公共行政学导论

公共行政学导论第一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五导论之前言一、行政管理的学科所属二、行政管理的三大学派2第二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五行政管理的学科所属《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》1992年11月01日国家技术监督局发布

《授予、博士硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》1997年国家教育部和国务院学位委员会颁布《普通高等学校本科专业目录（１９９８年颁布）》

教育部１９９８年７月６日3第三页，共五十九页，编辑于2023年，星期五630 管理学依据《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》共设五个门类自然科学，农业科学,医科药学,工程与技术科学,

人文与社会科学

、58个一级学科、573个二级学科、近6000个三级学科。

630.10

管理思想史630.15

管理理论630.20

管理心理学630.25

管理计量学630.30

部门经济管理630.35

科学学与科技管理630.40

企业管理630.45

行政管理630.50

管理工程630.55

人力资源开发与管理630.60

未来学630.99

管理学其他学科4第四页，共五十九页，编辑于2023年，星期五

《授予、博士硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》

12管理学门类设哲学、经济学、法学教育学、文学、历史理、工、农、医、军事、管理学十二个门类；把管理学分为五个一级学科。

1201管理科学与工程1202工商管理1203农林经济管理1204公共管理120401行政管理120402社会医学与卫生事业管理120403教育经济与管理120404社会保障120405土地资源管理1205图书馆、情报与档案管理5第五页，共五十九页，编辑于2023年，星期五《普通高等学校本科专业目录（１９９８年颁布）》

１１０管理学（分设哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学十一个学科门类（无军事学）。下设二级类７１个，专业２４９种。管理学门类下设二级类５个，１８种专业）

1101管理科学与工程类1102工商管理类1103公共管理类110301行政管理110302公共事业管理

110303劳动与社会保障

110304土地资源管理1104农业经济管理类1105图书档案学类6第六页，共五十九页，编辑于2023年，星期五管理学管理科学与工程类工商管理类公共管理类农业经济管理图书档案学类行政管理土地资源管理

劳动与社会保障公共事业管理

7第七页，共五十九页，编辑于2023年，星期五行政管理的三大学派1899年,京师大学堂正式设立了仕学馆,可以说，它事实上是现在大学里政治学系或行政管理系的前身。“北大最早,清华最好”。1935年张金鉴《行政学之理论与实践》-我国最早的一部行政学专著。1952年院系调整时，我国原有的公共行政学的研究被中断。上世纪80年代初,中国行政管理学重新兴起学术界认为，从那时起至今，经过恢复、重建和发展，当前我国行政管理学日渐形成了三大学派：郭济学派，即中国公共行政学派；夏书章学派，即中国特色的行政管理学派；欧阳雄飞学派，即中国行政管理学“十”字型学派。8第八页，共五十九页，编辑于2023年，星期五本报讯圆明园兽首神秘“买家”是厦门商人蔡铭超！昨日上午10时30分，以2800万欧元拍得圆明园兔首、鼠首的人物，在亮相十几秒钟说了两句话后离去。“这个款我不能付！”蔡铭超强调说。

为了阻止两件兽首被拍卖，在多方努力未果的情况下，中华抢救流失海外文物专项基金会收藏顾问、来自我省厦门的收藏家蔡铭超一鸣惊人，参与了最终的拍卖过程，并以3149万欧元的价格（含佣金），成功将两件流失国宝截住。而两件兽首最终没有被“交割”，实际上已经达到了反对拍卖流失文物的目的。

此外，国家文物局相关处室昨日表示，蔡铭超的行为是非官方行为。9第九页，共五十九页，编辑于2023年，星期五郭济学派即中国公共行政学派郭济，1935年4月生，中共党员，中国行政管理学会会长。曾任国务院机关事务管理局局长，党组书记；北京大学、中国人民大学、华中科技大学、中山大学兼职教授和客座教授。2003年获美国行政学会“美中学术交流杰出贡献奖”。主要著作：《行政管理与行政改革》《新时期机关事务管理的理论研究与实践》《中国行政管理研究》《邓小平行政管理思想概论》《机关后勤改革与发展10年》《入世与政府改革》《中国公共行政学》10第十页，共五十九页，编辑于2023年，星期五夏书章学派

即中国特色的行政管理学派夏书章（1919年-），行政学家。中国当代行政学的主要奠基人，“中国MPA之父”。江苏高邮人。先后毕业于国立中央大学（南京大学）政治学系、哈佛大学政府管理学院。曾任中山大学副校长、校务委员会副主任、政治与公共事物管理学院名誉院长等职。联合国文官制度改革国际研讨会顾问、美国政策研究组织顾问11第十一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五

欧阳雄飞学派，即中国行政管理学“十”字型学派。

欧阳雄飞的中国行政管理学“十”字型学派，其基本内涵是：以公共行政管理学为中心座标点，有静态行政管理学和动态行政管理学，纵向行政管理学和横向行政管理学，广义行政管理学和狭义行政管理学构成的、纵横交织协调有序的、网络开放型理论体系。12第十二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五相关教材13第十三页，共五十九页，编辑于2023年，星期五行政管理、公共行政、公共管理的概念公共领域、公共性、公共物品的概念统治行政、管理行政、服务行政的历史演进公共行政的发展阶段行政体系的结构本章重点问题14第十四页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.1行政管理、公共行政、公共管理1.1.1行政管理

行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。15第十五页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.1行政管理、公共行政、公共管理1.1.2公共行政公共行政学中的“行政”概念。与立法、司法相对应的“行政”（亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）与政治相对应的“行政”（威尔逊、古立诺）与管理相对应的“行政”（古立克）公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。16第十六页，共五十九页，编辑于2023年，星期五公共行政概念的三方面内涵一、是对行政管理范围的确定。（区别于私人行政）二、是对行政体系性质的确认。三、是对行政体系外部功能的强调

17第十七页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.1行政管理、公共行政、公共管理1.1.3公共管理公共管理是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进与公平分配社会公共利益的管理活动。公共管理与私人管理的区别公共管理与私人管理的使命不同；公共管理强调价值与责任；公共管理具有很强的政治性；公共管理行为必须依法做出；公共管理知识的广泛性。18第十八页，共五十九页，编辑于2023年，星期五公共管理的含义公共管理的主体（行政组织、非营利组织）公共管理的目的（以追求和增进社会公共利益为价值取向）公共管理的手段（政治、经济、法律、或社会的手段）19第十九页，共五十九页，编辑于2023年，星期五行政管理与公共行政在中国，行政管理的概念是由英语publicadministration翻译过来的。在20世纪50年代以前，该词一般被译为公共行政。1952年院系调整时，公共行政学作为资产阶级伪科学被取消，我国原有的公共行政学的研究被中断，尽管行政的概念被保留下来，但公共行政的概念被停止使用了。在20世纪80年代，大陆许多学者为了避免所谓政治敏感性问题，突出管理性，小心翼翼地把小写的publicadministration译为行政管理，而把大写的PublicAdministration译为行政管理学，简称行政学。当时成立的相关教学研究机构叫做“行政管理学研究所”或者“行政管理学系”。今天我们众所周知的“行政管理”就是沿袭当年历史产物的结果。因此，具有中国特色的“行政管理”其实就是西方意义上的“公共行政”。行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。虽然人类历史上早已有了行政管理的问题，但只有服务于公共利益和以满足公众需求为出发点的行政体系才能够被称为公共行政。20第二十页，共五十九页，编辑于2023年，星期五概念辨析在西方意义上，“公共管理（publicmanagement）”是“公共行政（publicadministration）”的分支内容，由其管属；而在中国，“公共管理（publicmanagement）”管属“公共行政（publicadministration）”。21第二十一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五MPA在20世纪90年代中期，有的学者建议引进西方公共行政硕士专业教育（MasterofPublicAdministration，MPA），为了区别常规教育的公共行政专业，有意把专业学位译作公共管理硕士，简称MPA。22第二十二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五内外有别公共行政和行政管理都译作publicadministration，公共管理学院译作schoolofpublicadministration而不是schoolofpublicmanagement。这说明，我们在对待这些概念时，是“内外有别”的。23第二十三页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.2公共领域、公共性、公共物品1.2.1公共领域

(Publicsphere)行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态。公共领域通过三种传播方式得以形成：亲身传播的方式、传统大众传媒、网络。公共领域在现代社会的价值和作用主要体现为：公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式。24第二十四页，共五十九页，编辑于2023年，星期五市民社会市民社会，在古代西方是指市民的共同体——国家，是指政治社会。中国古代和欧洲中世纪，不存在建立在商品经济基础上的市民社会。中世纪末期，出现了从事商品经济的市民阶层，即第三等级。从19世纪开始，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治性支配下获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个“脱国家脱政治的领域”。市民是平等自由的、具有独立人格的财产所有者。调整市民间关系的法被称作市民法，是由私的所有、合同、法的主体性三个基本要素构成的。市民社会是国家权威和个人自由的缓冲地带25第二十五页，共五十九页，编辑于2023年，星期五市民社会市民社会（Civilsociety)(超女，快男,春晚小沈阳，刘谦）市民社会是一个个性与共性同样鲜明的状态，有着炯异精英社会的价值形态和伦理。符合这个价值观和伦理观，就会在这个时代如鱼得水，超女是这样，世界杯更是如此。

26第二十六页，共五十九页，编辑于2023年，星期五市民社会的惊鸿一瞥

不管是“高雅”还是“低俗”，也不管是精致还是朴拙，一个社会的文化形态与其政治生态从来就是相生相伴、互为因果的。回顾历史，文艺复兴运动最伟大的功绩之一，就是把人的理性从长期的神权统治下解放了出来，于是有了从哥白尼到牛顿的一系列自然科学成就，更重要的意义还在于它创造了一个崭新的社会形态，把人类历史推向了一个前所未有的高度。费尔巴哈将文艺复兴看作是终结神权统治的原始推动力———被死板的宗教信条和戒律苦苦压抑的人性，在艺术的殿堂中终于呼吸到一丝新鲜空气，自由精神由此复苏。

再后来，一个叫市民社会（公民社会）的东西慢慢生长出来，形成了一个使社会得以基本稳定的和谐生态。在哈贝马斯看来，市民社会一方面是一个财权归属明确的市场体系，另一方面更是一个被称为公共领域的社会文化体系。在这个体系中，主流的形态是大众文化。看透了这一点，我们在观赏周星驰电影中那些对精英文化、英雄主义的强烈消解与反动，对普通大众日常生活的关怀，以及对种种前现代话语的弃绝时，就不会感到惊讶，而会对其中的社会意义产生更深的理解。

透过“超女”的喧嚣看市民社会的特征，我们会发现一些有趣的现象。“超级女声”可以说是大众文化反制精英文化的一个标准范本：它不设身份门槛，没有资格审查，可以说真的做到了“英雄不问出身，美女不问职业”，想唱就唱，想秀就秀。自由意志也在整个“超女”的选秀过程中得到了淋漓尽致的演绎———手机就是“玉米”、“凉粉”们的选票和笔，谁也没有，也无法禁锢他们的思想和自由表达。

有人惊诧于“选民”们对“超女”的疯狂与热情，甚至超过了“美国偶像”的“选举”盛况，政治设计家们或可从中获得某种启示。中国民众从来就不缺乏参与社会活动的热情，而这样的热情需要获得健康有序的宣泄。27第二十七页，共五十九页，编辑于2023年，星期五汉娜.阿伦特的贡献

最早涉及“公共领域”这一概念汉娜.阿伦特认为社会歧视出现在社会领域是可以接受的，只要将它限制在具有合法性的范畴之内；一旦这种歧视蔓延到政治范畴和私人生活范围，那就是灾难性的。在不同的领域适用不同的规则，对于当代政治哲学留下的一大理论资源。28第二十八页，共五十九页，编辑于2023年，星期五汉娜.阿伦特相关书籍29第二十九页，共五十九页，编辑于2023年，星期五哈贝马斯的公共领域

1.资产阶级公共领域的简称2.范指某类现象,而“资产阶级公共领域”不过是这类现象中的一个类型.独立于政治权力之外,不受官方干预的社会公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间或公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、书籍、杂志等等由“私人构成的公共领域”是一个“松散但开放和弹性的交往网络”。30第三十页，共五十九页，编辑于2023年，星期五哈贝马斯哈贝马斯，尤尔根（Habermas，Jürgen）1929年6月18日生于杜塞尔多夫。德国哲学家，社会学家。1929年生于杜塞多夫，曾先后在哥廷根大学、苏黎世大学、波恩大学学习哲学、心理学、历史学、经济学等，并获得哲学博士学位，1961年完成教授资格论文《公共领域的结构转型》31第三十一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五

尤•哈贝马斯：参考书目

《公开活动的结构变化》，1962年德文版。《理论与实践》（1963），1974年英文版。《走向合理的社会》（1968），1970年英文版。《知识与人的利益》（1968），1971年英文版。

《合法性的危机》（1973），1976年英文版。《交往和社会的演变》，1976年英文版，1979年再版《交往的理论》，1981年德文版。大卫•赫尔德：《批判理论介绍——从霍克海默到哈贝马斯》，1980年英文版。托马斯•麦卡锡：《尤尔根•哈贝马斯的批判理论》，1978年英文版。约翰•汤普森和大卫•赫尔德编：《哈贝马斯——批判性的辩论》，1982年英文版。

32第三十二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五让自己的思考更有分量33第三十三页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.2公共领域、公共性、公共物品第三十四页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.2公共领域、公共性、公共物品1.2.2公共性

(publicness)作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。35第三十五页，共五十九页，编辑于2023年，星期五“公共性”政府对社会公共事物的管理与政府对其自身的管理同样蕴涵公共性问题。“公共性”作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具,最根本的表现在政府对于公共利益的完整性和完全性的保障上。财政的公共性,文学的公共性

,神学的公共性,36第三十六页，共五十九页，编辑于2023年，星期五公共性的毁坏作者：胡泳过度私人化严重影响了一个社区在共同问题上采取共同行动的能力。那些半封闭世界的成员只关心自己及周围的头脑相似的同伴，对其他群体的问题采取漠视态度。在都市社区中，公共生活日益缩减，私人生活日益光大，达到了历史上从未有过的程度。这对社会和个人从根本上来说是有害的。工作与生活的个人化；城市空间的隔离；回声室效应（echochambereffect）37第三十七页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.2公共领域、公共性、公共物品1.2.3公共物品

１.2.3.1公共物品的概念提出１.2.3.2公共物品的特性１.2.3.3对公共物品可以从不同的角度分类１.2.3.4公共物品的提供38第三十八页，共五十九页，编辑于2023年，星期五１.2.3.1公共物品的概念提出公共物品的概念是由休谟（DavidHume1711，4，26－1776，8，25）最早（1739）提出并由保罗•萨缪尔森（PaulA.Samuelson）加以规范的。萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中对公共物品加以规范。按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。39第三十九页，共五十九页，编辑于2023年，星期五保罗·萨缪尔森

保罗·萨缪尔森（PaulA.Samuelson），当代凯恩斯主义的集大成者,经济学的最后一个通才。

1915年出生。1935年毕业于芝加哥大学，随后获得哈佛大学的硕士学位和博士学位，并一直在麻省理工学院任经济学教授他发展了数理和动态经济理论，他是当今世界经济学界的巨匠之一，他所研究的内容十分广泛，涉及经济学的各个领域，是世界上罕见的多能学者。萨缪尔森的巨著《经济学》流传颇广，被翻译成多种文字，据报道销售量已达100多万册，成为许多国家和地区制订经济政策的理论根据。他于1947年成为约翰·贝茨·克拉克奖的首位获得者，并于1970年获得诺贝尔经济学奖。40第四十页，共五十九页，编辑于2023年，星期五１.2.3.2非排他性（non-exclusiveness）和非竞争性（non-rivalrousness）

技术上的非排他（non-exclusion）和消费中的非竞争（non-rival）是公共物品最基本的特性。非排他性是指在某一物品的消费过程中，物品的提供者无法有意将某些消费者（例如不支付费用的消费者）排除在外；或者，将不付费者排除在外的做法虽然在技术上可行，但在经济上明显地得不偿失。非竞争性是指消费者对公共物品的任何消费均不会影响其他消费者的消费，即公共物品的边际生产成本为零和边际拥挤成本为零，“每个人对该产品的消费不会造成其他人消费的减少”41第四十一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五公共物品的特性公共物品的特性技术的非排他性消费的非竞争性42第四十二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五１.2.3.3公共物品不同角度的分类纯公共物品与准公共物品；公共产品和公共服务；全国性的公共物品和地方性的公共物品。（卫星，灯塔）43第四十三页，共五十九页，编辑于2023年，星期五纯公共物品和准公共物品纯公共物品在消费上是非竞争的，同时在技术上是非排他的，或者排他是不经济的。国防、公共安全、外交、环境保护。准公共产品是只具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。又分为俱乐部产品（clubgoods）和公共资源(commonresources)。44第四十四页，共五十九页，编辑于2023年，星期五第一节公共物品的涵义与类型判别公共物品的步骤该消费品在消费中具有非竞争性吗无具有非排他性吗？无纯粹私人物品有从技术上看，该物品具有排他性吗？无有排他需要很高的成本吗？准公共产品中的俱乐部产品市场失灵—纯粹公共物品有准公共产品中的公共资源是不45第四十五页，共五十九页，编辑于2023年，星期五１.2.3.3公共物品的供给政府是公共物品供给的主体公共物品的规模供给公共物品的无差异供给公共物品的非均衡供给公共物品供给的特点46第四十六页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.3统治行政、管理行政、服务行政1.3.1统治行政

在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。47第四十七页，共五十九页，编辑于2023年，星期五佛雷德.里格斯(FredW.Riggs)佛雷德.里格斯(FredW.Riggs)1957年所著德《农业型与工业型行政模式》以及1961年发表的《行政生态学》被引为典范式的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。48第四十八页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.3统治行政、管理行政、服务行政1.3.2管理行政

以管理为目的的行政称作为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。49第四十九页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.3统治行政、管理行政、服务行政1.3.3服务行政服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为目标的新型治理模式。50第五十页，共五十九页，编辑于2023年，星期五服务行政的特征服务导向而非控制导向公正导向而非效率导向公民本位而非政府本位开放式行政而非封闭式行政德治和法治的有机结合51第五十一页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.4公共行政学的发展阶段1.4.1建构阶段

行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。52第五十二页，共五十九页，编辑于2023年，星期五1.4公共行政学的发展阶段1.4.2行为主义阶段

随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E.Mayo）等人进行了著名的“霍桑实验”。行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H.A.Simon）的行为主义行政