养老调研报告提交

关于提升本市老龄服务事业水平对策研究课题组养老问题是基本民生问题之一，也是社会管理中需要研究重大问题。2月，胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出，“社会管理，说到底是对人管理和服务。”并提出，要“处理好人民最关心最直接最现实利益问题”，“培育壮大老龄服务事业和产业”。兴国市长曾讲过，人口老龄化问题关系社会经济发展，关系社会友好稳定。自1988年进入老龄化社会以来，本市已迎来“银发浪潮”，老龄化形势严峻，老年人口年均增加3%以上。截至底，60岁及以上户籍老年人口已达17.47%，老龄化程度排在全国第三位。据预测，全市老年人口将占总人口19.5%；2030年占35.62%。到时，本市基本形成具备天津特色“973”养老服务格局，即97%老年人居家养老（其中94%老年人依靠小区日间照料服务设施分散居家养老，3%老年人在老年宜居小区集中居家养老），3%老年人入住养老机构养老。在快速进入老龄化时期，怎样大力推进老龄服务事业发展，已成为本市社会发展所面临一个重大问题。为愈加好了解本市老龄事业发展中存在问题，探寻处理问题对策，课题组采取实地考查（包含暗访）、召开座谈会、个案访谈、电话调查等方式，对本市养老院、小区养老服务机构或部门进行了深入调查。在调查中发觉，本市在“党政主导、社会参加、全民关心”方针指导下，不停完善老年社会保障体系，提升老龄工作水平，在养老机构建设、居家养老模式探索等方面有所创新，初步建立了服务主体多元化、服务内容多样化、适宜老年人需求居家养老服务体系。但课题组也发觉，实践中还存在着一些需要完善地方。为此，课题组对本市国办天津市养老院、民办南开友缘养老院与红桥桃花源养老院进行了深入个案访谈；对南开区长虹街盛达园小区、河西马场街、和平区南营门街进行了调查，还暗访了南开区天拖南澄江路街横江里小区，河北区江都路街如皋里、通达新苑、汇光里小区等。之所以选择上述三家养老院为调查样本，是因为天津市养老院是4所市级国办养老机构中规模最大养老院，拥有床位850张；两家民营养老院也是规模较大养老院，友缘养老院共有340张床位，桃花源养老院有200张床位（高于民营养老机构平均113张床位）。小区与居委会选样依据是居家养老活动搞得比很好，暗访小区是随机选取。本市老龄服务事业发展中存在主要问题（一）养老工作宣传欠深入，百姓对养老模式认识比较含糊，实践中轻易产生不满现在，本市百姓对机构养老模式认识得相对清楚，对机构养老需求也越来越强烈，但对居家养老模式认识比较含糊。我国把适合国情社会化养老模式界定为小区居家养老，它是以家庭为关键，以小区为依靠，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和小区托付为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式居家养老服务体系。本市则要求，居家养老包含依靠小区日间照料服务设施分散居家养老和老年宜居小区集中居家养老。但在调查中我们发觉，因为宣传不到位，不少小区居委会人员及居民对本市养老模式认识含糊，认为居家养老和小区养老是不一样。对于多数人而言，居家养老就是家庭养老模式，尽管小区提供了各种有偿微利服务，但这种养老还是家庭自己事情；小区养老则是同一小区老年人居住在同一楼宇并由小区提供全方位服务养老模式（基本相当于宜居小区集中居家养老）。因为了解有误，所以一提及小区养老，百姓就希望小区提供更多服务，这远超出了现在小区居家养老所能够承载内容。一旦多个需求得不到满足，就轻易引发百姓不满。实际上，小区居家养老是介于家庭照料和社会机构照料之间一个利用小区资源开展老年人照料方式。怎样以清楚明了、简单易懂概念界定和养老模式说明向老百姓进行深入宣传，显得尤为主要。（二）老龄服务与机构管理法律法规尚不健全现在本市已经实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》，并先后以政府令形式公布了《天津市养老机构管理方法》、《关于加紧养老服务业发展意见》、《天津市资助经济困难老年人入住养老机构方法（试行）》、《关于深入发展本市居家养老服务意见》等。但作为地方性规章尚缺乏强大效力，约束力不强。而且，现有规章并未对养老机构、管理与服务人员责任做出详尽要求。当前尤为突出问题表现为：1、已经实施一些方法已不能满足养老机构发展需要，实践中出现很多问题在方法中没有要求。因为没有相关法律法规对养老服务中产生纠纷责任范围做出明确要求，更没有要求养老服务机构免责范围，一旦出现如老人摔伤、走失、甚至自杀等人身损害问题，只能是养老机构负担赔偿责任。而养老机构主要是国家投资福利性非营利机构与民营微利营业机构，伴随赔偿案件不停出现，这些机构生存情况令人堪忧。往往民办养老机构在碰到大诉讼赔偿时可能会陷入破产境遇。2、现有法规更没有对小区提供居家养老服务做出要求，一旦出现问题，将会使刚才有所发展居家养老受到致命打击。3、现在养老服务与护理人员社会地位比较低，一些权益得不到保障。其中一个主要原因是，现有规章只是对上述人员怎样做好工作作出要求，没有在制度上明确其法律地位，在待遇上也缺乏对应权益保障。（三）养老投入渠道单一，资金不足、运行成本高成为制约本市老龄服务事业发展瓶颈1、养老机构运行成本逐年增加，抵消了各种补助。资金担心、运行成本较高已成为国办与民办养老院共同特征，是当前养老院运行中存在主要问题。养老院运行成本主要包含护理人员与管理人员工资福利、煤水电气费用和养老服务设施购置与修缮费等。即使国家实施了一些免税政策，市政府每年给民营养老院每个床位补助600元，但伴随用工费用增加，物价及各种费用不停攀升，与高成本运行相比，补助乃是杯水车薪。本市养老院收费没有统一标准，只能靠市场杠杆来调整。但因为现阶段老年人经济承受能力限制，本市养老机构服务人员工资待遇比较低，实际工资平均通常在1500左右（不少民营养老院还未达成此标准）。因为服务人员从事工作艰辛，脏、累、工作时间长，低收入难以吸引和留住护理人员，造成本市国办、民办养老院普遍存在护工难招问题。以天津市养老院为例，首先，三、四年前排队登记要求入住老人已过千；另首先，因为养老护理人员不足，致使新建护理楼还有一层楼床位处于空闲状态，浪费了资源。而且，从发展趋势来看，护工难招问题将会愈加凸显。另外，一些民办养老院还急迫呼吁政府和社会关注他们生存情况。以友缘养老院为例，因为该养老院租用是天拖厂房，其水电费是按照工业计费标准收取，无形中加重了民办养老院经济负担。2、资金缺乏，难以支撑小区养老服务体系。现在本市小区养老服务产业化进程迟缓，社会组织、民间资金参加养老事业主动性不高。仅靠政府投入单一模式无法满足小区服务日益壮大需求，致使小区养老服务处于资金、人员短缺困境。尽管这些年来本市逐步加大了对小区养老服务投入，在下发了《关于加紧发展本市养老服务业意见》，明确了支持居家养老建设工作若干详细优惠政策，提供了政府购置服务，开启了老年日间照料服务中心（站）建设，并给予一次性3万元补助，但从基层反应看，政府为高龄、特困、低保等老人每个月提供购置居家养老服务，只处理了极少部分老人困难，而且只是吃饭有保障，而有钱吃饭没钱看病等更深层次需求没有得到满足。从市、区两级财政拨款看，仅是为老年日间照料服务中心（站）提供了一些基本活动设施费用（还有小区反应市财政并没有给予一次性建设补助，只是区财政提供了补助），却没有提供给从事老年服务及管理人员酬劳，后续活动开展难认为继。很多小区养老资金投入主要以自筹为主,使得小区养老服务发展有限资金缺乏稳定性，消耗了小区集中养老事业精力。如重视小区养老活动并取得很好效果盛达园，连老年活动站每年7000余元电费开支也要由物业垫支；南营门街老年日间照料服务中心责任人也为后续活动资金发愁；马场街也因资金问题，限制了老年日间照料服务中心很多活动开展。甚至有小区因资金问题仅将老年日间照料服务站视为小区食堂，只提供就餐服务，难以发挥其余功效。（四）多元化养老需求与现有养老服务支撑体系差距较大老年人养老需求是多元化，而我们所能提供养老服务体系与之有显著差距。其一，就机构养老而言，伴随传统家庭养老功效日益弱化，由儿女来满足老人经济供养、生活照料、精神慰藉基本需求越来越力不从心。从调查来看，社会对养老机构服务需求远远超出我们想象，甚至一些街办养老院也一床难求。从现实和发展看，现在本市有四部分老年人对入住养老机构有很强需求：一是11万左右生活不能自理失能老人，二是10万左右失智老人，三是数目不小空巢老人（尤其是独居空巢老人），四是一些不少经济条件很好、观念新老年人也渴望入住能够提供很好日常生活服务和照料、文化活动丰富、环境优美养老院。而本市“973”养老服务格局中，到也只能提供6万张床位，难以满足本市日益增加对养老机构需求。其二，本市老年宜居小区集中居家养老刚才起步，尚不考虑其实际运转效果怎样，这种模式也只能满足3%老年群体，与群众渴望也是有差距。其三，现在本市推广小区居家养老服务水平参差不齐。在我们考查与暗访中发觉，小区养老发展严重不均衡，经济条件好小区，养老服务提供服务内容比较全方面；而经济条件较差区域，则极少有小区养老服务提供。在调查中我们还发觉存在规划、报道与现实情况不符现象。一些小区只是徒有养老服务牌子，未达成相关部门提出工作目标，为老年人服务形同虚设。（五）养老服务从业人员素质不高且缺乏必要培训服务与护理人员是开展老龄服务、发展老龄事业主力军。从养老机构来看，现在，本市养老机构服务人员大都是城市4050人员或农民工服务人员。尽管他们吃苦耐劳，但因为养老机构财力有限，且享受不到政府直接经济补助政策，待遇偏低，造成大量优异养老服务人员流失，影响了服务质量。而且不少养老服务人员既缺乏岗前培训，又缺乏专业培训。一些养老服务人员对基本护理知识和医学常识了解甚少，年轻养老服务人员技能往往是在老员工传授中习得，或是自己在工作中总结。即使关于要求强调服务人员必须经过培训上岗，但多数民营养老院并没有严格执行这一要求。从小区养老服务来看，现在多数小区中没有专业化养老服务人员，居委会编制中更没有专职养老服务人员设置。服务人员专业化水平低、人员缺乏等问题更为突出。现在本市小区养老服务专职员作人员几乎没有，多是靠志愿者无偿提供服务。而且，尽管本市提倡中青年志愿者为老年人服务、低龄老人为高龄老人服务，但现在小区中多采取低龄帮助高龄以及互助帮扶方式。因小区服务能力有限，人员力量微弱，一些老人日间照料服务站现在主要功效是配餐送餐，缺乏服务多样性。在负担养老服务信息登记、沟通工作同时，一些居委会人员还要牺牲个人时间给不能外出就餐老人送餐。（六）养老服务运行机制不健全，部门缺乏协同，社会参加度小，养老设施及配套服务不完善老龄服务事业是一项系统工程。养老机构发展壮大，离不开金融、医疗卫生、环境保护绿化等部门配合和协作，但现在本市养老机构与配套服务机构工作存在脱节现象。如，民政部门与卫生部门缺乏相互协同。本市现有养老机构数量及服务质量远不能满足社会需求。据调查，首先，社会养老机构床位紧缺，“一床难求”，护理人员严重不足，且业务素质不高；另首先，很多地段医院、街区级卫生院床位闲置无用，较高业务素质专业人员无用武之地。在社会养老机构中住养卧床老人，其自行负担护理费用支出则相对较多，而经过医保报销医疗费百分比并不高，平均医疗费使用不足1万，远低于现行医保政策要求老人享受医保住院（除大额外）费用4.4万元/年。在调研中我们发觉，一些不具备医疗服务民营养老院，当发觉老人患病时只能通知其家眷将老人送往医院进行治疗，而老人身体恢复后欲回到养老院时，发觉床位早已被占满。即便一些养老机构能够为老人提供一些简单医疗服务，但因为没有实现医保联网，带来了很多工作不便。另外，金融机构对于民办养老院贷款项目极少，这也成为制约民办养老机构快速发展瓶颈之一。这些问题出现都与部门缺乏协同关于。另外，现在本市养老机构服务考评体系还不健全，行业奖惩方法不到位。行业协会作用没有得到发挥，即使养老机构行业协会已经成立，但没有起到监督和约束作用，行业自律机制也没有形成。本市已经提出了居家养老服务工作体系：政府主导、部门协同、社会参加、公众互助、街镇和居村委会详细组织实施。但现实情况是，现在最为缺乏是部门协同与社会参加。小区养老服务资源之间缺乏整合与协调,小区涉老信息、为老服务硬件、人力、财力资源等整合不足。因为小区居家养老服务运行机制尚不完善，各居民委员会负担了政府“下放”社会保障、市容、卫生等很多方面管理权，造成居委会工作人员无法腾出充分时间和精力考虑老年群体问题，不少小区对养老工作只能敷衍了事。小区养老服务发展好坏完全依靠管理者对该问题重视程度和居民道德水平，其所提供服务在性质上义务性多,难以实现可连续发展。另外，因为早期缺乏久远规划，现在本市居家养老配套服务及设施出现“新建还欠账，老账还不上”局面。新建小区养老服务设施只停留于规划，养老设施及场地建设极难兑现；老小区又苦于没有场地建设养老服务设施。部分老年人日间照料服务站因场地紧缺，小区只能在原有基础上，利用原老年活动室，成立了兼容式居家养老服务站，基础设施比较落后，在一定程度上制约了服务功效拓展。有些服务设施配套，还需小区居委会经过各种渠道自行争取。如许多活动走在全国前列马场街是一个老街区，因为场地所限，至今没有在其所辖各小区都建立起老年日间照料服务站，其设在德才里老年日间照料服务中心也因场地问题，影响了居家养老活动深入开展。无奈，该街只好在开展老年文化娱乐活动以及社团活动方面做文章。课题组在调查中还发觉了其余一些问题。如，因为虚拟养老院建设刚才起步，我们所调查小区多数没有建成虚拟养老院；因为养老院现有资金和人员刚才能满足院内老人生活需求（甚至有些养老院还处于资金和人员匮乏状态，不少服务人员工作已处于饱和状态），多数养老院对于政府提倡延伸服务无力响应，实际上并没有将养老院服务延伸到小区。提升本市老龄服务事业水平基本对策（一）加强宣传力度，开拓多个渠道，最大程度满足老年人多元化养老需求要加大本市老龄事业发展宣传力度，使百姓充分了解国家提倡养老模式。为澄清认识，在今后宣传中，可将“居家养老”明确界定为由小区提供服务居家养老模式；将“老年宜居小区集中居家养老”模式单独独立出来。另外，经过宣传，也能够提升老年护理与服务人员社会地位，为本市老龄事业发展奠定很好基础。政府部门在将养老事业纳入经济和社会发展整体规划之中同时，在制订老龄事业发展规划时，要充分了解老年人切实需要，建立全方位、专业化社会化养老服务体系。现在本市老年人多元化养老需求呈金字塔型（如图）。依据老年群体对养老模式需求人数多少，我们将现在养老模式区分为：自助性居家养老模式（这是现在老年人选择最多模式，主要是身心健康、完全能够自理、与配偶或儿女同住，能够发挥余热，无需小区提供服务低龄老年群体）；由小区提供有偿微利服务居家养老模式；由政府牵头、企业运作宜居小区集中养老模式；机构养老模式。依照上述不一样群体养老需求，政府应发挥引导作用，开发多个渠道，提供人性化管理和特色化服务，满足不一样老年人需求。首先，对于具备迫切需求且人数有限，但又难以得到满足机构养老模式，应采取多个形式深入发展。尽管现在本市财力有限，不能满足人们入住养老机构需求，但能够采取以下方法，深入扩大机构养老规模，以满足百姓需求。其一，对现有养老机构进行改造、扩建，增加床位。其二，调整布局，加紧新建区级养老院建设。其三，逐步试点在街镇一级建立或完善国办养老院。在调查中我们发觉，百姓最为信得过仍是国办养老院，现在最难进也是国办养老院。本市有些街道依照本街人口变动情况，将过去幼稚园改造为养老院，这一方法值得推广。如“一床难求”南营门街鹤寿养老院就是由过去幼稚园改造而成，现在由专员承包运行。和平区其余街道也有类似养老院。即使这种养老院床位不多，100张左右，甚至更少，但在一定程度上也满足了周围群众需求。而且，加强街镇一级养老院更有利于落实政府提倡养老院延伸服务到小区活动（如南营门鹤寿养老院就使延伸服务落到了实处）。其四，激励发展、扩大民营养老机构。作为一支主要补充力量，民营养老院越来越发挥主要作用。其五，依照上述调查中发觉问题，能够整合资源，将现有地段医院、街区级卫生院改造为卧床老人养老机构。在不影响地其原有功效前提下，不需过多资金投入，做简单调整与修整即可。但要建立相关管理制度与规范。这么既可高本市养老床位总数，缓解养老机构床位紧缺情况，也方便老人就近入住，提升养老护理质量，还可处理就业问题。自助性居家养老模式由小区提供有偿微利服务居家养老模式由政府牵头、企业运作宜居小区集中养老模式机构养老模式其次，加紧由政府牵头、企业运作宜居小区集中养老模式推广与建设。这是具备发展前景一个养老模式。但需要注意是，这种模式在自助性居家养老模式由小区提供有偿微利服务居家养老模式由政府牵头、企业运作宜居小区集中养老模式机构养老模式第三，深入完善由小区提供有偿微利服务居家养老模式，政府应该在政策上给予大力扶持，在财力与人力方面给予大力支持。（二）将老龄事业作为一项系统工程来抓，完善组织管理体系，规范养老事业运行政府要把老龄事业作为构建友好社会系统工作来抓。机构养老与小区居家养老服务工作开展并非只是民政部门工作，包括部门非常广泛，需要其余部门紧密配合。需要地方财政部门给予财力和政策上支持，需要卫生部门经过小区卫生服务站为老人看病提供方便，需要文化部门帮助开展各种有利于老年人身心健康活动，等等。所以，仅靠民政部门难免力不从心。能够借鉴美国经验（1965年，美国为执行《美国老年法》中各项服务方案，专门成立了养老管理机构——老人局AOA,该局是美国卫生与福利部HHS下设机构），从未来发展视角以及社会管理创新角度，课题组提议，在本市尽早成立一个专门负责老龄事务管理机构或组织，统一规划和管理，以逐步满足本市未来三分之一人口需求。在现在还未成立专门机构阶段，一定要加强部门之间协作，要各负其责，有时需要共同管理，工作不能相互推诿。另外，还要提倡社会各界主动关注养老事业，激励社会团体、企事业单位和个人向小区居家养老服务站捐资、捐物或提供志愿服务。深入完善小区居家养老组织管理体系，提升养老服务质量和服务水平。小区作为居家养老服务直接提供者，对居家养老服务和老年群体管理负有直接责任和义务。所以要建立以小区为基础居家养老服务组织体系，规范小区居家养老服务工作开展。如红桥区已开始建立区、街、小区三级小区养老网络：即小区养老工作领导小组和指导中心，全方面负责小区养老工作政策指导、专业队伍培训；9个街道小区养老工作小组和服务中心详细负责辖区内小区养老工作宣传发动、人员调配、设施建设及示范化管理等工作；126个小区养老服务站，主要开展居家养老供求信息交流、服务质量监督与反馈，以及老年人维权等工作。另外，也要加强小区养老服务效果评定，以促进小区居家养老服务良性发展。为了加强养老机构规范化管理，还要充分发挥行业管理委员会和行业协会作用。应赋予养老机构行业协会更多职能，制订养老机构行业标准，逐步健全养老机构全行业自律机制，从而实现养老机构健康、协调、可连续发展。（三）加紧老龄事业配套法律法规及制度建设要深入健全与完善老龄事业发展法律法规和制度,使老龄事业走上法制化轨道。经过制订一系列激励养老机构发展政策方法以及规范运行法规制度，为养老事业良好运转与发展创造愈加好外部环境。一是要经过加紧养老法律法规建设，形成良好养老机构运行机制。尽快出台《天津市养老机构管理条例》，明确住养人、托养人（送养人）、确保人法律关系及法律地位，要求其责任与义务；要求养老机构安全保障义务范围及其免责范围，保护养老机构正当地位。二是出台一系列惠老法规与政策，保护老年人正当权益，如《天津市养老事业促进条例》。美国就有专门《美国老人法》，日本有专门《老人福利法》、《老人保健法》等。三是建立强制性保险制度。发达国家都有相关法规，如日本有《护理保险法》，1994年德国经过《护理保险法》,使长久照料社会保险成为并列于健康、意外、年金以及失业保险第五种社会保险，“填补了社会保险体系中最终一个漏洞”。要汲取国外与外省经验（如上海等），激励社会保险机构介入，将入住养老机构老人护理费与医保报销接轨，如住养老人医疗费、床位费、护理费可纳入医保报销范围；而其余如伙食费、水、电费等生活费用仍由住养人自行负担。在老人经济承受能力有限条件下，充分利用医保费用能够提供空间，能够减轻老年及家眷经济负担，令老人安心养老，儿女专心工作，进而促进社会友好稳定。这一改革可考虑先在天津市民政老年病医院等类似民政局直属国办机构中进行先行先试。四是建立健全志愿者参加养老服务相关规章。五是落实《养老护理员国家职业标准》，制订、完善本市养老服务与护理人员准入制度及其余各项规章制度，要求其法律地位及福利待遇，制订职业道德规范。六是制订天津市居家养老服务地方标准，出台带有指导意义养老院与小区养老服务统一收费标准。七是规范养老机构接收社会捐赠相关管理制度。（四）加大政策补助力度，广开资金起源渠道小区养老服务在我国是一个新兴养老模式，只有依靠政府引导、扶持与资助，才能够快速发展壮大起来。“投资主体多元化、服务内容多样化、适应老年人需求、社会化养老服务体系”得以运转，需要广开资金起源渠道。政府财政要深入落实并加大小区居家养老服务经费投入，在收入再分配中适当加大社会保障资金支出百分比，建立对居家养老项目整体财政预算制度。仅靠志愿者献爱心是不足以支撑起整个小区养老系统运作，没有专业服务企业加入小区养老中，难以有效提升居家养老服务工作。所以要主动拓展小区养老市场化运作模式与方式，激励有条件企业、社会组织发展小区养老事业，能够在政策、资金等方面给予一定倾斜。如，红桥区就在驻街企事业单位较多邵公庄街建立了街企共建小区养老模式，引导驻区企事业单位主动参加小区养老服务公益事业。养老机构属于为社会作贡献微利机构。为了保障其高效运行，政府在财力方面应给予深入优惠和补助。对国办养老机构，应加大补助力度，在养老基本设施和服务方面加大投入；对民办养老机构，应尽可能减免其各种费用以降低运行成本，使其把精力放在提升服务质量、完善机构管理上。红桥区做法值得借鉴：对新建营利性民办养老服务机构正式运行达3年，区政府每年给予适当运行补助；凡符合规划，优先安排养老服务机构建设用地。另外，鉴于现在形势与未来发展趋势，课题组认为有必要单独设置养老福利彩票，以应对日益增加养老资金需求。养老福利彩票发行将能够惠及本市现在六分之一人口与后三分之一人口。再者，要激励有较高经济收入老年人自费购置高层次社会养老服务，这么既可有效发挥个人资本作用，又能使这部分老年人享