城市政府的角色和作用研究毕业论文

PAGEPAGE46前三章目录国内外城市管治研究综述1.1国外城市管治研究1.2中国城市管治研究2.管治研究：地方政府的角色和作用2.1地方政府角色和作用研究的背景2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战2.1.2权力分散化（decentralization）2.1.3新的城市社会和空间问题2.2理论基础2.2.1新制度经济学2.2.2社会组织学2.2.3公共经济学2.3城市政府的角色和作用相关研究综述2.3.1政府职能研究2.3.2城市政府和区域、城市经济关系研究2.3.3城市政府财政研究2.3.4城市政府和私人部门关系研究2.4研究框架的修订3国外地方政府架构3.1澳大利亚地方政府架构3.1.1国家政府和政治结构3.1.2地方政府演变及其立法和政治背景3.1.3地方政府种类和等级3.1.4地方政府职能3.2印度地方政府架构3.2.1地方政府演变的立法和政治背景3.2.2地方政府的演变3.2.3地方政府的种类和层次3.2.4地方政府职能3.3日本地方政府架构3.3.1国家政府和政治结构3.3.2地方政府演变及其立法和政治背景3.3.3地方政府种类和层次常规地方公共机构特殊地方公共机构3.3.4地方政府职能3.3.5中央—地方联系3.4泰国地方政府架构3.4.1地方政府演变及其立法和政治背景3.4.2地方政府种类和层次3.4.3地方政府职能3.5小结

第一章国内外城市管治研究综述1.1国外城市管治管治是英文管治是英文“governance”的意思。但该译法还未得到华人学术界的认同。香港学者将其译为“管治”；台湾学者将其译为“统理”；大陆也有学者，特别是政治学者和行政学者，将其译为“治理”。本文采用“管治”这一译法，是因为2000年5月在南京大学召开第一次城市管治学术研讨会后，国内城市规划和城市地理学界便普遍采用了这样的译法。20世纪60年代以后，西方资本主义国家进入了以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会（后工业社会），正由传统的福特主义（Fordism）和福利国家（WelfareState）转向后福特主义（Post-fordism）和“劳保”国家（WorkfareState）。后工业社会的生产特征及全球化（Globalization）的进程，使得世界经济生产方式的空间性，既强调跨越边界、区际差异，也强调控制和协调，作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市生产及生活等各个层面，而更加促使西方国家重新探讨适应其民主政治传统与当代新时代要求的制度管理模式。但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理（Government）和控制（Control）往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的——即“管治”的理念。进入1990年代以后，管治的研究日益红火，发展成为1990年代西方政治学、公共行政学和经济学研究领域用得越来越多的术语之一，内容还囊括了社会学、管理学和组织学等学科，逐渐具有成为独立的“管治”学科之势。学术界关于管治的研究也逐渐增多，如1998年国际社会科学界的许多国际研讨会均涉及管治问题。西方学者，特别是政治家和社会学家，对管治作出了许多界定（Alcantara,1998；杰索普,1999）。在这些定义中，全球管治委员会（CommissiononGlobalGovernance，1995）的定义具有代表性和权威性，其定义为：管治是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下四个特征：（1）管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；（2）管治过程的基础不是控制，而是协调；（3）管治既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。城市与区域管治是管治研究的重点（何兴华，2001）。城市管治不仅对分散化、贫困等与空间相关的问题感兴趣，同时对民主化、政府重组等没有明显空间意义的问题进行探讨（Lefèvre,1998;MacLeodetal,1999;Cowell,1999）。现在学者已经将它泛化为一定空间范围（一个国家、一个州）的管治问题（LeGalès，1998；Brenner,1999）。关于管治的研究都明显具有政治色彩，与权力密切相关，最为基础的问题是关于政府作用的讨论，因此有关方面的研究也较多出现（Lefèvre,1998;Hall,1996;Pierre,1999）。 除了西方发达国家，发展中国家的城市管治研究也正在进行。1995年墨西哥的GURI网络会议通过投票将城市管治列为发展中国家的城市研究的中心主题。近几年该组织在圣地亚哥（智利）、墨西哥、里约热内卢（巴西）、达卡（孟加拉）、珠海、达累斯萨拉姆（坦桑尼亚）、约翰内斯堡（南非）、阿比让（象牙海岸）、伊巴丹（尼日利亚）和突尼斯分别召开会议由地方学者、决策者、地方和国家政府以及非政府组织的代表共同就城市管治主题进行研究（顾朝林，2001）。1.2中国城市管治研究在中国，过去20年的改革扩大了城市自主权。城市政府从中获得相当的独立发展资源，已有能力为市民和企业创造更好的发展空间。尽管中国在许多方面市场经济的机制已经开始运作，但城市管治中旧计划经济体制仍然盛行。现行的城市行政体系在国家资源分配和事权分享方面，直辖市、省会城市、地级市和县级市存在很大差别，导致这些城市间利益的冲突。同时，中国城市行政级别设置相当臃肿，阻碍了更广泛的公众参与管治。在这种状况下，中国需要一种新型的城市管治结构。同时西方管治研究的热潮也影响了中国学术界。因此，中国的管治研究也开始了。由于中国的研究起步较晚，因此目前不少研究是关于管治和城市管治概念的探讨和对西方文献的研究（陈振光、胡燕，2000；张京祥，庄林德，2000；王欣，1999）。也有不少学者开始对中国的城市管治研究做出展望。何兴华（2001）提出了中国开展城市管治研究的切入点是：城乡关系问题和不同性质社会组织关系问题。顾朝林（2001）认为中国属发展中国家，同西方国家城市发展相比，城市管治可借鉴的东西不多，因此必须结合中国城市发展的独特平台，通过探索其他发展中国家城市管治，来进行我国的城市管治研究。陈振光等（2001）认为中国的城市管治要从中国的实际出发，并提出要进行中国城市管治的实证研究。中国学术界其他领域的学者，如行政学、政治学等也开始对管治进行研究。近期的研究大多也集中在概念的辨析和理论引介上（俞可平，2001；毛寿龙，2001；程杞国，2001）。参考文献AsianDevelopmentBank(1997),Governance:promotingsounddevelopmentmanagement.Manila:AsianDevelopmentBank.CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood.OxfordUniversityPress(Oxford),1995CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford:OxfordUniversityPress,1995Cowell,R.andMurdoch,J..Landuseandthelimitsto(regional)governance:somelessonsfromplanningforhousingandmineralsinEngland.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.23,No.4,654-669,1999DeAlcantara,C.H.(1998),Usesandabusesoftheconceptofgovernance,InternationalSocialScienceJournal,50(1):105-113.HallandHuhhard.Theentrepreneurialcity:newurbanpolitics,newurbangeographies?.ProgressinHumanGeography,Vol.20,No.2,153-174,1996John,P.andA.Cole.UrbanregimesandlocalgovernanceinBritainandFrance:policyadaptationandcoordinationinLeedsandLille.ESRCpaper,1997LeGalès.RegulationsandgovernanceinEuropeancities[J].Oxford:InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,,1998,22.LeGalès.RegulationsandgovernanceinEuropeancities.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.22,No.3,482-506,1998Lefèvre.C.Metropolitangovernmentandgovernanceinwesterncountries:acriticalreview.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.22,No.1,9-25,1998MacLeod.G.andGoodwin.M..Space,scaleandstatestrategy:rethinkingurbanandregionalgovernance.ProgressinHumanGeography,Vol.23,No.4,503-527,1999NeilBrenner.GlobalisationasReterritorialisation:TheRe-scalingofUrbanGovernanceintheEuropeanUnion.UrbanStudies,Vol.36,No.3,431-451,1999Pierre,Jon.Modelsofurbangovernance.UrbanAffairsReview,Vol.34,No.3,72-97,1999鲍勃•杰索普（Jessop,B.）.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述[J].北京：国际社会科学（中文版）,1999,2.陈振光、胡燕，“管治”：理论角度的探讨和启发，城市规划，2001，9陈振光、胡燕，西方城市管治：概念与模式，城市规划，2000，9程杞国，从管理到治理：观念、逻辑、方法，新华文摘，2001，12顾朝林，发展中国家城市管治研究及其对我国的启发，城市规划，2001，9何兴华，管治思潮及其对人居环境领域的影响，城市规划，2001，9毛寿龙，现在治理与治理变革，新华文摘，2001，12王欣，1999，管治的由来与概念。会议论文（及会后修改稿）。“半个世纪以来中国城市发展的回顾与前瞻”国际学术会议，1999年12，中国中山市俞可平,治理和善治：一种新的政治分析框架，新华文摘，2001，12张京祥，庄林德，管治及城市与区域管治——一种新制度性规划理念，城市规划，2000，6第二章管治研究：地方政府的角色和作用2.1地方政府角色和作用研究的背景2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战国际上，全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战。第一，城市间的竞争变得更加残酷。城市努力试图推销自己以赢得大量投资。这样的竞争被称为“场所战争（placewars）”。这意味着城市管治从福利国家模式向经济发展模式的转型。在越来越激烈的竞争中，城市政府不管是选举产生还是任命的都已经变得更加企业化，开始与地方福利主义产生冲突。第二，同质化的全球文化也伴随着城市地方的、独特的文化。地方文化本身的商品化成为吸引旅游和投资的手段。第三，许多城市认为国家政府对于帮助它们发展经济不再有用，因此也不再依赖他们的拨款。这体现了在全球化的世界中新的城市——区域关系的变化。最后，通过国际合作（有时和跨国机构）和跨国网络,城市已经将自己置于一个国际舞台上（Kearnsetal.,2000）。城市如何在国际舞台上获得一席之地，如何利用国际资源，是每个置身于国际舞台的城市政府所必须考虑的。2.1.2权力分散化（decentralization）世界银行城市发展部的Campell指出，近50年来世界潮流的方向是各国决策权的重心在下移（张庭伟，2000）。权力下放(decentralization)使大量决策权和公共财政开支从中央政府转移给了城市地方政府。在拉丁美洲，全部公共财政开支的40%是经过城市政府之手支出的，中央政府不再垄断国家公共财政了。市政府和地区政府（尤其在欧洲）的独立性比过去任何时候都要大。如果说城市重要性的上升表现在市政府决策权的增加上，市政府决策权的增加则表现在四个方面（张庭伟，2000）：第一，市政府的决策范围扩大了，相当部分的公共支出和城市发展政策的决策权已交给城市。第二，市政府可利用的政策杠杆和财政杠杆增多了，在地方税收政策、土地政策等方面，市政府比过去有更大决定权。第三，由市政府主导的城市贸易额大幅度上升，对外贸易的渠道由中央转到地方、转到民间公司。第四，对城市未来发展方向的控制权已基本掌握在市政府手里，中央的干预大幅减少。中央政府通过决策权下放、分税制、允许地方直接对外贸易等政策，鼓励城市的自主能力，也培育了城市的竞争能力。以中国的情况来看，改革开放以前，中国像个“全能国家”，对社会和经济实行完全的行政管治，地方发展依靠中央政府的投资决策，而地方政府的角色最多只是提供信息（伍美琴，1999）。改革开放以后，城市政府的角色迅速发生了改变，近年来中央基建投资只占主要大城市建设总投资的不到20%，绝大多数的城市建设项目是由各城市政府自己主导的。除了机场等大型项目要经中央立项，大多数城建项目从立项、筹款到建设均由市政府决策。2.1.3新的城市社会和空间问题由于互连网的兴起，人和地点的联系比以前更加松散，以致城市可以被认为是“关系网和不同空间尺度叠加后的一个节点（Healeyetal,1995）”。现在的城市中存在更多的社会分异。新的生活方式正在不断的被尝试和被适应。人们以不同的方式生活，不同的方向去旅行，不同的时间购物。当旧的生活方式的一致性和确定性消失后，管治城市中共享的空间越来越受到挑战。这反映在城市政府上是对管治控制的丧失（Kearnsetal.,2000）。社会分异和活动的差异中在空间上的反映至少有两个。第一，社会空间的极化（polarisation）和排斥（exclusion）。在欧洲城市中，社会排斥过程产生了被排斥人群在特定社区的集中。对于社会排斥，一种“内生和再形成的空间”存在着。反映这些环境的管治必须包括新的人本的（people-based）和地本的（place-based）政策的组合（Madanipouretal.,1998）。第二，社会经济变化在空间上的反映可以从新的城市空间形式上表现出来。在英国，城市的内（inner）和中环（middle-ring）地区衰落了，郊区和小城镇拥挤，农村缓慢的城市化伴随着城市扩展，城市走廊（urbancorridors）和“边界”城市（edgecity）正在形成。郊区生活方式、新的消费场所和在高质量环境地区的高科技商务园区产生了互相矛盾的管治反应。促进增长和环境的可持续的平衡是近乎不可能的。房地产开发的城市空间大于没有住宅的城市用地以致城市结构的内外被翻了个（inside-out）（Bramleyetal.,1999）。而在美国，学者们也因此在争论郊区蔓延和“精明扩展（smartgrowth）”的关系（Danielsenetal.,1999）。2.2理论基础2.2.1新制度经济学1960年代和1970年代，越来越多的学者发现了制度在经济分析中的重要性，新制度经济学新制度经济学的新制度经济学的“新”主要是为了区分较早的那种注重对制度作描述性分析的研究。那些早期的研究是由德国的“历史学派”和美国的制度主义理论家在19世纪和20世纪初倡导的。现在所说的制度经济学一般都指新制度经济学。20世纪新古典经济学的主流已经假定了制度是外部既定的，各类主体已很好的适应了制度。充其量新古典经济学也只是将制度作为经济模型中的一个复杂为问题来处理。所以新古典增长理论只能识别那些最直接的增长条件，如资本积累和技术变革。而要解释人们为什么要储蓄、投资、学习并收集有用知识，就必须着眼于经济成败背后的各种制度体系和价值体系。而且，有大量的障碍在阻碍增长，但有几类制度却能比其他制度更多的激励人们去克服既有的增长障碍。由于对标准经济学及其抽象、枯燥的模型日益不满，许多学者现在采纳了制度经济学的核心判断，即制度在协调个人行动上发挥着关键作用。制度构成着关键的社会资本：可以说，它们是导引人际交往和社会发展的“软件”。实际上，我们正在发现，软件通常比硬件（有形事物，如物质资本）更重要。制度经济学的分析并不视资源或人的需求为既定，而是聚焦在于发现和利用新需求和新的有用资源的过程中所发生的演化和经济增长。尽管新制度经济学突破了新古典经济学的研究方法，但新制度经济学是以新古典经济学为基础的。威廉姆森（1975）总结过新制度经济学的几个重要特征：（1）新制度经济学充分假设，制度有深刻的效率因素。无数的争论文章都从效率角度评价了经济组织的比较微观特征。由于新制度经济学利用了“理性精神”，因而它保存了与主流经济学的关系。（2）新制度经济学坚持认为资本主义经济制度的重要性，不仅在于技术本质，也在于管理方式结构，后者带来不同的组织类型中信息传递、激励的分权控制的区别。（3）新制度经济学用的是比较方法，一种可行的形式与另一种相比，而不是与抽象的无摩擦的理想形式相比较。在这种比较中，特别有用的一个概念是，就是交易成本。（4）新制度经济学很早就认为，经济组织的中心问题，归本求源是人类活动者的行动属性，行为假设被看作是现实中的重要部分。威廉姆森的论述反映了新制度经济学的根本特色，也道出了新制度经济学与新古典主义的渊源关系。新制度经济学的核心就是运用交易成本来分析交易的多样性。交易成本概念是新制度经济学最重要的也是最早提出的概念。所谓交易成本就是“个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们排他性权利的费用……包括事前准备合同和事后监督和强制合同执行的成本。”交易成本在一定程度与索取有关交易信息的费用相联系。交易成本被称为“转换成本”，与运输成本相似，以某种方式来降低不确定性。交易的概念最早由康芒斯提出，他认为“交易”有三种：买卖的交易，即平等人之间的交换关系；管理的交易，即上下级之间的命令和服从关系；限额的交易，主要是指政府对个人的关系。人们在交易中要利用契约这种交易形式。它是买卖双方达成的合法的承诺。如同完全竞争市场上的价格是最优价格一样，新制度经济学认为只要没有阻碍，各种组织形式就存在竞争，能使交易成本最小的形式会最终存在下来。而若立法者或政府等许多行动不是最优的，则可以从其他方面寻找原因。新制度经济学文献对于苏式国家结构的分析充分说明了制度是如何阻碍经济增长这样一个重要的问题。新制度经济学对所有制与行政制度的研究使人们能清楚的认识现实社会中产权结构和制度的变迁困难性。科尔奈最近曾深刻指出，“力求通过市场协调来调节国有部门，这是社会主义蓝图的核心。但结果证明，这不可能减少行政机构的支配性影响，国有制与市场协调之间的联系，我们可以称之为弱联系”。“没有恰当的所有制形式的重要支持，就不可能产生理想的协调机制，同样没有相应的协调形式，也决不能得到理想的所有制形式。”社会基本制度的不协调，更难产生均衡、有效率的契约形式。2.2.2社会组织学早期对社会组织学理论作出重要贡献的学者中，马克斯•韦伯（1864-1920）最为突出。他的不朽著作是以对科层制的分析诞生的。这一著作使得某些人尊称韦伯为“组织学之父”。韦伯科层理论的中心思想是提出作为“理想”形式的科层制机构及其基于理性决策的构建过程。知识和能力被看成是优越于任人唯亲的因素，是组织构建的基础。韦伯所设想的科层制组织建立在下述原则之上：（1）组织中存在的劳动分工应对每个成员的权力和责任进行明确的界定，并且作为公务责任而用法规的形式固定下来；（2）组织的所有官员应当按权力的等级结构组织起来，产生出以阶梯原则为基础的指命链；（3）官员应当是被任命的，而不是被选举出来的，等等。韦伯的贡献虽说是组织学理论的一个里程碑，然而迟至1940年才被人们注意。正如沃伦（Woren）所指出的：当人们开始热心的寻求对大规模组织如何运行的解释时，注意力才集中到韦伯和他的著作上。直到1920年代，人们才开始协同一致的对组织的工作进行研究，其中心框架是：如何对组织的工作进行恰当的研究，并且能从中得出关于“如何将这项工作进行得最好”的原理。这时的理论重点放在想使各部分相互协调运作的正规组织上，这便是现代组织学的前身。后来社会组织学又分成若干流派，比较著名的有经典学派和行为学派。经典学派试图创造一组理性的方法，以架构组织各分支之间协调关系的结构和过程。他们相信，如果能有一些理性的方法和技术，组织将能更好的达到它所确定的目标。该理论由四大块组成：职能分工、阶梯过程与职能运行过程、结构和管辖跨度等。经典组织理论的其他几大块都是建立在以上基础之上并逐步发展起来的：适当的劳动分工被称为人类发明的重要经济概念；阶梯过程和职能运行过程则分别指垂直方向和水平方向上的发展；结构表示组织工作垂直的分布排列，是权力和责任关系的等级图景，提供组织工作的协调一致；组织上的上下级关系构成了上级对下级的“管辖跨度”，将一组下属有效的置于某管理者的监管之下，对经典学派来说，在组织构建中至关重要。整个组织所有管辖跨度结合在一起而构成结构，结构的形态决定于它的各个管辖跨度的数目和规模。这种形态基本上有两类：具有狭窄管辖跨度的高形态和有很宽管辖跨度的扁形态。卡斯特•贝纳德是行为学派的著名人物。他于1938年出版的《管理者的功能》一书已经成为组织学的又一部经典文献，他将组织中正式组织的需求和非正式组织的需求联系起来，从而提出了一种关于组织如何运作的见解。贝纳德认为，组织的各个分支分化出来以后之后，就产生了把它们联系在一起的以构成有效整体的需要，而这就是“整合”的作用。组织越分化，子系统间的协调和联系就越有必要。2.2.3公共经济学公共经济学的各种理论的目的在于将政府与社会、经济与社会各要素和机制结合在一起，把决策体系的组成继续扩大到由政府、市场和社会三者组成的互动关系网络中。其中公共选择理论是公共经济学最著名的理论。公共选择的代表人物有布坎南、弗里德里希•哈耶克（FriedrichA.Hayak，1960）、弗里德曼夫妇（MiltonFriedman&RoseFriedman，1980）等。公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为行政学的一个思潮或学派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。在利用多种经济学的理论、模型和方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其成因做出了如下诊断：（1）政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。通常，允许某机构对某项公共服务进行垄断的理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得毫无效率。（2）政府机构产出的质和量难以测定和度量，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。（3）公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。（4）由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能与效率联系起来，由此产生了预算的误导作用：机构负责人视工作效绩为维护扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的不断扩张。除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题极其成因的分析与其他经济学基本雷同，其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府自身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系（黄丽，2001）。它认为“没有任何逻辑由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且改革实践收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：（1）组织类型的理性选择。私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共服务公司和政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下，对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。（2）市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间及公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了自由选择服务机构的机会。公众由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公众对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。（3）分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择主张的分权特色在于：分权可以达到“权威分割”（FragmentationofAuthority）的目的，且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉，这样公众才有自由选择的可能。（4）公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多；数量多，选择才会更为便利。对于小的程度，公共选择提出了四条标准：便于控制；利于提高效率；具有政治代表性；体现地方自治。（5）自由化，其主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。公共选择的核心虽然是所谓的“市场价值的重新发现和利用”，但却有机的将政府与政府之间的关系巧妙的融入到政府与市场和政府与社会的关系结构中，形成了一个合理的组织网络和科学的解决方法（黄丽，2001）。2.3城市政府的角色和作用相关研究综述2.3.1政府职能研究柯武刚（2000）等认为政府的职能通常是：（1）保护公民的各项自由；（2）生产共享品；（3）在分配产权。为了履行这些职能，政府要投入代理成本；而为了偿付这些成本，政府必须征税以便管理和筹措各种物质资源。这个论述在西方经济学界己被普遍接受。而政府的核心职能在西方近年的关于政府规模和政府改革的讨论中一直是讨论的中心话题。其实在很早以前，米尔顿•弗里德曼（1962）在这方面给出了一个规范的回答：政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的邻域效应（neighborhoodeffects），政府还应在保护无责任能力者（精神病人或儿童）方面、辅助私人慈善团体和普通家庭方面有很重要的职能要履行。不少人也同意这样的看法。改革家，前新西兰财政部长，露丝•理查德森也采取了相似的立场。她主张将政府的职能减少至核心职能。这一主张的产生是基于对政府的这样的一种认识：公民是委托人，他们定期选举政治家作为他们的代理人。在这些代理人中，有一部分人组成了董事会（内阁）。它制定总方针并明确的列出目标。根据这些方针和目标，可以衡量官僚——经理及其政府部门的业绩。简单明了的目标，以及与业绩挂钩的报酬，再加上最高经理的有限任期，将在公共行政机构中造就恪尽职守的激励并抑制代理人的机会主义。但董事们不应该卷入如何生产政府服务或如何购买必要投入的管理活动。这是专家经理、政府职能部门的行政领导人及其助手们的任务。在整个过程中，涉及政府事务中最高经理的契约可以规定效率红利（efficiencydividend），而为了减少实现所定目标的成本，应借助于国际标准。因此，改变规则组合能创造减少政府代理成本的激励。与此同时，以政府“企业化”思想为背景的管理模式——商业模式越来越受到重视，并被广泛应用于西方国家行政制度改革的实践中。所谓“政府企业化”，就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立企业化政府，要求政府有新的理念。对此，美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒在《改革政府》一书中归纳为十个方面，即企业化政府应当是：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲求效果的政府：按效果而不是投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。克林顿给予了高度评价，指出它给我们提供了改革政府的蓝图。政府在克林顿的推动下，美国掀起了“再造政府运动”。总的来说，现代政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必自己动手处理。政府应推动法规松绑的工作，公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成（张立荣，2001）。2.3.2城市政府和区域、城市经济关系研究按照制度经济学的基本观点，好的城市政府必定能促进区域、城市经济的发展；反之，则不然。早在1960年代，意大利学者在研究一些城市的企业时发现。如果没有地方基础设施和商务服务支持的健康的策略，没有高效的地方和国家管理，没有地区从国家获得帮助的可能性，那么基于小企业的地方经济注定要失败。而城市政府的政策对于这些小企业的成长起着很关键的作用（LeGalès,1998）。AnnaLeeSaxenian在他写的《区域优势（RegionalAdvantage）》一书中，对波士顿和硅谷进行了比较研究。波士顿本来有很多大的电脑公司，80年代大量减少。而硅谷的电脑公司却发展很快。他认为原因在于文化和制度。他提出，企业的竞争力，不能只看资金、技术，还要看文化和制度。相对于波士顿的严谨制度，硅谷是个开放的、自由的、流动率很高的城市，是人的流动带动了技术的流动。而对于地方层面来说，制度环境主要是由城市政府提供的。香港学者沈建法（2000）从另一个角度阐述了城市政府与城市经济的关系。他认为由于日益加深的全球化以及全球和区域经济的不断调整，使得城市，国家和地区之间的竞争日益加剧。城市政府为了稳定和发展当地经济，并争取选民的支持，需要面对商界、社会团体、公共机构等利益团体的压力做出政策选择。从这种意义上讲，城市政府并不是一个独立的实体，它在一个范围广泛的政治经济体系中处于从属或依赖的地位。2.3.3城市政府财政研究财政学是宏观经济学的一个分支，以往的研究往往集中在联邦政府或者一个国家政府的财政问题（萨缪尔森，1992）。现在也有学者开始研究地方的财政问题，他们的研究兴趣集中在财政制度中的地方政府的经济职能。对于经典的政府的经济职能来说，稳定政策是第一条。传统的观点认为地方政府在这个方面是软弱无力的，理由是地方政府没有货币发行权。而现在的学者认为，尽管地方政府在他们辖区内的影响受到限制，也不大可能去影响辖区之外，但是所有地方政府的总和对国民经济状况是有影响的（Fisher,1999）。对于政府的分配政策来说，传统的观点仍然是地方在再分配资源的能力方面受到限制，原因是不同的辖区采取了不同的分配结构，以及个人和企业很容易在辖区间流动使再分配目标受挫。但是现在的观点是辖区间纳税人的流动性并不能由来严格证明应消除地方的再分配政策，任何政府适合推行再分配政策的问题取决于大众对各种收益水平的态度（Fisher,1999）。2.3.4城市政府和私人部门（privatesector）关系研究近年来西方出现了政府的公共服务提供私有化的趋势。许多学者（柯武刚等，2000）认为，在不占主导地位的场合，可以靠公共预算来进行间接供给；用公共资金收购物品和服务，政府充当质量控制者，而不是生产者，让私人部门来充当生产者。他们的理由如下：（1）应当将如何为这些物品和服务的供给活动筹措资金这一问题与是否应使用政府拥有（社会化）的生产手段来生产这些物品和服务这个问题区分开。如果从政治上看来，靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式，这种方式还能向公民们提供较多的选择。（2）公共的所有和控制问题还应当与公共垄断问题分开来考虑。即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有理由要求在不同的公共机构之间展开竞争，并要求在公共机构与私人机构之间展开竞争。由于测量成本和通讯成本的下降，现在已经不存在什么技术上不允许竞争的“自然垄断”。（3）在共享品的社会化生产上，第三个重要问题是可稽查性（accountability），即就公共财产在使用中所发生的全部成本和回报提供充分而透彻的信息，并使政府拥有的生产者服从严格的预算控制。当公共生产投资被公司化时，即它们的活动在管理上是与涵盖政府一般活动的预算相分离时，可稽查性就得到了加强。（4）政府机构的生产创造着“政治性企业”（politicalfirms）：国有制不仅赋予这些企业在市场中的经济影响力，而且还赋予其对政策制定活动的直接政治影响力。由于没有任何个人有权直接索取公共部门经营的最终利润（也无人对亏损承担直接责任），且其所有权通常不能转让（除非通过私人化），“政治性企业”将不会像私人公司那样受到委托人的严密监督。 但是，最近也有研究表明以上观点并不一定完全正确。西班牙有学者（Pina，2001）在对西班牙几个城市的私人和公共交通管理效率进行了比较研究。研究没有发现私人和公共的城市交通管理的效率有什么明显不同，因此私人管理并不一定比公共管理更有效率。研究同时发现与较大的城市比较而言，较小的城市，由于拥有较少的设施、基础设施和管理工具，更倾向于用私人部门来管理诸如城市交通等较为复杂的服务。所以，公共服务的提供由私人部门提供还是由政府提供要视具体情况而定。2.4研究框架的修订由于国外研究城市政府角色和作用的学者大多出身于经济学或政治学，因此国外对于城市政府角色和作用研究的研究方法大多是经济学的分析方法，如成本效益分析、产权分析等，或者是采用政治学的分析手段，如政策分析等。他们研究的主要对象多是市场经济发展成熟的西方国家。而由于对中国等转型时期的国家的国情不甚了解，因而对中国的研究较少而且不够深入。西方已有的成熟的研究框架的确可以有益于中国的研究。但对于中国的研究，必须考虑到中国城市发展独特的三大平台（顾朝林，2001）：社会主义的市场经济体系在中国，计划经济正在向市场经济转变，政治体制的改革朝着有利于社会主义市场经济的方向改变着政府的组织结构。同时，地方政府的职能从干预市场逐渐转变到扶持市场和保证市场的正常运行。但目前我国的社会主义市场经济体系还正在逐步完善，还存在着不少不适应市场经济的地方。例如，计划经济管理模式仍然主导城市政府的管理。这种现象不仅仅出现在市场经济氛围不浓的内地城市，而且在沿海的市场经济比较发达的城市密集地区也是这样（顾朝林，2001）。5000年的中国文化（集权、儒学、薄弱的公民社会）传统中国拥有5000年的文明史，封建时代很长，因此形成了集权、儒学、薄弱的公民社会占统治地位的文化现象。这与西方崇尚自由、民主的传统相差较远。因此，中国公民的民主和公共参与意识较差，不少政府也缺乏这方面的意识，公民社会在城市生活中不能起到应有的作用（伍美琴，1999）。就城市规划而言，尽管有许多城市已经开始了城市规划成果公示制度（如深圳、上海、南京等），但更为重要的城市规划过程的公众参与还很不够。长期且强有力的城市行政等级体系。中国强有力的城市行政等级体系，差不多可以上溯到秦时的郡县制。而这个传统一直延续到现在。中央将部分权力交给地方行使，中央具有最终的决定权。地方政府是中央政府的派出机构，地方政府的权力是中央政府下放给地方的。因而地方政府在行使具体职能时，必须按照中央的部署和战略来逐步落实。在这个过程中，中央政府始终扮演着重要的角色。参考文献Bramley,G.,Kirk,K.andMorgan,J.(1999)ThechangingphysicalformofUKcities:trends,explanationsandimplications.PaperpresentedtoUS/UKCompetitiveCitiesWorkshop,Glasgow,November.Edinburgh:SchoolofPlanningandHousing.Danielsen,K.,Lang,R.andFulton,W.(1999)Retractingsuburbia:smartgrowthandthefutureofhousing,HousingPolicyDebate,10,pp.513–540.Fisher.RonaldC..StateandLocalPublicFinance.MirrorHigherEducationGroup,1996Friedman.M&FriedmanR.FreetoChoose-APersonalStatement.NewYork:HarcourtJovanovich,1980Hayek.F.A.TheConstitutionofLiberty.UniversityofChicagoPress,1960LeGalès.RegulationsandgovernanceinEuropeancities.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.22,No.3,482-506,1998Madanipour,A.(1998)Socialexclusionandspace,in:A.Madanipour,G.CarsandJ.Allen(Eds)SocialExclusioninEuropeanCities:Processes,ExperiencesandResponses,pp.75–94.London:JessicaKingsley.MCdowell,L.(1999)Citylifeanddifference:negotiatingdiversity,in:J.Allen,D.MasseyandM.Pryke(Eds)UnsettlingCities,pp.95–135.London:Routledge.Pina.V,Torres.L.Analysisoftheefficiencyoflocalgovernmentservicesdelivery.Anapplicationtourbanpublictransport.TransportResearchPartA35(2001)929-944顾朝林，发展中国家城市管治研究及其对我国的启发，城市规划，2001，9黄丽.国外大都市区治理模式研究.华东师范大学（博士论文），2001柯武刚，史漫飞.制度经济学.商务印书馆,2000萨缪尔森.经济学.中国发展出版社,1999沈建法.城市政治经济学与城市管治.城市规划,2000,9威廉姆森.阿罗和新制度经济学.麦克米伦出版公司.1975伍美琴,邓永成.香港、广州和深圳城市土地利用规划的对比研究.一国两制模式下的区域一体化研究.科学出版社,1999张立荣.当代西方行政制度改革：取向和启示.新华文摘,2001,4张庭伟.城市的竞争力以及城市规划的作用.城市规划.2000,11第三章国外地方政府架构3.1澳大利亚地方政府架构3.1.1国家政府和政治结构澳大利亚是1901年由6个英国的殖民地组成的一个联邦国家。它的每个州都有自己的宪法、政府和法律。这六个州是新南威尔士、维多利亚、昆士兰、南澳大利亚、西澳大利亚和塔斯马尼亚，还有北区和澳大利亚首都区等两个区。国家议会设在堪培拉。现在澳大利亚拥有1个国家政府、8个州或区政府以及769个地方政府（如图3-1）。图3-1澳大利亚政府层次在联邦层次，政府由总理、部长（一些是内阁、而一些不是）、议会（包括上院、下院）以及一些部门、委员会等组成。司法系统由最高法院、联邦法院、家庭法庭和其他一些司法单位组成。州政府也大抵如此，有州长、部长和由两院组成的议会构成。而昆士兰、北区和澳大利亚首都区的议会只有一个院。3.1.2地方政府演变及其立法和政治背景澳大利亚6个州的地方政府系统大约在19世纪形成。在这之前，只是地方当局和首府的特别政府（Specialincorporations）。北区的地方政府1937年开始行使权力，而澳大利亚首都区到1988年才拥有自治政府。表3-1澳大利亚地方政府的源起州或区最早居民点有责任的政府地方当局特别政府（Specialincorporations）地方政府的通常系统新南威尔士（NewSouthWales）1788185518411842

悉尼（Sydney）1858塔斯马尼亚州（Tasmania）1803185618461852

霍巴特（Hobart）1858昆士兰（Queensland）182418591859

布里斯班（Brisbane）1864北区（NorthernTerritory）182419781874

达尔文（Darwin）1937西澳大利亚（WesternAustralia）1829189018381858

帕斯（Perth）1871维多利亚（Victoria）1834185518411842

墨尔本（Melbourne）1854南澳大利亚（SouthAustralia）183618561840

阿德莱德（Adelaide）1861澳大利亚国家宪法没有谈到地方政府。像州政府一样，地方政府是由相应的州议会产生的。例如，1902年的新南威尔士宪法第51章说，“在州的适时的选举或指派下的地方政府将在“为了更好的政府”的责任下组建。并将从属于地方政府系统。地方政府所应有的权力、权威、职责和职能将由相关法律规定或协调。”地方政府法案是由每个州议会制定的。而且各州在1990年代对每个法案进行了修正。在许多州，立法中提到的改革已经执行。这些改革是针对公路、环境规划、环境管理、公共部门的规范等。在处理地方和中央关系时，更多的细节将被加入。在过去的20年里，澳大利亚的地方政府经历了意义重大的改革。下表（表3-2）是两位澳大利亚研究者对20年来地方政府改革做的总结。表3-2近来地方政府改革改革领域1973-1995年机构数量因为土著社区委员会的成立，机构数量一度从886个增加到1012个。改革后，下降到700个。职能国防是联邦的职责；其他职能由三方（联邦、州、地方）一起承担。在很多州新法案赋予地方政府普遍的能力基金作用倒置；过去议会75%的财政帮助是由州提供的，现在联邦是主要的提供者。借贷明显下降了。在税收分开后，利率下降了，1986年7月，税收分开一度被取消，因此导致利率的上升。选举改革较少，仍然是自愿和强制投票的混合。州政府和地方政府的关系没有稳固得足以适应政府的变化。联邦政府和地方政府的关系一般目的基金和联邦负责地方政府的部长加强了两者的关系。联邦提倡国家机关和地方政府代表参加部级会议。可稽查性从对州的可稽查性，到对那些选举出来的委员会具有可稽查性。议会表现在许多州新的重要立法要求某种形式的管理规划。1995年在国家的推广下，在一些州出现了基于一些标准的表现测试。商业化新法案要求的混合，同时与新西兰改革相适应。人力资源管理EEO（EqualEmploymentOpportunity，均等就业机会），奖励重构,取消法定甄别；国家能力标准的制定3.1.3地方政府的种类和等级为了管理的需要，澳大利亚为地方政府形成了国家分类系统（ACLG）。该系统由城市和乡村以及4个人口规模分成22类。这些种类是用于从更高的政府的一系列的统计目的、财政津贴目的而设计的。澳大利亚全国范围760个议会按照22个类型的标准如下表3-4：表3-4澳大利亚各地方政府分类分类标准规模代号NSWVICQLDWASATASNT总和城市首府UCC11111117发达大都市<30,000UDS5

1310

2830,000-70,000UDM153135

2770,000-120,000UDL6

915

21>120,000UDV7911

18区域性城镇或城市<30,000URS16138915536930,000-70,000URM17861

3

3570,000-120,000URL134

8>120,000URV31

1

5城市边缘<30,000UFS11114111030,000-70,000UFM23362

1670,000-120,000UFL34311

12>120,000UFV5211

9乡村重要增长地区RSG6

9962133农业地区<2,000RAS5

1552322

1062,001-5,000RAM38

3218243

1155,001-10,000RAL25811268

6010,001-20,000RAV191313214153偏远地区<400RTX1

2044

2958401-1,000RTS

164

23431,001-3,000RTM

1781

9263,001-20,000RTL1

351

10总计178781561421182968769来源:NationalOfficeofLocalGovernment,LocalGovernmentNationalReport,AGPS(Canberra1997)澳大利亚的地方政府从管辖的人口规模上看，大多数都很小。超过3/4的地方政府管辖人数少于3万人。在高度城市化社会中，有很多管辖面积很大，而管辖人口却很少的议会。例如，新南威尔士的三个议会，泊克（Bourke）、科巴（Cobar）、中达林（CentralDarling），它们的面积相当于印度尼西亚的爪哇岛（Java），但是人口却是12000比95000000。图3-2澳大利亚地方政府各种规模的比例3.1.4地方政府职能1995-1996年，国家地方政府办公室的地方政府国家报告中对地方政府的角色和作用做出了这样的概括：“地方政府具有管治的作用、提供服务的作用、规划和社区发展的作用和调整的作用。”地方政府具体的权力和职能各州不尽相同。议会根据地方需要和不同的地方政府角色来指导商业、提供服务。下面是地方政府的一些职能和服务：工程（公共设施设计、修建和维护，例如，公路、桥梁、人行道、污水处理、废弃物的收集和管理）休闲（高尔夫球场、游泳池、运动场、休闲中心、会堂、亭子、露营地和旅行车停车场）健康（水检验、食物检验、免疫、公厕、噪声控制、肉检验和动物控制）社区服务（儿童的照顾、老人的照顾和安置、流浪者设施、餐车、咨询和福利）建筑物（检查、许可证、证明和实施）规划和开发许可管理（飞机场、采石场、公墓、停车站和街道停车）文化/教育（图书馆、艺术画廊和博物馆）公共设施（在一些州包括电力、煤气、供水、排水和交通等）其他（屠宰场、市场、超级市场和团体采购计划）与许多国家相比，澳大利亚的地方政府的职能相对较小。例如，它没有包括一些通常的服务提供，如教育和警察。这是由历史原因造成的。传统上，地方政府是源于财产税。结果，职能和服务是财产导向的，特别是主要大都市中心的外围。一些可以由地方政府提供的职能现在由国家成立和控制的半国营企业或半非政府组织（QuasiNon-GovernmentOrganization,QUANGO）。一些半国营企业是大型的基础设施提供组织，如悉尼水和电力当局。而另一些，如集水管理和乡村土地部等部门小一些并且是区域性的。人们对这些企业和组织的批评通常是它们绕过了地方政府，而且无法和地方政府协调。州政府已经成立了悉尼和周边地区的区域废弃物管理委员会。尽管地方政府在这个委员会中有代表，但地方政府是对州政府负责的。近来，非选举的半国营企业和所谓的半非政府组织的数量在增长。3.2印度地方政府架构3.2.1地方政府演变的立法和政治背景在印度，地方政府组织一直以这样或那样的形式存在着。现在的城市地方政府的形式是源于英国的法规。总督会议（theViceroy'sCouncil）成员在塞缪尔•拉宁（SamuelLaing）预算演讲上，建议地方服务要基于地方资源。从此，现代意义的印度地方政府开始出现了。1870年，梅奥决议（LordMayo’sResolution）引入了自治市的民选代表的概念。里旁（LordRipon）被认为是”城市地方政府之父”。他引入了自治政府的市政当局的概念。1882年3月18日，他的关于地方自治政府的决议解决了地方政府的构造、职能、财政和权力，奠定了现代印度地方自治政府的基础。地方自治政府在印度的独立运动中起了很大的作用。印度独立以后，按联邦制国家的框架制定了宪法。印度的宪法制定者按政府职能把政府分为三个系统：联邦、省和并存（Concurrent）。地方政府被列为省的管辖范围，由省的法令管辖。近来，随着对利益的要求的增长、个人思想的觉悟的提高，地方自治政府也不仅是地方民主自治的工具，而且在地方服务提供中起到越来越重要的作用。地方政府是国家政府结构中不可分的一部分，是最接近市民的一个层次。这就使市民可以通过地方政府的决策来提高他们的生活条件，而且可以为了地方的发展运用他们的知识和能力。在印度，有两种地方政府，一种是城市地方政府，一种是乡村地方政府（详见图3-3）。最近，城市地方政府表现为市政机关（MunicipalCorporations）、市政议会（MunicipalCouncils）、镇区委员会（TownAreaCommittees）和通报区委员会（NotifiedAreaCommittees）。但是1992年执行的第74号宪法修正案建议形成市政机关、市政议会和NagarPanchayats城乡过渡地区。乡村的地方政府分成ZillaPanchayats(Parishads),TalukaPanchayats和VillagePanchayats。图3-3印度省层次的政治结构3.2.2地方政府的演变城市地方政府实体（urbanlocalgovernmentbodies）与市政政府（municipalgovernments）同义已经有了很长的历史。市政实体（municipalbodies）是英国的创造。最早的类似的城市地方政府是1688年在马德拉斯（Madras）成立的市政当局（MunicipalCorporation）。随后，在1762年，在孟买（Bombay）和加尔各答（Calcutta）成立了类似的地方政府。1870年的梅奥法案（LordMayo’sResolution）鼓励在自治市中选举市的最高领导。但是现在的城市地方政府的形式和结构是按照1882年3月18日的里旁决议（LordRipon’sResolution）实行的。从此，市政当局的机构和规模基本上保持下来。尽管后来城市化地区的数量上升了，而且这些地区的问题也越来越复杂。目前有两种市政当局的立法根据。一种是市法案成立市政府，如孟买市政当局法案（theBombayMunicipalCorporationAct）等。或者省政府授权成立市政当局。现在，立法承认省政府更多的控制和监督力量。原因有二：第一，宪法没有划清市、省政府之间的权力和责任；第二，由于没有明显的划分，省政府事实上控制着地方政府。看到城市地方政府面临的这些问题，印度政府于1963年成立了城乡关系委员会（Rural-UrbanRelationshipCommittee）。同时指出地方政府不能再只是政治教育和公民良心的工具。地方政府作为国家政府系统的一部分还应该承担提升地方社区社会、经济发展的作用。这个委员会同时对城市政府的很多方面做了建议，如地方政府按权力、职能、资源设立的标准等。就市政政府而言，它被认为是省的一个职能。印度宪法在对于省的论述中给了省在市政法规、设立、构建等方面的权力。除了承认地方自治政府是政府系统的基本组成部分以外，宪法没有城市地方政府其他方面的独立的权力和能力。1992年批准的第74次宪法修正案（ConstitutionalAmendmentAct（CAA））已经根据城乡关系委员会的推荐，试图给城市地方政府更多的权力和权威。这是第一次通过宪法来保证民主市政政府的稳定而进行的严肃的尝试。宪法修正案试图让3000个城市地方政府发生如下的根本的变化：引入第12次进度表所列出的城市地方政府的职能，包括规划、调整和开发等方面；进行区域和大都市规划，为区域和大都市层次的发展规划的准备选出代表；建议在人口超过300,000的城市地区城市行政委员会（wardcommittee）；规范法规的权威以及市政当局和行政委员会的责任；定期选取，如果市政当局由于某种原因而解散，必须在6个月内重建；通过法律规定市政当局的财政来源和定期向省财政委员会上报，通过中央财政委员会的推荐的措施增加省财政来源以帮助地方政府；限制省政府的权力，以免妨碍民选的地方政府；在市政当局中保留1/3的妇女和弱者席位，对于少数民族来说，不保留席位。城市规划，包括城镇规划土地使用和建筑物建造规则城市规划，包括城镇规划土地使用和建筑物建造规则经济和社会发展规划公路、桥梁民用、工业和商业用途的供水公共卫生、卫生设施保护和固体废弃物管理消防服务城市森林、环境保护和生态条件的提升社会弱者，包括残疾人和智障者的利益保护贫民区的改善减少城市贫困提供城市休闲设施，如公园、花园、游戏场提高文化、教育和审美水平土葬和土葬场、火葬和火葬场和电葬场屠宰场；防止虐待动物人口统计，包括出生和死亡的登记公共设施，包括路灯、停车位、公共汽车站和公共便利设施屠宰场和制革厂规定3.2.3地方政府种类和层次地方政府的结构和组织有很大的不同。由于城市密集区（urbanagglomerations）的标准不一样，因此造成了不同省之间地方政府的定义和结构有异。CAA（ConstitutionalAmendmentAct）试图地方政府的组成形成一致，并把它们分类如下：NagarPanchayat,在城乡结合地区设立。在居民点引导增长，控制增长并提供服务。市政议会（MunicipalCouncils）在较小的城市化地区（urbanarea）设立。市政当局（MunicipalCorporations）在较大的城市化地区设立。虽然城市地方政府不是等级制的，但是市政当局（MunicipalCorporations）享有比其他城市地方政府更大的自主权。3.2.4地方政府职能地方政府通过地方资源和发挥地方人力资源可以深刻的影响国家的经济运行。在现在印度的经济运行背景下，由于城市人口的增长和经济自由化，城市地方政府承担了沉重的责任。它们负责提高程序和服务的效率，使地方资源流动、提供连贯的规划以及在地方层面提供服务。在印度，几乎所有市政事务，如职能、责任、任务等都是由市政政府承担的。这些职能又可以分为必须的（obligatory）和可选的（discretionary）两种。其中必须的职能包括：提供干净的水；公共街道的建设和维护；公共街道的照明和洒水；公共街道的清洁、下水；危险贸易的管理；公共医院的支持和维护；初级学校的建立和维护；出生和死亡的登记；疏通阻塞，保护公共街道和桥梁；路名和门牌。可选的职能包括：分区危险房屋和地方的保护和拆除公园、花园、图书馆、博物馆、休息场所、麻风病人住房、孤儿院、妇女的避难场所等的建设和维护路边和其他地方的树的种植和维护为低收入者提供住房做调查组织公共招待会、公共展览、公共娱乐等城市交通设施的提供城市劳动者的福利的提高为人民提供音乐强制的教育在很多省是地方的职责。城市政府的有些公共职能与半国有组织重叠。CAA在第12进度表里列出了城市地方政府的职能。城市地方政府的职能包括第12进度表里列出的要由省政府来决定。地方政府必须被授予足够的权力、权威和责任来履行CAA委托的新的职能。但CAA本身不能给地方政府提供权力，这要由省政府决定。而有些CAA规定的职能过于技术，地方政府可能没有能力承担。CAA的初衷是权力和责任的下放，但是权力和责任的下放要取决于省政府。这样，地方政府需要提供与它们的能力不相适应的服务，必须面对新的标准。为了追求分散化（decentralization）目标，保证升级已有的城市政府结构满足新的附加职能很重要。当省政府的城市基础设施发展的职能被转移到地方层次，检查地方政府是否有能力完成变得很有必要。如果地方政府不具备能力或不具备足够的能力，那么这些能力将被创造或被加强。3.3日本地方政府架构3.3.1国家政府和政治结构国会（theDiet）是日本唯一的立法机关，内阁是执行机构，而法庭是司法机关。国会是代表国家权力的最高机构。国会（theDiet）由下院（theHouseofRepresentatives）和上院（theHouseofCouncilors）构成。下院在国会中有500个席位，每个议员有4年的任期。大选往往在他们的任期结束之前。上院在国会有252个席位，每个议员有6年任期，每3年为一半的议会举行选举。所有的议员都是通过选举产生的。内阁是在政府中是最高的执行机构，它向国会负责。大约有1,162,000名中央政府官员为各部门工作。司法机构包括三个层次，最高法院（theSupremeCourt）是级别最高的组织，下一个层次是8个高等法院（HighCourts），它们处理由地区法院（DistrictCourt）、初级法院（SummaryCourt）或家庭法院（FamilyCourt）提交的案件。日本共有50个地区法院和448个初级法院处理相对不严重的犯罪，50个家庭法庭处理家庭纠纷。日本被分为47个地区，这些地区又进一步分为自治市。地区和自治市都是法人实体，独立于中央政府，可以充分行使它们的职责。宪法第8章保证地方自治，并规定这是地方政府的基本职能。第92条款写到：地方政府的组织和运行必须按照地方自治的原则。1947年的地方自治法（theLocalAutonomyLaw）为地方自治提供了法律基础。宪法保证地方政府的延续，如要废除必须通过宪法修正案。3.3.2地方政府演化及其立法和政治背景日本的每一个自治市都有自己的历史。城市成为自治市是从明治时期（1868-1912）开始的。战后，镇开始组成城市。由若干镇和乡合并的城市是最近才有的。在日本的幕府时代（1603-1868），日本被分成比现在的地区更小的地区，或者是封建领地。它们享受着很高程度的自治。1871年，明治政府在为了现代化的需要废除了封建领地，取之为中央政府任命长官的地区。因而形成了中央集权的管理体系。新的分区，是Ku或ward与镇或乡类似，成为了管理体系中最小的一个单元。但是，这个新系统在许多方面被证明是不成功的。结果，日本完整的市、镇、乡的地方政府系统1888年才形成。到了1890年取而代之的却是府、县系统。但是，当时由于国家对地方政府实行了大量的控制，地方自治并没有完全执行。到了现在，这个系统的许多个别问题经常会涉及到日本地方自治的基础。直到第二次世界大战以后，新自治系统才建立起来。从地方政府的发展历史看，地方自治权一直都在变大，市民的权利一直在被扩充了，地方组织的能力也一直在被加强了，而国家监督却在减少。但是，在战时，地方政府系统完全被置于国家的控制之下。1943年，集权化的改革从国家到各个层次都执行了。与此同时，东京被合并成了一个大都市，这也是现在东京大都市的雏形。战后的民主化是日本最重要的事情。地方政府系统被重新赋予了组建的法律基础。1946年，东京大都市和市、镇、乡的市政组织被彻底改组了。新的措施的目的在于增加地方政府的自治力，保护公民的权利，保证公平的行政系统，所有达到年龄的公民都要享有选举权。地方长官、市长和市议会议员都要通过选举产生。日本的新宪法于1946年公布。宪法规定，地方自治政府是民主的不可缺少的一部分。宪法专用一章来保证地方政府的自治。1947年颁布的《地方自治法》与宪法一起成了地方自治改革的基础。1947年的《地方自治法》颁布以后，到1956年都有很多修正案出现，目的是为了加强地方政府的自治和独立，提高民主和分权。1953年，随着《镇、乡合并法（theTownsandVillagesMergerPromotionLaw）》的颁布，一个全面的自治市重组出现了。结果，从1953年到1956年的三年间，自治市的数量从494个下降到286个，镇和乡的数量从9852下降到3477个。在1954年，自治市的警察系统被废除了，取而代之的是地区警察系统。在1956年，随着和平条约的签署，从《地方自治法》颁布以来，这个系统才可以真正反映日本的实际情况。同样，考虑到效率和民主化问题，市、镇、乡的合并被鼓励成为自治市，以便有能力行使它们的新职责。1955年到1960年这个时期被成为地方公共财政的恢复期。1954年，原来不清楚的地方公共财政变得清楚起来，尽管有1/3的地方政府是赤字。为了解决这个问题，1955年，地方公共财政重建的特别措施颁布。在到1960年随后的5年里，公共财政的重建取得了很大的成果。这归功于税收的增加和经济增长。当然，地方政府的财政赤字也下降了。从1961年到1964年，日本经历了区域发展和快速经济增长。工业和人口很快的集中到大城市中。为了平衡国家的发展，日本有必要控制向大城市地区的流动，并提高其他地区的发展水平。为了这个目的，《新工业城市建设法（theNewIndustrialCitiesConstructionLaw）》于1964年颁布。促进区域发展主要由地方政府来承担。同时，比自治市更大范围的管理和协调受到了重视。为了这个需要，以每日通勤为基础的城市化地区和乡村被组织成了自治市联合（municipalcooperation）。1965年到1974年期间是居民的福利时代。在这个时期，由高速发展导致的环境问题在全国范围内都很显著。这就有必要从优先考虑经济增长转变到优先考虑环境保护和居民福利。在1965年到1974年空前的经济发展后，由于1973年的石油危机和余波，经济发展速度放慢了。1975年后，由于大型公共部门债务和伴随的财政结构的变坏，中央和地方政府出现了大量财政赤字。1980年代，中央和地方政府开始了财政重构和管理改革。中央政府成立了管理改革特别咨询会。中央和地方政府在管理和财政改革上的合作是这个时期的特征。1994年，在第23区域系统研究委员会的报告的基础上，做出了如下的修正法案：中心城市系统：为推进城市的管理机构。管理机构有相对较大的能力和职能范围，以便让它们能尽可能与居民接近行使政府权力。大范围合作系统：为适应有效、高效的处理大范围的管理需要。提高国家权力传递效率。同时，一个从明治时期的中央权威的系统改革到包括区域转移（regionaldevolution）的新系统的尝试正在进行。1993年旨在提高区域