义务教育均衡发展探析

义务教育均衡发展探析

一、推进义务教育均衡发展取得重要进步

从1986年《义务教育法》颁布实施到2006年重新修订,我国义务教育从基本普及向全面普及发展,并由非均衡发展向均衡发展运行。

政府对义务教育投入的增幅农村高于城市,城乡生均经费差距进一步缩小

1.城乡义务教育生均预算内事业费差距缩小1997—2005年,义务教育生均预算内事业费,全国普通小学由333•81元增加到1327•24元,农村普通小学由275•06元增加到1204•24元。1999-2005年,义务教育生均预算内事业费,全国普通初中由639•63元增加到1498•25元,农村普通初中由508•58元增加到1314•64元。根据表1计算,1997—2005年,全国普通小学生均预算内事业费年度增幅分别为10•34%、11•08%、11•86%、18•52%、31•27%、26•01%、14•56%、21•21%、17•55%;农村普通小学生均预算内事业费年度增幅分别10•58%、11•11%、13•13%、19•43%、33•41%、28•57%、14•35%、25•15%、18•85%。除2003年外,农村小学增幅均高于全国平均水平,城乡小学生均预算内事业费差距有所缩小。同样,根据表1计算,1999-2005年,全国普通初中生均预算内事业费年度增幅分别为4•75%、6•28%、20•18%、17•56%、9•53%、18•45%、20•24%;农村普通初中生均预算内事业费年度增幅分别为6•34%、4•91%、22•99%、21•28%、9•54%、23•16%、22•44%。除了2000年外,农村普通初中增幅均高于全国平均水平,城乡初中生均预算内事业费差距有所缩小。

2.城乡义务教育生均预算内公用经费差距缩小1997-2005年,义务教育生均预算内公用经费,全国普通小学由33•97元增加到166•52元,农村普通小学由22•07元增加到142•25元。2001-2005年,义务教育生均预算内公用经费,全国普通初中由83•44元增加到232•88元,农村普通初中由44•95元增加到192•75元。1997—2005年全国普通小学生均预算内公用经费年度增长分别为19•36%、1•12%、3•99%、4•09%、21•52%、33•27%、38•66%、39•55%、42•92%;农村普通小学生均预算内公用经费年度增长分别22•75%、4•30%、4•30%、0•42%、16•63%、51•96%、42•55%、56•18%、49•53%。除了2000、2001两个年度农村增幅小于全国平均增幅外,其他各年度农村增幅都大于全国,城乡小学生均预算内公用经费差距总体上呈缩小趋势。同样,根据表2计算,2001-2005年,全国普通初中生均预算内公用经费年度增长分别为12•58%、24•95%、22•17%、29•25%、41•53%;农村普通初中生均预算内公用经费年度增长分别为16•24%、48•12%、27•68%、47•65%、53•56%。农村普通初中增幅高于全国平均水平,城乡初中生均预算内公用经费差距有所缩小。

区域、城乡义务教育教师学历合格率差距逐渐缩小

1.区域义务教育教师学历合格率差距缩小根据《国家教育督导报告2005———义务教育均衡发展:公共教育资源配置状况》和《2004-2010年西部地区教育事业发展规划》数据计算,从2002年到2004年,西部地区小学教师学历合格率与东部地区的差距由3个百分点缩小到2个百分点;中部与东部地区缩小到1个百分点左右。同期,初中教师学历合格率的城乡间、地区间差距也呈缩小态势。

2.城乡义务教育教师学历合格率差距缩小根据《国家教育督导报告2005———义务教育均衡发展:公共教育资源配置状况》和《2004—2010年西部地区教育事业发展规划》数据计算,从2002年到2004年,小学教师学历合格率城乡差距从2•2个百分点缩小为1•5个百分点。2004年,初中专任教师学历合格率城镇和农村分别达到95•98%和91•31%,与2002年相比,城镇和农村分别提高2•57个和4•69个百分点,农村增幅大于城镇,城乡差距进一步缩小。

全国小学女童接受义务教育整体上稳中有升,性别差异进一步缩小

1.全国小学女童毛入学率稳中有升1991年,全国小学女童毛入学率为96•96%,到2005年,上升为99•14%,增长了2•18个百分点,除1993年比较低外,整体趋势是稳中有升。

2.全国小学女童五年就学巩固率逐年递增1994年,全国小学女童五年就学巩固率为80•59%,2001年上升到95•05%,增加了14•46个百分点。

中西部地区义务教育完成率增幅高于东部地区

1994年,东、中部义务教育完成率平均值相差13•79个百分点,东、西部相差28•38个百分点,中、西部相差14•59个百分点。2003年,东、中部义务教育完成率平均值相差8•83个百分点,东、西部相差22•33个百分点,中、西部相差13•5个百分点。从区域增幅看,2003年与1994年相比,东、中部差距从13•79个百分点减少到8•83个百分点,减少了4•96个百分点;东、西部差距从28•38个百分点减少到22•33个百分点,减少了6•05个百分点;中、西部差距从14•59个百分点减少到13•5个百分点,减少了1•09个百分点。这表明东、中、西部之间义务教育完成情况的差距逐渐缩小。从1994年到2003年的增幅来看,东部增长了20•63个百分点,中部增长了25•59个百分点,西部增长了26•68个百分点。中部增幅大于东部,西部增幅又大于中部,区域之间差距进一步缩小。根据《2005年全国教育事业发展统计公报》,义务教育均衡发展在2005年又上台阶,当年小学和初中普及率分别达到99%、95%,在世界九个人口大国中走在前列。

二、义务教育均衡发展面临的主要问题和挑战

从历时、相对的角度看,义务教育均衡发展取得了很大成就,但从共时、绝对的角度看,义务教育均衡发展依然不尽如人意,面临着诸多问题和挑战。城乡和区域间基本办学条件存在差距

1.城乡和区域间生均拨款差距依然存在

城乡间经费差距依然存在。根据《2004年全国教育经费执行情况统计公告》,2004年全国普通小学生均预算内事业费支出为1129•11元,其中城镇1244•00元,农村1013•80元,农村比城镇少230•20元,是城镇的81•49%。生均预算内公用经费支出为116•51元,其中,城镇137元,农村95•13元,农村比城镇少41•87元,是城镇的69•43%。2004年全国普通初中生均预算内事业费支出为1246•07元,其中城镇1418元,农村1073•68元,农村比城镇少344•32元,是城镇的75•71%。生均预算内公用经费支出为164•55元,其中,城镇203元,农村125•52元,农村比城镇少77•48元,是城镇的61•83%。区域间经费差距明显。根据《中国教育经费统计年鉴-2005》数据计算,2004年预算内事业费,东部小学平均2262元,中部小学平均1049元,西部小学平均1141元,东部比中部、西部分别高出1213元和1121元,中部是东部的46•37%,西部是东部的50•44%;东部初中平均2418元,中部初中平均1031元,西部初中平均1249元,东部比中部、西部分别高出1387元和1169元,中部是东部的42•63%,西部是东部的48•34%。不管是小学,还是初中,东部和中、西部在预算内事业费上的差距都是很明显的。需要指出的是,在中、西部间存在着“中部塌陷”现象,中部小学和初中的预算内事业费都比西部要少。就2004年预算内公用经费来说,东部小学平均372•79元,中部小学平均92元,西部小学平均119元,东部比中部、西部分别高出280•79元和253•79元,中部是东部的24•67%,西部是东部的31•92%;东部初中平均492•42元,中部初中平均94元,西部初中平均160元,东部比中部、西部分别高出398•42元和332•42元,中部是东部的19•08%,西部是东部的32•49%。预算内公用经费的差距比预算内事业费的差距更加明显,中、西部只有东部的1/3及以下。同样要指出的是,在预算内公用经费上依然存在“中部塌陷”现象。省内经费差距也很明显。2004年,东部的江苏和广东,中部的河北和河南,西部的山西和广西有相当一部分县中小学生均预算内公用经费不足本省平均水平的一半,县际差距较大。上述省除广东和广西外,均有10个以上县的中小学生均预算内公用经费甚至为零。①

2.城乡和区域间教学仪器设备差距依然较大

农村和中、西部生均教学仪器设备配置水平依然较低。根据《国家督导报告2005》数据计算,2004年,小学生均教学仪器设备值城乡之比为2•9∶1;初中生均教学仪器设备值城乡之比为1•4∶1。小学生均仪器设备值东部为382元、中部为266元、西部为213元,东、西部之比为1•8∶1,东、中部之比为1•4:1。初中生均仪器设备值东部为474元、中部为289元、西部为242元,东、西部之比为2•0∶1,东、中部之比为1•6∶1。3.教育信息化水平城乡间存在较大差距城乡生机比差距较大。根据《中国教育统计年鉴》可计算出,2003年,农村小学生机比为45∶1,城市小学生机比为17∶1;农村初中生机比为30∶1,城市初中生机比17∶1。城乡学校电子图书拥有数和校园网建设差距显著。根据《中国教育统计年鉴》可计算出,2003年,每所城市小学拥有电子图书光盘399张,每所农村小学只有20张,前者是后者的近20倍。每所城市初中拥有电子图书461片,每所农村初中只有82张,前者是后者的5•6倍。就校园网建设情况看,32•16%的城市小学有校园网,农村小学只有2•93%有校园网;42•93%的城市初中有校园网,农村初中只有13•1%有校园网。由此可见,城乡义务教育的“数字鸿沟”已经形成。

城乡和区域间师资在数量、质量、稳定性方面差距很大

1.城乡教师资源的分布不均衡

2002年,全国小学平均生师比为21•04∶1,其中城市小学生师比为18•74∶1,农村小学生师比为21•88∶1;全国初中平均生师比为19•29∶1,其中城市初中生师比为16•67∶1,农村初中生师比为20•16∶1。②从农村义务教育的学校分布和学科分布角度看,农村义务教育教师更是缺编严重。就农村义务教育学校分布来看,其特点是教学点多,而且分散。即便一校一人,小学21•88∶1的生师比和初中20•16∶1的生师比也是远远不够的。从学科分布看,农村教师结构性缺编的整体情况比城市严重,各科均缺编的学校几乎占1/3以上,其中,专职音、体、美教师和计算机、英语等学科专任教师,各地普遍较缺。③

2.城乡和区域间优质教师资源分布极不均衡

义务教育学校中级及以上专业职务教师比例,城乡间、地区间差距较大。根据《国家督导报告2005》计算,2004年,农村小学高级教师和农村初中中学一级及以上专业职务教师的比例分别比城市低8•9和14•5个百分点;小学高级教师的比例、初中中学一级及以上专业职务教师的比例,东、西部都相差12个百分点。

东、中、西部之间高学历教师比例总体上递减。所谓高学历教师,是指高于国家规定的合格学历的教师,具体来说,小学高学历教师就是具有大专及以上学历的教师,初中高学历教师就是具有本科及以上学历的教师。为了更加支持这一判断,随机选取东、中、西部若干省2001年、2004年的数据进行比较。2001年,小学高学历教师从北京的52•87%递减到贵州的12•19%,只有中部的吉林例外;初中高学历教师从东部上海的55•73%递减到西部贵州的14•78%。2004年,小学阶段东部北京高学历教师增加了25•58个百分点,而贵州只增加了19•65个百分点。初中阶段,东部上海高学历教师增加了21•24个百分点,贵州只增加了2•59个百分点,虽然比例都在不同程度的增加,但整体上仍然呈现出东、中、西部递减的趋势。

3.农村教师工作稳定性较差

从流动意愿看,农村教师比城镇教师更强,有10•49%的县城教师、17•56%的乡镇教师和22•92%的农村教师表示“打算调到其他学校”;另有20•87%的县城教师、22•68%的乡镇教师和19•44%的农村教师表示“打算从事与教师无关的工作”。这就是说,高达42•36%的农村教师打算调动工作,乡镇也有40•24%的教师要调离本校,其比例远远高于省城的15•85%和地市的16•57%。④

农村义务教育辍学率高

根据教育部《2004年全国教育事业发展统计公报》,2004年全国小学辍学率为0•59%,而农村小学辍学率则达2•45%,是全国平均水平的4•15倍。其中,四川、甘肃、青海和宁夏等农村小学辍学率超过4%。全国初中辍学率为2•49%,而农村初中辍学率农村则达3•91%,相当于全国平均水平的1•57倍。其中内蒙古、广西、海南、四川、贵州、甘肃和宁夏等农村初中辍学率超过了5%。义务教育管理体制面临挑战自从1986年《义务教育法》颁布以来,义务教育在发展过程中出现了一些新情况和新问题,如“借读”、“择校”、“经费保障”,等等。而这些都是原有义务教育管理体制所无法涵盖和应对的。

1.义务教育均衡发展挑战属地化管理

《义务教育法》第八条规定:“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”。《义务教育实施细则》第五条进一步明确:“实施义务教育,城市以市或者市辖区为单位组织进行;农村以县为单位组织进行,并落实到乡。”这意味着我国义务教育属地化管理体制的形成。在属地化管理体制下,各地义务教育取得了很大发展,但也出现了发展不均衡的问题。义务教育均衡发展挑战着属地化管理制度。

2.流动人口子女接受义务教育挑战静态管理

随着城镇化水平的不断提高,进城务工的农民越来越多,其子女就学的问题也就越来越突出。《义务教育法》颁布时没有考虑人口流动因素。《义务教育实施细则》第十四条规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的,经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这意味着义务教育还是一种静态管理。这样,流动人口子女接受义务教育与静态管理之间的矛盾是显而易见的。流动人口子女接受义务教育问题成为政府和人民群众都关心的热点问题正好折射了这种矛盾。

3.城市择校挑战刚性管理

《义务教育法》第九条规定:“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学。”但与此同时,城市择校成了义务教育均衡发展过程中突出的问题。“就近入学”的法律规定受到了严峻的挑战。

三、义务教育非均衡发展的主要原因分析

义务教育发展不均衡的原因是错综复杂的,若从实际影响义务教育均衡发展的相对独立的因素分析,主要包括以下几种。

社会主义初级阶段的国情和各地经济社会发展的差距

义务教育均衡发展必须建立在一定的经济社会发展速度和质量上。社会主义初级阶段的国情和各地经济社会发展情况影响义务教育均衡发展的机理,一是社会主义初级阶段,政府能够提供的义务教育机会不足,难以满足全体适龄儿童接受义务教育的需求。在1986年《义务教育法》颁布时,我国整体经济发展水平相对较低,用仅占世界1•5%的公共教育经费,对约占世界20%的教育对象实施教育。加之长期以来,全国财政性教育经费占国内生产总值的比例不足4%,教育投入严重不足,影响了政府义务教育供给能力。二是义务教育均衡发展受制于各地的经济社会发展速度和水平。一段时间以来,我国义务教育实行“人民办”的发展策略。这样一来,各地经济社会发展速度和水平不同,其义务教育发展及公平问题就参差不齐。加上中央政府没有相应的调节机制,义务教育不均衡的发展处于一种放任状态。

城乡二元分治结构

义务教育阶段城乡差距明显,农村经济发展水平较低固然是造成这一差距,导致义务教育不公平的原因之一,但城乡二元分治结构是其背后的深层原因。城乡二元分治结构导致义务教育不均衡发展的机理,一是户籍制度导致不同人群享受不同的教育机会。长期存在的城乡二元分治结构,导致城乡之间教育经费、教育设施、师资等资源存在巨大差异且相互隔绝,不能共享,并由此强化了城乡之间义务教育机会的不平等。二是城乡义务教育政策差异导致不公平。在教育政策上,形成了城市优先、重点优先的价值取向,使得原本比较紧张的教育资源集中于城市和城市里的重点学校,加剧了城乡义务教育之间的分化。三是文化资本积累的差异导致不平等。城乡儿童生活在不同的文化氛围中,农村与城市间的经济文化差距使得农村儿童的文化资本积累受到限制,城乡二元分治结构使这种限制在一定程度上合法化。在统一的学业评价标准下,由于城市儿童具有较农村儿童更为丰厚的文化资本积累,农村儿童要在义务教育阶段获得学业的成功要比城市的同等智力水平的儿童困难得多。

分级管理体制

分级管理是20世纪80年代随着政府的其他权力下放而对基础教育管理权实施的下移。分级管理的基本精神是由地方政府负责管理和筹措义务教育所需经费,从而使中央政府在义务教育经费的筹措与分配中承担相对较低的份额,县、乡两级政府成为实施义务教育的主体,承担着90%以上的费用。1993年以前实施的是“地方负责,分级管理”,其中的“地方”主要是县、乡两级;1994年以后调整为“以县为主的分级管理”。从明确责任,调动地方办教育的积极性角度看,分级管理体制确实在一定程度上为基础教育带来了活力,加快了义务教育的普及速度。但同时,它也拉大了不同地区间教育发展的差距。分级管理体制导致义务教育发展不均衡的机理,一是责任不明确、不合理造成不公平。由于“地方负责”的各级政府具体责任没有明确划分,或难以明确划分,客观上导致层层下放义务教育的办学权力,层层下放义务教育经费筹措的责任。近20年来,普及义务教育的责任和负担主要由县、乡、村三级承担,不少县须将60%以上的财政收入投入到义务教育,地方为及早普及九年义务教育背上了沉重的债务。同时,掌握了较多税收,具有较大经费筹措能力的中央和省级财政对义务教育承担的责任却很小。这种不合理的状况在1999年实行税费改革,取消教育费附加和农村教育集资之后显得更为严重。二是城乡和地区间的差距造成不公平。我国各地经济发展十分不平衡,这种不平衡突出表现在县、乡两级。在分级管理体制下,因各地经济发展水平的差异,不同县、乡、村之间义务教育生均公用经费差距明显,义务教育资源不能共享。其结果是,一方面造成了义务教育资源的浪费,另一方面拉动了优质师资及其他优质教育资源的逆向流动,导致全国范围内义务教育较大的不均衡。三是地方领导认识差异导致不均衡。实行分级管理,义务教育的管理权限在地方,而各地不同领导人对义务教育重要性的认识存在较大的差异,而又缺少相应的规范,或无法加以规范,因此,各地对义务教育管理的随意性大,甚至存在一些混乱,造成义务教育的不均衡。

重点校政策

我国各级教育中普遍存在的重点校,源于恢复高考之后。这种基于快出人才、出好人才的权宜之计,在后来发展中受多重因素的影响逐渐演变为教育不公平的焦点。重点校政策导致义务教育不均衡的机理,一是选择性入学造成入学机会不公平。由于全国省市级的所有重点小学和重点初中只占学校总数的2%~3%,义务教育阶段的“择校”竞争十分激烈,不管“升小”还是“小升初”,选择性入学都在一定程度上与收费挂钩,因此使得一些义务教育阶段适龄儿童失去就近入学的机会,造成入学机会不公平。“择校”又反过来使不同学校间的差距拉大。二是部分重点校“转制”导致新的更大的不公平。近年来,原有的重点中小学纷纷“转制”,办“校中校”,收取高额学费,加大了优质公共教育资源供求的矛盾。三是加大了教育资源分布的不均衡。重点校是精英教育政策的体现,在教育财政和教师聘用制度上实行倾斜,使本来就有限的教育资源过多地流向条件好的学校,而对薄弱学校关注则较少,人为地拉大了学校间的差距。

质量评价标准不统一

结果公平是义务教育均衡的更高层次,质量标准是实现深层次的教育公平的重要依据。没有全国范围内一致且可操作的义务教育评价标准,使得义务教育结果公平无从判断。另外,没有新的质量评价标准,无法约束义务教育学校仍以考试成绩作为唯一质量指标的行为。长期以来,不少学校把考试成绩作为质量的唯一指标。这种做法忽略了“过程与方法”、“情感、态度和价值观”等质量评价标准的应有之义。没有科学的质量评价标准,就无法纠正不科学的做法,使义务教育质量公平无从谈起。义务教育发展不均衡问题的出现有着深层次的原因和复杂的背景,除了我国区域差距悬殊、城乡二元分治、居民收入差距大、政府投入不足外,体制性障碍也加剧了义务教育的不公平状况,表现为政出多门、多方投入和多头管理、自成系统,不同地区和不同系统的学校办学条件差距较大;信息不对称,表现为教育基础数据不完整和部门垄断信息,中央和地方之间、教育部门和其他部门之间、学校与社会之间信息不对称,难以实行有效的监管。

四、促进义务教育均衡发展的政策建议

义务教育均衡发展既是教育公平的重要内容,又是和谐社会的基本要素和实现途径。推进义务教育均衡发展是各级政府义不容辞的基本职责,既要积极作为,又要量力而行,循序渐进。

明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方,把地方促发展和中央给补偿有机结合起来

各级教育既要解决总量投入不足的问题,也要解决配置不均衡的问题,要发挥中央和地方共同作用,各负其责,保证教育均衡发展的基础。中央政府要下决心确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4%,并在2010年达到4•5%左右。各地政府也要严格按照新修订的《义务教育法》的要求,确实做到教育投入“三个增长”,年初看预算,年终查决算。在各级政府分担教育经费的体制安排中,中央和省级财政应进一步有针对性地加大转移支付的力度,进一步明确不同地区各级政府分担的比例责任。在“以县为主”的管理体制下,应建立健全县级独立的转移支付账户,防止转移资金被挤占和挪用。地方政府,特别是县级政府要在上级政府的支持下,履行统筹和均衡发展本区域义务教育的职责,着力解决本区域均衡发展中的薄弱环节、疑难问题,保证工作推进的实效性,以地方自身的发展将区域义务教育均衡发展的目标落到实处。

建立以“有质量的公平增长”为导向的义务教育资源配置机制

义务教育均衡发展不是平均发展,它强调和追求全面、协调和可持续的发展,强调有质量的均衡发展。当前,要全面落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的要求,为公共教育资源均衡配置创造条件。国家层面宏观政策的调控,应在继续加大对西部义务教育扶持力度的同时,高度关注我国义务教育发展新的不平衡现象———中部义务教育问题。建议借鉴国家多年来发展西部义务教育的经验,在新的背景下,适时制定有利于中部义务教育推进的策略,在义务教育的资源配置上实施倾斜政策,逐步提升中部义务教育均衡发展水平。中部也要把义务教育均衡发展作为巩固和发展义务教育的重中之重。县级政府教育主管部门规划本地教育资源配置时,要向农村地区义务教育学校、薄弱学校倾斜,在此基础上均衡安排义务教育经费,坚决杜绝资源配置时偏重“重点校”的倾向;应普遍推行区域义务教育学校标准化建设,限期消除薄弱学校,把每一所学校都建成合格学校;采取多种措施缩小区域内城乡教师的资源配置差距,组织本地义务教育公办学校的校长和教师流动,促进本地师资力量均衡配置,提高每一所学校的教育质量。

建立国家义务教育质量标准,发挥义务

教育质量监测对教育公平发展的作用,并实行相应的问责制度建议责成有关部门尽快完善、实施能保障“普及、质量、均衡三者协调发展”的义务教育发展标准。教育行政部门应尽快加强和完善义务教育监测机构,形成自上而下的监测体系;建立完善的义务教育监测制度,并以此加强各级政府对义务教育的管理,