“民生财政”与现实约束

第第页“民生财政”与现实约束摘要：“民生财政”是我国学者基于当前民生问题及财政支持民生的现实而提出的。本文首先对如何理解“民生财政”进行了梳理，然后从体制、收入和支出三个方面对现行财税制度中制约“民生财政”的因素进行了重点分析，最后探讨了构建“民生财政”的政策取向。

关键词：民生财政；现实约束

中图分类号：F123文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０12)05－００78－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.05.19

一、“民生财政”概述

（一）概念解析

2003年以来，政府财政对于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等领域的支持力度越来越大，对于这种带有明显倾斜性的财政支出安排，不少学者称之为“民生财政”，以区别与传统的将支出重点放在经济建设领域的“建设财政”。但到底“民生财政是什么”在学界却有着诸多的讨论，迄今尚未有权威的官方解释，在大力建设民生财政的背景下，这却是一个绕不开的基本问题。

目前，各类文献对“民生财政”概念的讨论大致可分为四种：一是认为公共财政即民生财政或民生财政从本质上属于公共财政，是公共财政运行过程的一个特殊阶段和适应特殊国情的产物；二是将民生财政作为公共财政体制下财政支出结构变化的代名词，是民生支出占主导地位的财政；三是认为民生财政是“人本财政”，不仅承载人文关怀的终极诉求，而且具有“普世性的基本价值”；四是不直接使用民生财政，而是围绕财政与民生间的关系提出“财政决策的民生导向”，民生变成对“财政”内涵的诠释。

本文认为对民生财政的理解可以从两个方面展开：

1.民生财政是财政理念转型的产物，民生支出不等于民生财政

虽然我国在1998年就提出了公共财政，但财政一直体现出体制转轨的两面性，一方面我国公共财政框架初步建成，另一方面，财政仍是政府追求政绩而不是服务于市场的工具，因此民生财政概念实质上是针对财政公共化改革既取得重大进展又未能根本突破的状况提出的，其根本问题是如何深化公共化改革。在民生的映射下，财政的转型包括从理念、目标，到体制、机制，再到管理，都应当有一个质的变化，而不能以简单的财政支出占比或增加对民生的投入来判断，民生一旦变成了手段和工具，改善民生就会变成权宜之计，所谓的“民生支出”的扩大就不过是一种政绩工程。民生是一个环环相扣、十分复杂的系统问题，一味地靠财政支出来弥补民生欠账增加或提升公共财政民生投入水平并不是解决民生问题的全部答案[1]。

2.民生财政是我国特别发展阶段的产物，但包含了普世性的诉求

我国财政民生化的出现有着自身发展的阶段性背景：一是我国即将迈入中等收入国家，这一时期正处于“矛盾凸显期”，而目前各种社会矛盾与问题又几乎都与发展中的民生问题密切相关。二是我国的基尼系数远高于国际警戒线，这意味着利益分割已出现阶段性变化，而民生支出的显著特征就在于具有强烈的再分配功能。提出民生财政的直接目的在于突出民生支出的重要地位，而其深层次原因在于建立以社会公平、发展正义作为最重要的价值目标的财政运行机制，推动政府“以经济建设为中心”转向“以民生为中心”上来，将人的自身发展重新置于价值目标的首位。由此看来，民生财政既是我国特别发展阶段的产物，亦包含恒久性、普世性的价值诉求[2]。

（二）构建“民生财政”已具备条件

1.政府责任转变

改革开放以来，我国政府的主要职责经历了由经济建设转为社会保障的过程。1978―1998年，政府的主要责任是对旧体制的改革，改革的领域主要是商品市场和要素市场，政府的任务是放松对市场交易与私人投资的限制，以激发经济主体的活力，实现经济增长。1999年至今，政府的主要责任是建设社会保障体系，改革的领域主要是住房、教育、医疗等民生领域，政府职能转换，政府的任务是完善社会保障系统，提高居民收入，降低社会风险，促进社会的全面发展。加大民生投入，向基层、农村、边远地区和困难群体倾斜，大力推动教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、公共文化等社会事业发展。

2.财力增强和自上而下的支出结构调整已在进行

一是政府财力增强。2011年，全国财政收入达到10.4万亿元，2007―2011年间，财政收入年增长率为20.8%。财政收入连年快速增长，为财政的转型提供了财力保障。二是自上而下的支出结构调整已在进行。政府在公共领域存在责任缺失，无论是对经济还是社会都产生了较大的负面影响。因此，为了向地方政府显示解决民生问题的决心，自上而下式的补救行动主要以中央财政为主，中央财政通过自身财政支出结构调整主动介入民生领域，即改变了过去只给政策没有资金支出的做法，而是通过各项专项转移推动政策得到落实。2002年以来，中央财政每年至少投入几百亿元用于支持城乡免费义务教育，2004年开始中央专门设立了公共卫生专项资金，2007年中央财政明确廉租房的投入资金等。

二、构建“民生财政”的现实约束

“民生财政”是一项系统工程，是全方位规范政府收入和支出以及财政体制的行为。为此，建设“民生财政”，应当从整个政府财力运作角度去分析和考虑问题。虽然向“民生财政”转轨已具备一定的条件，但在现有财税制度框架下，还存在诸多梗阻因素，主要表现在：一是从财政体制看，地方政府“财力”与“事权”不匹配；二是从财政收入看，非税收入膨胀且影响提供公共物品的效率；三是从财政支出看，激励机制有偏导致地方公共产品和服务提供不足。

（一）体制因素：地方政府“财力”与“事权”不匹配

分税制下财政体制演变为“财权上收、事权下放”的模式使较低层级政府支出和收入分配出现了不相匹配的问题，在较低层级政府拉大了纵向的财政差距，增加了地区不平衡，造成基本公共服务和社会服务的缺失。

1.政府间财权层层上收

1994年，分税制财政体制改革，在政府与市场职能模糊、政府事权几乎未做任何调整的情况下，采取按“收入规模”进行“倒轧账”的方式，以确保中央财力的需要。在这种“零和博弈”状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力，同时由于分税制只是着力于解决中央和省之间的财政关系，而将省以下政府间财政关系的规范权赋予了下级政府，但中央政府与省级政府之间的财政分配格局，同样对省以下地方政府的财政分配格局产生了类似影响，表现为各级政府财权层层上收。但上级政府在集收的同时却没有集责，导致越往下，财政初始分配中财力与事权矛盾越严重，表现在县乡财政压力在分税制后明显增强，同时也是压力最大的一级财政。

2.政府间事权层层下移

从支出授权方面来看，中国位于世界分权程度最高的国家之列。20世纪90年代，中央级以下政府支出占政府总支出的70%以上，远远高于OECD国家的32%，其他转型国家的26%和其他发展中国家的14%；同时，在大部分国家，社会保障、教育、公共医疗和司法都是集中管理，但我国在上述领域是分散管理的。政府间事权错位表现在：一是较高级别的政府集中了过多的基础设施和经济建设支出的份额，而县乡政府仅获得不到20%的份额。二是对农村的补助支出主要落在县乡政府上，由于缺少一个很好的转移支付体系，所以对贫困地区不利。三是教育和公共卫生支出这类较强外溢性的公共产品过多由县乡政府承担，包括60%～70%的教育预算支出，55%～60%的医疗卫生支出。四是主要的社会保障支出落在地县两级政府，它们构成了社会保障网的主体。

（二）收入因素：非税收膨胀且影响提供公共物品的效率

政府的税收收入和非税收入是构成民生财政的收入来源。增加收入一方面可提高公共产品供给能力与宏观经济调控水平、平衡个体收入差距，但另一面则会产生增加税负、扭曲经济行为、抑制私人投资并最终导致经济衰退、民生恶化等问题。因此政府财政收支规模的适度性是构建民生财政的收入保障制度的现实前提，否则社会整体福利将遭受贬损。我国政府收入存在的一个突出问题是财力分散化，没有完全纳入正式预算的非税收入规模庞大，并且也在影响着支出的模式，不再向提供基本服务方向倾斜，这样的收入结构为构建“民生财政”带来巨大阻碍。

1.非税收入膨胀

1994年，分税制改革引起政府间财权地位的不匹配性，加上转移支付制度的不完善，使这一体制缺陷成为地方政府要求更大非税收入（尤其是预算外非税收入）的理由。地方政府除了弥补支出缺口外，显然还有扩大财力自主性的目的。同时，预算外非税收入支配起来更方便、更有自主性，地方非税收入因而愈演愈烈，从最初的国有企业折旧基金和税收留用资金到行政事业性收费，再到出卖国有资产、土地和其他资源以获取预算外收入，非税收入形成了自生机制（见表3）。2000―2009年，我国非税收入从0.7万亿元上升到3.3万亿元，年均增长14.6%，其中，地方级非税收入占我国非税收入的比例平均为88%，是非税收入的主体；而地方非税收入也是地方政府收入的重要来源，占地方财力的比例平均为39%（见表4）。虽然财政部要求2011年取消预算外资金，对清理整顿后继续保留的非税收入实行国库集中收缴，即使政策意图完全得以实现，这也仍然只是一次性的、基于存量的重新调配而已。

2.非税收入影响提供公共产品的效率

地方政府对非税收入的追逐产生了三个方面的问题：一是“非中性”，由于非税收入的大部分都没有纳入正式预算，有可能使政策结果严重偏离事先设定的良好目标。二是财政可控性减弱，非正式预算收支的受益人往往会发动各种力量捍卫既得利益，要想削减其支出更不容易，不利于随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整，如预算外收入主要用在基建（1996年前）和行政支出方面（1996年后）。三是非正式预算收支容易被用作故意模糊财政透明度的工具，作为逃避严格的预算内监督的方法。大量非税收入的长期存在形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向，非税收入实际上用于许多预算内收入无法涵盖的支出（见表5），这也意味着借助于“预算外”这种较“软”的预算约束条件，越来越多的公共资源被分配到约束较小的预算外财政管理机构，从而加重了地方居民的财政负担，同时也使提供公共物品的效率相对较低。

（三）支出因素：地方公共产品和服务提供不足

国际经验表明，在税负合理增加的情况下，如果社会民众能够感受到政府明显扩大了公共产品和服务的供给，大多数人的福利状况得到了改善，纳税人对自己的生活状况普遍感到满意，通常会理解和支持政府的税收政策。由于纳税人享受的公共产品和服务是通过财政支出来反映的，因此，可以从财政支出情况加以考察。我国财政支出结构中经济建设支出所占的比重自20世纪90年代以来一直保持较高水平，而非生产性的关乎民生需求的支出在有限财政资源的配置格局中并不受重视。不可否认，这种资源配置方式在一定历史阶段有其合理性，但却形成了财政支出上强大的路径依赖并引发了严重的利益失衡，表现为诸如上学难、看病贵、就业难、房价高等严重社会问题，直接影响社会稳定与经济持续发展。

1.事权泛化导致财政支出公共性不足。目前，我国仍处于体制转轨时期，政府与市场各自作用的边界尚未完全厘清，有限的政府应该做什么，不应该做什么，仍然是模糊的。反映在我国地方政府的财政支出是无所不及的，在支出结构上是支出全覆盖、高离散的。但财政资金的供给与政府目标的实现必然会有矛盾，由此产生的后果就是政府职能的缺位和越位。地方政府注重能够很快在经济增长上获得效果的工作，而对其他目标则相对忽视。从我国财政支出的“路径依赖”来看，经济事务和一般公共服务支出虽然增速下降较快，但仍是各级政府支出的重点，2007―2009年，两项支出占总支出的比重平均在28%左右。如果把预算外财政支出中用于行政管理支出的部分也考虑进来，那么地方行政管理费的规模会更大、其增长速度会更快。本来就非常有限的公共资源不仅要满足公共产品和服务需求，还要保持原有的重点支出刚性增长，事权泛化是导致我国各地区公共服务不足的一个重要原因。

2.纵向控制使得财政支出调整缺乏根基。综观我国历次的财政体制改革，一个共同的特征就是财权配置是历次财政体制改革的核心，支出责任的划分始终在历次财政体制改革中被置于次要地位。以财权为核心的体制变革反而为政府尤其是地方政府偏离公众利益、逃脱公共责任提供了激励。近年来，财政支出从直接为经济服务转向直接为人的发展服务，体现出执政为民的思想，实际上是对过去有偏的支出意愿进行了一种修正，但这种财政支出的变化是通过中央财政的纵向控制实现的，在现行的财政体制下，地方政府尤其是基层政府也不会突破固化的利益结构做出自发式的支出意愿调整。由于通过纵向控制引导地方财政支出意愿调整，所以无形中增加了中央计划控制的色彩，而财政均等化公共品和服务的职能却被置于次要位置。由于没有建立起激励地方财政支出意愿自发调整的机制，使得财政支出调整缺乏根基。

三、构建“民生财政”的政策取向

（一）“民生财政”体制构架：“事权”与“财力”联动

如果“民生财政”旨在实现增长和和谐发展的目标，那么必须改革政府间的财政关系。支出责任划分是财政体制的基础和关键，需要以事权和责任划分为切入点，推动支出体制与收入体制联动改革，健全各级政府事权及支出责任与财力相匹配的体制。根据轻重缓急，分阶段推进政府间事权划分的改革。近期，对现阶段各级政府职责交叉或重叠，存在问题比较多的教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的支出责任进行细分，如义务教育可按中央、省级、地市级和县级各级教育支出的比例变为30：55：15的格局；医疗卫生作为中央和地方共同的支出责任；养老保险、失业保险和医疗保险应该作为中央和高层级地方政府的支出责任；工伤保险、社会福利和社会救济作为地方政府的支出责任。长期逐步虚化地市级和乡级财政，形成中央、省、市县的三级财政架构；改行政命令为立法形式规定各级政府间事权，将各级政府的具体责任确定化，以便明确责任，提高服务效率；将中央、省、市和县乡各级政府在国家财政支出结构的比例调整为35：35：30，适当上移基本公共服务责任重心，赋予省级政府与其财力相适应的公共服务支出责任[4]。

（二）“民生财政”收入保障：变财力“分散”为“统一”

规范的政府非税收入体系应该建立在三个基础之上：一是政府的财政收入应以法制为基础。二是全部政府部门的收支必须纳入政府预算监督。三是财税部门要总揽政府的收支。因此，要通过对现行收费管理制度的改革，从根本上遏制乱收费，理顺政府与企业和个人的分配关系。完善公共财政预算，提高政府性基金预算的规范性和透明度，扩大国有资本经营预算实施范围，健全社会保险基金预算制度。

（三）“民生财政”激励机制：以“公平”取代“效率”导向

保持现有的分税制框架基本不变要构建“民生财政”框架，仅靠中央财政努力是远