城市更新业务模式和投融资模式(内附案例)

近年来，城市更新在各地广泛开展，成为提升城镇化发展水平的重要举措。本文梳理了城市更新的相关概念、业务模式和投融资加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件之中，进一步上升为国家层面战略，并后续出台了一系老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在城市更新正在以点到面，逐步在全国铺开。地方层面关于城市更广州、深圳、上海几座城市，已经形成其独有的模式并建立了完国各地都在积极响应并加强立法与政策完善，截至到2022年32.几个概念：棚改、老旧小区改造与城市更新在过去数十年中，我国曾经多次推行过针对老城镇升级，改善城棚户区改造(棚改)主要针对于城镇中历史遗留的集中成片危旧生产生活存在明显公共安全隐患，棚改包含城市棚户区改造、城中村改造、在城市棚户区改造范围内的国有工矿棚户区等，强调拆除重建。以深圳为例，棚改的对象主要是“使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善，棚改主要以“政府主导+国企实老旧小区改造(旧改)的实施范围主要是建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)，主要是对老旧小区基础老旧小区改造以保留和改造为主，一般不涉及拆除原有建筑物及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不改变建筑物使用功能和土地权属。实施模式方面，老旧小区改造通常采取“政府引导、市场运作、公众参与”模式，由政府与居而城市更新的内涵更为广泛，其涵盖了旧改、棚改，且进一步扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内更是进一步延伸到了旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等各种城市建成区。城市更新通过拆除、保留、改造并举但城市更新并非“大拆大建”。根据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积此外，城市更新通常是以政府主导、市场主导或者多元合作等模总体而言，城市更新的方式更为多元，一般包括拆除重建、改建和综合整治，三种方式的更新强度各有不同，并且这些方式可以综合运用到一个项目当中去。具体来看，拆除重建即大面积的拆建则基本保留区域内原有建筑，对原有建筑进行更新改造，可以在不全部拆除的前提下局部拆除或加建；综合整治主要通过辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的进行更新，通过微改造的绣花功夫，增加城中村内必要的公共空间3.城市更新试点情况为了解决我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题一批城市更新试点工作的通知》，通过结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。第一批试点自2021年11月开始，为期2年，涉及21个城市(区)。从试点城市来看，囊括不同发展阶段和特点的城市类型，充分体施城市更新行动。具体而言，区域方面，分布较为广泛，基本覆盖了东北、华北、华中、华东等各个区域，如以沈阳等代表东北，以南京、南昌、厦门等为代表发达的超大城市、省会城市，也有充满潜力、历史文化底蕴丰厚的三四线城市，还有资源导模式：以上海为例《上海市城市更新条例》，上海城市坚持“留改拆”并举、以保筹推进的原则；由市人民政府负责统筹并建立相关推进机制，市住房城乡建设管理部门下设办公室具体负责日常工作；区人民政府(含特定地区管理委员会)负责辖区内城市更新工作，城市更新实施主体由市、区人民政府遴案例：虹口区17街坊旧区改造(城市更新)项目虹口区17街坊是市中心的老式里弄，房屋大多建造于1912年-1936年，是砖木结构的二级以下旧里，居住环境差，存在较大是提升旧区居民的生活质量，同时修缮、复建历史建筑，保留历史建筑风貌特色。虹口区模式，由上海虹房(集团)有限公司(虹口区国资委全资控股)市国资委全资控股)按照40%和60%比例分别出资，成立虹口城市更新建设发展有限公司(以下简称“虹口城市更新公司”)作为实施主体。虹口城市更新公司参与项目前期征收和施工前期准备工作，并在完成房屋征收补偿形成“净地”后，通过定向挂牌、邀请招标等启动，规划建筑面积10.84万平方米，涉及居民2690证、3010决，其中，20%项目资本金为30.78亿元，由虹口更新公司股东按股比出资；债券资金30亿元；剩余导模式：以深圳为例包括总的纲领性政策以及配套政策、市场体平等合理获取利益机制等，将部分权利和收益让渡给市场，从而撬动市场资金，推动项目建设。深圳的城市更新积极鼓励本地房企、银行、全国房企案例：深圳盐田三村、四村、西山吓村及社排小布村整体搬迁项目盐田整体搬迁项目采用“市政府指导，区政府主导，股份有限公司全面参与，市场化运作”的模式，项目由政府公开招标，实施项目，被称为“旧改之王”。佳兆业下属子公司佳兆业置业发展有限公司专门负责旧城改造项目。佳兆业以其高周转效率和产业运营能力打造出独特的业务模式，公司以业主回迁率高及回迁速根据盐田港后方陆域现状及规划情况，整体搬迁项目采用“整体集中式商业mall+融合式街区商业，拆迁区的总占地面积为34.6业主签约同步进行，回迁周期短。实施整体搬迁后，政府整合零作模式：以广州为例市更新办法》，广州城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则，相关产权主体城市更新方式包括全面改造和微改造方式，全面改造是指以拆除重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目；微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建活化。同时，广州城市更新强调按照片区策划方案确定的发展定位、更新策略和产业导向，来加强政府土地储备、推进成片连片：海珠区琶洲村全面改造项目琶洲村位于琶洲岛中部珠江南岸，紧邻国际会展中心，区位十分优越。改造前村内环境脏乱、危楼林立、用地规模有限、建筑密别广州市“三旧”改造琶洲村采取“城中村整体拆除重建”的全面改造模式，形成了其琶洲村城中村改造以村社为主体，通过公开招拍挂引进社会资金进行改造(2009年10月保利地产摘牌)，并根据“三旧”改造有关规费优惠政策，实行税费减免和返还优惠政策。改造规划总2.不同业务模式下融资方式(1)政府主导模式下对于一些公益属性比较强、资金需求不大的城市更新项目，往往设。通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行融资。财预通知》约束了专项债的资金用途：坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。利用专项债的城市更新。从已发行的城市更新专项债来看，项目类型包括土地储备、棚户区改造、保障性住房、市政建设、老旧小区等，这些债券的主要还款来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土济南路片区历史文化街区城市更新项目，该项目概算总投资项目收入主要为客房出租收入、商业出租收入等，项目可偿债收1倍。>地方政府授权国企进行一、二级开发配套债券资金、银行贷款(包括政策性银行贷款、城市更新专项贷款等)以及其他融资等方式筹集资金。该类项目往往市场化属性更强，有一定项目现金流入平衡，也是地方城投参与土地一二：南京石榴新村城市更新项目正式启动。南京市秦淮区政府委托南京越城建设集团为项目实施主体，项目收益来源包括居民承担的改造投入、增加部分面积销售及开发收益等，项目按规定可使用住宅专项维修资金，国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，以及市、区财政安排的城市，(2)多元合作模式下政府、房企、产权所有者三方合作该模式下，地方政府、房企、产权所有者三方共同合作，能够加快项目进度，提升项目收益，适用于产权复杂但盈利能力较好同时公共属性配置要求较高的项目。具体来看，政府方面负责公共配套设施投资，房地产企业承担项目改造与运营工作，产权所有案例：深圳市福田区水围村综合整治项目该项目项目管道燃气、给排水管网、供电系统等公共配套部分由区政府出资，村民楼改造部分，由水围村集体股份公司、深业集层以上物业的使用权移交给深业集团，由深业负责房屋改造、运营，同时向水围村公司定期缴纳租金，二层及以下物业保留集体使用权；福田区住建局担任项目监理人，在项目改造完成后向深业集团租赁其负责的物业作为区属公共租赁住房定向分配福田区PPP模式适用于回报机制较为成熟的项目，引入社会资本方可以提高更新效率，减轻财政负担，但由于PPP有财政承受能力10%限额的红线，其规模也受到一定限制。在该种模式下，政府公开引入社会资本方，由政府出资方代表以及社会资本方共同成立项目公司，再以项目公司作为投融资以及建设运营主体。项目资金案例：重庆市九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目双方共同出资建设SPV项目公司，总投3.7180亿元，采用ROT成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资和建设运营，项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式能够引入大型工程建设单位及专业运营商，但需要注意项目合规性，以免具体来看，投资人+EPC的一般流程是：(1)地方政府授权地方国企招投标及项目实施；(2)地方国企通过招投标程序选择社会项目公司与社会资本方签署EPC协议；(5)项目公司进行投资、建设、运营；(6)地方政府向地方国企拨入财政资金；(7)地案例：广东东源县城乡基础环境综合提升工程项目模式实施，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设、环保基础设施建设等。东源县政府授权东源县城乡建设投资公司作为项目投资主体，通过对外招标，与中标联合体(中铁二十三局集团、中铁建发展集团等)组建项目公司，项目回报为农田垦造指标交城市更新基金一般由政府主导，国有企业牵头，联合社会资本设立，适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确的项目。目前，城市更新基金的投资人主要以房地产、建筑施工企业为主，但也有资金期限较短、投资回报及附加要求多、退出机市更新基金资上海中心城区的旧区改造和城市更新项目。组织形式上，上海地产集团是基金管理人，为普通合伙人，其他参与的企业包括国(3)市场主导模式下该模式适用于商业改造价值较高、规划清晰、开发运营属性强项目。该种模式下，项目完全由开发商按照规模要求来进行项目开发。该种模式的核心是开发商能够顺利获取土地，并在更新过程深圳宝吉厂城市更新项目区人民政府批准。整个项目集70年产权纯居住的住宅和沿街商业、保障房、商务公寓、大型商业MALL、五星级酒店和超甲级写更新对于有城市更新需求的企业或居民(村集体)，可以申请自主进集体)使用自有资金或者自己筹资资金，一般适用于自身经营价：广州黄埔沙步旧村改造项目广州黄埔沙步旧村因公配设施存在设施不足、经营管理混乱等诸得区政府正式批复。因村民自主更新意愿强烈，最终批复由村集迁补偿安置后，按规定申请转为国有土地，协议出让给原村集体与城投参与主体拆大建问题的通知》，明确城市更新由政府主导的地位，项目不应沿用过度房地产化的开发建设方式，不应大拆大建，应更加侧重城市更新的公益的属性，以提升功能、保留城市记忆为主，鼓的主体有着直接广泛的影响。一方面，对于希望借道城市更新模式绕开监管与土拍的房企来说，《通知》中关于拆除面积、建设强度、就地安置比例的明确规定使得城市更新的土地价值有较大幅度下降，城市更新利润降低，也使各地已在推进过程中的项目也将面临较大的不确定性。另一方面，在坚持政府统筹、公益性实施、项目收益自平衡的基础上，比起房企，城投公司更具备产业协同能力、城市综合服务能力和资产管理能力，未来城投可能会成为城市更新项目市同时这也是区域开发、利用土地的新模式，将成为地方政府发展2.城投参与城市更新的模式具体来看，城投参与城市更新主要通过参与一级开发或者以一二土地一级开发一般是府授权城投企业进行土地开发，在对国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征用、拆迁、安通一平”“七通一平”的建设条件(熟地)后，再由政府进行收储，后续再出让获得土地出让价款，给予城投的回报构成主要是成本加合理的收益率。但这种业务模式由于涉及土储，难以进行一二级联动模式是目前城投参与城市更新的核心利润来源，也是城投市场化转型的重要手段之一。具体而言，该种模式下城投作为开发商，首先与原土地或建筑物权益人等签订拆迁安置补偿协议等，完成拆迁后再以协议出让、定向招拍挂、补缴地价以及通过原始权益人直接向实施主体转让等模式获得土地使用权，后续再进一步实施二级开发，即城市更新项目的一级、二级开发都是由城投自行负责，如果项目不涉及土地，一级整理环节也属于正常的工程项目，可以进行相应的市场化融资；此外，城市更新属。总体来看，城投参与城市更新的收益可以分为两大块：第一块主要是一级开发的收益，即实施范围内的经营性用地(包括商住、第二块则是获取二级开发和土地增值的收益，包括城市基础设施停车、充电桩等经营性收入；涉及产业导入的入驻企业租赁厂房收入以及相关附加收入；土地二级开发收入，包括通过提高容积将不可自由交易的“小产权”改变为能够自由交易的“大产权”例：广州开发区投资集团有限公司广州开投是广州开发区的交通设施建设、园区建设运营、城市更新改造建设主体。目前，城市更新板块主要由集团城市更新部及下属子公司润埔投资运营。项目获取方面，广州开投是开发区四大城市更新改造主体之一，国有企业性质在项目获取方面具有天公司主要主要提供的服务包括：动员村民签订改造合作意向、测量摸查现状、编制改造方案并公示征得一致意见后报批、落实用地指标和规划、签订安置补偿协议、拆迁、一级土地整理、安置区复建管理、回迁安置服务等，这些服务是各项目能够进入二级土地开发的必要前提。项目成熟进入二级开发阶段后，通常由广州开投引入房地产开发商，合作进行二级开发，中标的开发商需向公司支付前述三旧改造前期服务的服务费。合作开发城市更新改造项目方面，广州开投和合作方成立项目公司，按股权比例投入，共享收益；项目融资及建设由项目公司负责，发行人按持股比例承担项目公司的资本金出资部分，建成后按股比分红，改造业务之一，也是其公益性的重要体现。城投公司以委托代建的方式从事一级土地开发业务，土地整理业务基本按照成本加成法合规返还。但在收入确认时点上存在一定差异，有的公司可能按进度定期结算或竣工一次性结算，另一些公司可能是将土地交付给相关部门进行“招拍挂”后确认收入。由于土地一级开发前期资本支出的规模较大，而实际回款往往滞后，因此会造成一定规模自预算内，不能进行市通过一二级联动模式参与城市更新是地方政府整理开发土地的新模式，政策上有其合规性，并能够一定程度减轻财政负担。具体来看，城市更新强调通过“拆除、保留、改造”并举来实现城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分在城市更新的项目中，城投按市场化规则与政府合作，城投可以在合规的前提下进行市场化融资，新增隐性债务的风险较小，也城市更顺应市场化转型趋势。对于城投而言，由于其本身就承担着区域基础设施建设和更新改造的任务，因此具有实施城市更新的天然优势。一二级联动模下的城市更新相较于传统公益性业务，经营性属性更强，并且不必须进行土地收储，前期土地整理环节也属于正常的工程项目，可以进行相应的市场化融资，融资便利性高收益自平衡的方式参与城市更新，是地方进行片区