小议行政强制执行法律适用的问题

小议行政强制执行法律适用的问题

在域外立法中，行政决定并不是立法的通用术语。有明确规定的如《美国联邦行政程序法》第551条规定：“行政决定是指行政机构对某一问题所作的最终处理决定。”《日本行政程序法》规定的行政行为有法令、处分、申请、不利益处分等，我国台湾地区“行政程序法”中的行政行为有行政处分、行政契约、法规命令、行政规则、行政计划、行政指导等。《联邦德国行政程序法》第35条规定：“行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。”由此可见，在域外立法中，行政决定并非严格意义上的法律术语，使用行政决定的并不多见。由是观之，行政决定更多的是一个泛称意义上的概念。通过以上关于行政决定的分类梳理，对于《行政强制法》第2条第3款中所指的行政决定需要明确以下认识。第一，不包括程序意义上的行政决定。行为层面的决定仅仅是一种程序设计，一般由法律作出明确规定，行政机关严格适用程序要求即可，如果行政相对人认为程序违法，可以提出撤销之诉，对程序严重违法的行政行为可以拒绝履行。对于有关程序所作出的决定，这类决定不具有独立性，它依附于某行政行为并被该行政行为所吸收。在行政处罚程序中的关于举行听证会的决定，显然不会作为一个独立的行政行为对待，它会被行政处罚行为所吸收；在实施行政强制执行之前，行政强制执行机关催告当事人履行义务的决定、行政强制执行决定，显然也不能将该决定视作事后强制执行行为所执行的基础决定，它被行政强制执行行为所吸收。②第二，不包括抽象行政行为的行政决定。行政相对人不履行抽象行政决定的，行政机关可以通过行政处罚等手段来制裁，这样可以转化为具体行政决定的执行。因此，《行政强制法》所指的行政决定应当是具体的行政行为，并且是具有履行内容的行为，即作为义务。

行政决定强制执行法律适用中的具体问题

《行政强制法》规定了行政决定的执行主体包括人民法院和行政机关，这种执行体制与立法之前的做法基本相当，但是，仔细梳理相关规定，不难发现行政决定强制执行所面临的法律适用存在期限计算、执行主体、管辖法院、审查标准等诸多问题。

起始期限的计算不统一

行政决定的强制执行，因执行主体的不同可以分为，行政机关自己执行和行政机关申请人民法院执行。强制执行开始时间的不统一表现在行政机关内部执行和行政机关执行与人民法院执行之间。

1.行政机关强制执行的起算时间有差别。行政机关强制执行行政决定的依据有两个，即《行政强制法》第34条、第44条。第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该条所指的是一般情况下，行政机关有执行权的，强制执行的开始时间是行政决定规定的履行期限届满之日。第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本条规定被学界解读为《行政强制法》直接授权行政机关强制执行的新规定，体现了该法治“软”的立法理念，属于法律直接赋予行政机关执行权。同为行政机关强制执行，第44条的开始执行期限为复议和起诉期限届满之日，两相比较之下，行政机关强制执行的起算时间相差悬殊。解释这种差别对待的原因一般认为是第44条涉及的行为对于相对人权益影响较大，所以应当赋予更充足的权利救济时间。这种以拆违作为权益影响大小的设计标准不具有足够的说服力，这种立法思路只是就目前的治理现状而言，一旦城镇化任务基本实现，拆违不再是普遍性行为的时候，这样的法律标准将不具有现实意义，所以笔者以为应当统一起始期限的计算。

2.申请人民法院执行的期限存在法律适用的矛盾。申请人民法院强制执行的期限，目前有两部法律有规定。一是《行政强制法》第53条，该法规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”以此为据，作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行的期限是起诉期限满之后的3个月之内。二是《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条，该解释规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”根据这一规定，申请的期限为起诉期限满之日起180日内。3个月与180日相差不大，但这种不统一的规定，导致法律之间“依法打架”，适用机关无所适从。

管辖法院有待明确

我国行政诉讼制度的设计应分为两个方面，一是“民告官”，即诉讼审查，也就是一般意义上的行政诉讼；二是“官告民”即非诉讼审查，指的是行政机关申请人民法院强制执行行政决定的案件。对于诉讼审的管辖问题，在此不作展开，非诉讼审管辖法院的法律适用存在规定之间的不协调和立法重视不够等问题。

1.规定之间的不协调。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第89条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”这一规定指出非诉案件的管辖法院为申请人所在地基层法院或不动产所在地基层法院，同时对指定管辖作了规定。《行政强制法》第54条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”据此规定，行政机关申请人民法院强制执行的管辖法院为申请人即行政机关所在地或不动产地的法院，这里只是表明了地域管辖，级别管辖没有明示。2012年4月10施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第1条规定：“申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。”该规定指明了管辖法院的级别和地域，即不动产所在地基层法院管辖，但也考虑到了例外的指定管辖。以上规定的地域管辖都是统一的，即申请人或不动产地，有待明确的是级别管辖。如果说《行政强制法》中的“有管辖权的人民法院”试图灵活处理级别管辖的问题，但是在该法实施之后发布的司法解释为何又规定房屋所在地基层法院管辖，并且，从房屋征收补偿决定这类案件的执行难度来说，应当是比较大的。

2.非诉案件的管辖未能进入管辖体制改革的视野。自从我国行政诉讼制度建立以来，学界和实务部门始终没有停止对保障行政审判公正审理的探索和研究。提级管辖、异地管辖都已经通过司法解释得到确认。今年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，体现了最高人民法院推进行政审判体制改革，强化行政审判工作的决心和信心。但是，无独有偶，无论是已经取得成效的提级管辖、异地管辖，还是开始试点的相对集中管辖，这些改革都只针对行政诉讼案件，非诉讼案件一律排除在外。值得注意的是，2011年全国法院行政非诉案件执行收案数169354件，结案数169912件。2011年全国法院审理行政一审案件情况收案数136353件，结案数136361件。③由此可见，行政非诉案件的收案和结案数量都已经超过了行政一审案件。但遗憾的是，非诉案件管辖一方面存在着规定之间的矛盾，另一方面不被管辖体制改革所重视。这一局面与管辖概念的界定有关，根据现有的教材，一般认为，管辖是关于上下级法院和同级法院之间对于第一审行政案件的分工和权限。所以建议对行政诉讼管辖重新界定，正视非诉案件超过诉讼案件的审判实践，重视非诉案件管辖规定之间的统一和管辖体制的改革与完善。

执行主体的确定标准不明

《行政诉讼法》第66条的规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，我国行政决定的执行主体是人民法院和行政机关。但仅仅根据该条的规定，很难理清两种主体的具体分工，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立的裁执分离体制使得执行主体的确定更加复杂。因此，笔者认为，一方面应当在立法上明确规定享有强制执行权的行政机关，另一方面对于裁执分离的适用范围应当加以明晰。

1.明确规定享有强制执行权的行政机关。根据《行政强制法》第13条的规定：“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”这意味着行政强制执行的设定权属于法律保留的事项，其他任何规范性文件都不得设定行政强制执行。从我国现行立法来看，除了法律规定行政机关强制执行之外，行政法规、规章也有规定，这显然不符合法律保留的设定要求。据不完全统计，规定行政机关自身有权强制执行的法律为11件，行政法规30件、部门规章50件。④笔者对法律的规定加以归纳，规定行政机关可以行使强制执行权的法律主要是：《海上交通安全法》、《兵役法》、《预备役军官法》、《电力法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《防洪法》、《海关法》、《城乡规划法》、《税收征收管理法》等。根据以上法律的规定可见，除公安、税务、海关、城乡规划主管部门等少数行政机关拥有强制执行权外，大多数行政机关都没有强制执行权。为了保障《行政强制法》的顺利实施，对原有法律以下规范性文件规定行政强制执行权的，应予以及时清理，对法律规定不统一的，应及时修订。如《土地管理法》第83条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”同样是拆除违法建筑物等，《行政强制法》、《城乡规划法》、《土地管理法》三者的规定并不统一，这类问题急需解决。⑤今年3月25日，《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》指出：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”这一批复明确了依据《城乡规划法》拆违的权力，但依据《土地管理法》拆违的问题仍然存在。

2.明晰裁执分离的适用范围。2011年1月21日发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人拒不搬迁的，作出决定的市县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该规定被舆论认为司法强拆取代了行政强拆。⑥可是正当人们对于司法强拆寄予厚望时，2011年9月9日，最高人民法院发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，《通知》的第六项内容就提到“积极探索裁执分离，即由法院审查、政府组织实施的模式”。当然，这一紧急通知的发布与半年内各地出现的暴力拆迁有密切关系。2012年4月10施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。”这一规定被解读为裁执分离，通过这些信息可以看出，最高人民法院关于裁执分离的规定有从征收、拆迁的泥潭抽身的考虑，也可以说人民法院不想成为政府征收、拆迁的保障工具，不愿被指责为“帮凶”。从目前关于裁执分离的规定来看，主要指的是国有土地上房屋征收与补偿领域。至于《行政强制法》所规定的申请人民法院强制执行，具体没有规定执行机关是法院还是行政机关，对此应加以明确。

审查标准的可操作性不强

行政机关申请人民法院强制执行行政决定，人民法院受理后进行审查，这种审查属于非诉讼案件的审查。依据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条和《行政强制法》第58条的规定，非诉讼审查包括：明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的。这里的审查标准既不是程序性审查标准，也不是严格的合法性审查标准，可以概括为“明显错误或违法标准”。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条只是规定组成合议庭审理，至于是否开庭没有明确。《行政强制法》第58条规定在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见，至于如何听取，以何种方式听取没有具体要求，由此推理非诉讼审查的方式不同于诉讼审，因为这种审查不可能也没必要按诉讼的开庭、举证、质证、认证等程序进行，否则也体现不出与诉讼审的区别。但是，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第6条规定的审查标准较前述标准有明显不同，即“明显缺乏事实根据；明显缺乏法律、法规依据；明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；明显违反行政目的，严重损害公共利益；严重违反法定程序或者正当程序；超越职权；法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形”。这被舆论认为是“七种情形不得强拆”。以上标准显然严格了许多，尤其是正当程序标准首次在我国司法审查中出现，引起了学界和实务部门的关注。但这一规定中“法定程序或正当程序”的表述方式，容易让人理解为两者是并列关系，但众所周知，正当程序的位阶更高，符合法定程序未必符合正当程序的要求。因此，梳理以上规定，非诉讼审查的标准缺乏统一规定，正当程序的引入是立法的进步，但这种与法定程序并列的规定方式并不合理，对于正当程序缺乏详细的列举说明，导致受诉法院在审查中缺乏可操作性。

行政决定强制执行的法律救济

行政决定一旦进入强制执行阶段，说明行政相对人非常抵触该行政决定，行政机关自己执行或申请法院执行都是万不得已的举措，在这种缺乏和谐因素的背景下，不论执行的主体是行政机关还是人民法院，对于强制执行都应当慎之又慎。但是，仅仅依靠执行主体的自律显然是靠不住的，唯有通过科学合理、便捷高效的法律救济机制，才能达到规范强制执行权，保障行政相对人合法权益的积极作用。

现行立法关于行政决定强制执行法律

救济的规定和评析从现有立法来看，对行政决定强制执行的法律救济作出规定的法律主要是《行政诉讼法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》等。具体的救济方式主要包括暂停执行、申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等，下文就对这几种方式展开分析。

1.暂停执行名存实亡。具体行政行为不停止执行是行政诉讼和行政复议的特殊原则，《行政复议法》和《行政诉讼法》都有具体行政行为暂停执行的规定，从而形成了不停止执行为原则，停止执行为例外的共识。这种规定在法国、日本、台湾地区行政法中也有规定。该原则体现了行政效率优先的理念，但是，从行政审判实践来看，恰恰出现了反着来的局面，停止执行成了原则，不停止执行是例外。另外，笔者对公安机关行政拘留担保停止执行的调查中发现，鲜有行政相对人对行政拘留提出复议或起诉，所以《治安管理处罚法》第107条的规定很少适用。分析以上问题的原因，一是复议机关或人民法院为了保障决定或判决的顺利实现，出于稳妥考虑，只要不是紧急情况下必须执行的，一般都会首先裁定原行为暂停执行，等到复议或诉讼结果出来之后，再决定是否执行。二是行政相对人认为行政拘留无非是限制几天人身自由，无关大碍，甚至有的违法行为人宁可被拘留也不愿意承担财产损失。

2.申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿遭遇受案范围门槛。《行政强制法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”这里的“行政机关实施行政强制”可以理解为行政机关采取的行政强制措施、行政机关强制执行行政决定、行政机关实施法院准许执行的裁定三种行为，第一种行为不在本文的讨论范围，所以重点分析后两种行为的救济。可以说《行政强制法》的规定结束了行政强制执行救济无门的历史，该法的进步意义值得肯定。但是，《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》中受案的范围都规定的是行政强制措施，没有行政强制执行的规定，如果要纳入范围，只能在兜底条款中找到依据。这样的解释与《行政强制法》中行政强制的概念并不吻合。因为，该法调整的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，既然前述的救济法对行政强制措施都做了专门列举，而现在将行政强制执行放在其他行为中，显然不能显示两者的并列关系。建议对救济法的范围列举作出调整，改行政强制措施为行政强制。

3.行政赔偿与刑事赔偿程序有别。行政决定强制执行因执行主体的不同，申请国家赔偿的程序也不同，行政机关自己执行或法院裁定、行政机关实施的，通过行政赔偿程序来救济。行政机关申请法院执行，法院裁定并执行的，参照适用刑事赔偿程序。根据《国家赔偿法》，这两种程序的设计有较大区别，请求行政赔偿可以由赔偿义务机关作出决定，或者在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。以法院为赔偿义务机关的刑事赔偿，对赔偿义务机关的决定不服，可以向上一级法院的赔偿委员会申请作出赔偿决定，对该决定不服还可向更上一级法院的赔偿委员会提出申诉，赔偿委员会作出的决定是终局决定，不得起诉。可见，同为申请人民法院强制执行，法院实施和行政机关实施的救济路径并不相同。

行政决定强制执行法律救济机制的完善思路

针对我国行政决定强制执行法律救济所存在的问题，笔者在查阅域外相关制度的基础上，考虑到法律的稳定性和立法之间的协调等问题，认为救济机制的完善应重点做好以下几点。

1.增加预防性救济。综观我国现有的救济，除了暂停执行之外，行政复议、行政诉讼、国家赔偿都属于事后救济。虽然事后救济通过赔偿能够弥补一定的损失，但这种单一的救济方式，很难充分保障相对人的合法权益。在英国，在某一公共机构不履行其应当履行的义务时，受害方即可向法院申请强制令。在美国，法院是行政强制执行的最后主体，虽然行政机构可以发动行政程序来实施行政执行，但当行政机构的执行决定遭到当事人的拒绝履行时，行政机构一般无权强迫当事人履行。行政性的执行程序中一般有听证前的协商解决、正式听证等。⑦法国对行政机关依职权强制执行有严格限制，规定了5个具体的条件，即行政决定的合法性；当事人有反抗或明显的恶意；法律的明确规定；情况紧急；无其他任何可能的合法手段。并将行政机关严重违法视为是暴力行为，由普通法院管辖，法院可以命令行政机关停止暴力行为。⑧我国香港地区法律规定的救济有申请人身保护令等。我国台湾地区“行政执行法”规定的救济机制是“一个程序，两种责任”，即执行异议程序，赔偿、补偿责任。这里的执行异议，不同于我国法律规定的申辩权，执行机关认为异议有理由的，应立即停止执行，并撤销或更正已为之执行行为，认为其无理由者，应于10日内加具意见，送直接上级主管机关于30日内决定之。以上国家和地区的预防性救济值得我国法律借鉴，如执行异议程序，可以以此为参照来完善我国的申辩制度，还有法国的严重违法升格为暴力行为的制度，对于我国的暴力拆迁具有很好的借鉴价值。

2.加强非诉讼审查。我国行政决定的强制执行体制兼采英美的司法性强制执行和德国、日本、我国台湾地区的行政性强制执行模式。根据《行政强制法》的规定，行政机关强制执行要有法律的明确授权，从现有法律来看，取得授权的行政机关是少数，这就表明我国行政决定的强制执行大多要通过法院审查程序，即非诉讼审查。并且从前文的分析来看，我国非诉讼审查数量已经远远超过了诉讼审查。但是，从行政诉讼的相关制度来看，非诉讼审查未能引起重视。当前，在讨论《行政诉讼法》修改的过程中，应当转变观念，全面考虑诉讼审和非诉讼审两大体系的制度构建。非诉讼审查制度构建中应当注意以下几点：一是管辖法院的公正保障。提级管辖、异地管辖、相对集中管辖等改革应结合非诉讼审的特点来进行。二是审理方式多样化。不应局限于书面审理，必要时可以考虑开庭审，或者组织听证等。三是细化审查标准。借鉴最高人民法院关于房屋案件执行的司法解释，明确正当程序的要求，增强标准的可操作性。

3.裁执分离普遍化。裁执分离的司法解释是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》将国有土地上房屋征收决定的强制执行权赋予法院之后，人民法院难负其重的背景下发布的，可以说法院对于强制执行权并不是很欢迎的。应当肯定，在强制执行前增加司法审查程序，有利于防止行政机关恣意执行，也给行政相对人多了一道权利保障。但是，将执行实施交由人民法院，在我国法院受政府财政、人事约束的体制下，难逃帮政府执行的嫌疑，难以树立人民法院的中立地位，更有损司法权威。因此，笔者认为，可以将裁执分离从国有土地上房屋征收领域扩展到整个申请法院强制执行的行政决定，这种设计基于以下理由。首先，与行政强制执行的概念相称。从我国《行政强制法》的概念来说，更接近于实行行政机关强制执行的国家和地区，如德国的《联邦行政强制执行法》、日本的《行政代执行法》、我国台湾地区的“行政执行法”。但在行政强制执行的解释中，却出现了申请法院执行，并且在法院准许执行的裁定作出之后，人民法院实施强制执行，这种行为的性质界定始终存有争议，学界有三种观点。⑨一是行政性质说。认为执行权的性质取决于执行根据，非诉讼执行的对象是具体行政行为，具体行政行为既有公定力、拘束力，也有执行力。二是司法权说。认为凡是司法机关行使的权力，即为司法权。三是兼具两重性质。⑩以上观点的争议只是角度不同的分歧，但从通俗概念上来讲，人民法院强制执行与行政强制执行确有不合。其次，裁执合一不符合正当程序的要求。行政机关申请人民法院强制执