计机关对前项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算执行情况和年工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得政府投资审计的定位和作用的发挥。二是政府投资审计涉及三个法工等单位是审计与被审计的法律关系，是一种行政监督法律关系。行政系是行政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，法律主标投标法等民事法律对双方权利和义务进行约定。但由于审计法和合同-6-/20介机构进行造价审计。竣工决算审计也大多以检查被审计单位的会计凭表及其他与收支有关的资料和资产，监督财政、财务收支是和有效为主，忽视了与工程的质和量密切相关的建设项目决大市场主体履职情况、基本建设程序执行情况、工程建设执行情况、立项和设计目标实现情况、分部分项工程量真实增减、项目实施和工程建设过程违规违纪情况等方面的审以致审计项目存在较大的质量和廉政风险。而跟踪审计作为一种府投资审计方式或审计机关承担的新的职责，目前全国还没有统繁重与专业审计人员严重不足的矛盾。大多地方审计机关投资审解，以致一些地方全部委托中介机构进行决(结)算审计，没有实质开展-7-/20性要求，容易形成不正确甚至错误的结论，在很 (三)各地对政府投资审计模式的创新探索。资审计专业局，开展政府投资项目事前、事中、事后三位、决算审计“三体一体”的政府投资审计模式。这两种模式共同财政投资评审工作归并为审计机关预算审计工作，解决了职能分置问题，实现了项目全面化、全程化的审计和国家审计机关职能化审计， (一)东坡投资审计模式的内涵和特点。职能化审计。上世纪九十年代初，眉山市东坡区(原眉山县)审计局首次开展政府投资审计工作，主要开展政府投资项目决(结)算审计，工-8-/20计局已经开展全过程审计监督，区政府决定将投资评审中心设在区审计《关于规范政府投资项目监督管理工作的意见》，从制度层面明确审计机资项目审计规定》，区政府出台《眉山市东坡区政府性投资项目审计监督办法》，重申“实行政府投资项目必审制度，所有政府投资项目决(结)的政府投资审计职能。-9-/20唯增不唯减，只唯实只唯优”的原则，跟可行，合理确定预算审定价，为招投标提(案例一)因地制宜，优化方案，降低投入指标444.24区审计局接手后审计组并未立即审核预算，而是组织工程技术人员和造价工程师对设计资料进行分析，对造价指标进行比较。该道路工程造价主要集中在三个方面：路基挖方17785.00立方米，连砂石路基填筑19647.00立方米，20厘米厚水稳层在此基础上，审计组会同建设单位(交通局)和项目所在镇人员一起踏勘现场。-10-/20经过比较分析，审计组建议将路基填料改为就近取页岩土填筑，路基范围内的根植土就近弃于取土坑。这样：一是可增加耕作面积；二是根据场镇规划，道路两侧的建设单位和项目所在乡镇多方面权衡利弊，同意审计建议。通过项目事前审计，提出合理审计建议，审定该项目建筑安装工程招标控制价为322.42万元，核减102.27万(案例二)完善优化设计，事前化解施工矛盾管等。个实质性问题：一是PE给水管管道设计中没有压力指标描述，同样直径的PE管，-11-/20管的公称压力，避免给招投标和施工带来歧义；将原设计中的路基超换填的级配连砂石调整为天然级配连砂石，节省费用约近20万元；将5号路雨水管道改为穿106线向南排放，保证雨水顺利排放，且节省了征地费用。建设单位也按规定及时将设计图前规避了设计不完善带来的变更和索赔风险，使设计、招投标以及将来的施工和竣工大大提高了项目整体效益。及时跟进、真实记录”原则，精心制订跟踪真实性，严格过程监控、促进严格履约、确保增减有据，为项目决(结)(案例三)全程监控、多方咨询，减少项目投资某大楼建设项目基坑边坡防护、施工降排水及抗浮锚杆等三个工程前期按专业工万元。工程开工后，建设单位委托具有深基坑及施工资质的单位进行了专业设计，并委托省建筑工程质量检测中心对方案进行了评估。为做好这三项工程的价格认定，东料，为结算认定准备了有力证据。三项专业工程施工完毕后，施工单位报送的结算金-12-/20了定投资、绩效同审、综合评价”原则，以为重点，以预算审计和跟踪审计信息和取额，对项目作出客观公正的综合评价，真(案例四)结合市场，解决疑难问题为落实省委刘奇葆书记关于城乡综合环境整治的指示精神，东坡区上下联动，对东坡区松江镇根据区政府城乡综合整治小组安排，对省道103线沿线断头路、绿化、水沟、行道树、民房及松江镇市场进行了集中整治。工程完工后，六家施工单位288.22万元，为乡镇解决了难题，为政府节省投资114.69万元。-13-/20登记表》、《投资审计工作人员过错责任追究登投资审计发现主要问题登记表》、《跟踪审计、调查核实、汇报讨论情况登记表》、《目标考核加(减)分依据登记表》，使审计管理计项目电子显示屏滚动管理，公开项目名称、责任人和完正与专业公司合作开发投资审计管理系统，努力实现投资审计数据查 (二)东坡投资审计模式的比较优势。与大多数地方现行的财政部门负责投资评审、审计部门负责决(结)算，且均交中介机构代行职能的模式(下称传统模式)比较，东坡投资审 减率9.06%(不包括投资项目预算审计、跟踪审计核减部分和被核减但用与传统模式比较，该区预算审计审减率是中介机构代评5-7%一般审减率左右的工程变更面；该区结算审计审减率是中介机构代审5-7%一般审减率的1.5倍以上；该区全过程审计综合审减率为传统模式5-7%一般审减-14-/20坡投资审计模式具有明显的成本优势。以东坡区现有政府投资强度密度测算，若由财政部门独立开展预算评审，审计部门独立承担跟踪审计、决算审计，两个部门都必须各自配备10人以上却无法稳定的专业队审计模式下，预算、决(结)算审计共只需25天左右，节约时间40%以-15-/20且委托中介机构决(结)算审计，使不法分子有空可钻。他们往往合谋按带病建设、建成不久就出现质量问题，政府投资效益大打折扣。而东资审计监督不留死角，全过程把关，既有效遏制了设计不规范、施更不合理、低价中标高价结算、工程质量低等各类弊端，且审计人员提出一些有前瞻性的合理化建议，相继被区政府及相关部门(案例五)整合资源，规范政府投资项目建设扩大内需项目，23个乡镇将在短期内先后恢复重建和新建派出所、司法所、敬老院、计生服务站、文化活动中心、政务服务大厅等公共服务设施。区审计局在预算评审中发现这些项目没有科学统一规划，期费用及施工建筑成本都会提高；这些设施建成后的维护、管理将给乡镇带来很大负-16-/20(案例六)借鉴先进经验，降低政府投资近来来，全社会大力提倡节能减排，政府投资项目中的建筑工程外墙保温设计成了一个突出问题。设计部门普遍采用聚苯板(或挤塑板)保温的方式，施工复杂，工程造价高。东坡区审计局在审计监督中结合自身实际，学习江苏先进经验，建议全区统一建筑节能设计，改用保温砂浆，仅2009年就为全区节约外墙保温费用近300万两保：保证工程质量，保证干部安全。东坡投资审计模式在保证工程量上发挥了传统模式无法实现的独到作用：在预算审计环节弥补规划设投模式下的投资审计主要侧重于竣工决算审计，在许多勾兑已成事实的就-17-/20 (一)东坡投资审计模式的启迪。资审计模式是审计机关依法行政的具体体现。审计监督是《宪》赋予审计机关的法定职责，国家审计是国家治理的重要组成部分[刘家义，《国家审计与国家治理》，《中国审计》2011年第创新投资审计模式，严格实行政府投资项目全过程审计监督，是真正意义上对《宪法》、《审计法》和《审计实施条例》的全面贯彻执行，威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。东坡投资审计模式-18-/20估冒算，所出具的招标控制价更真实合理，领导干部插手干预工程失去了空间和意义。通过过程跟踪审计，能第一时间发现招标、围标串标、转包和违法分包等现象，及时会同相关部门予以处理。通过决(结)算审计，对政府投资项目建设管理、依法合迁、环境保护和投资绩效等进行审计和评价，总结经验教成对策建议，推动项目决策和管理不断加强。同传统模式相比，东设既服务也监督，决(结)算