电力法需要确立新制度体系

电力法需要确立新制度体系

摘要我国电力法的立法基础已发生了重大变化。本文拟在探索性地概括出我国电力法的体系框架的基础上提出电力法修订的主要方向及内容，对相关制度的系统构建提出几点立法对策建议。

关键词电力法制度立法

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我国现行《电力法》是1995年12月28日由八届全国人大常委会第十七次会议通过，并于1996年4月1日起施行的。这一法律共十章七十五条，对电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、电力设施保护以及相关的法律责任等作出了具体规定。

《电力法》自实施以来，在保障和促进电力事业持续、健康发展，满足经济和社会发展对电力需求方面发挥了积极作用。但随着电力体制改革的推进，我国电力法制建设不能够满足当前形势发展的要求。现行的电力法律法规已严重滞后于经济的发展和电力体制改革的需要，电力法律法规与其他部门法之间发生冲突，法律责任制度不够完善，立法上缺少争议处理机制的规定等。

要想建立竞争、有序的电力市场，迫切需要对现行《电力法》进行修改。电力立法的理念及原则要以具体的制度作为支撑。修改后的《电力法》应建立以下制度体系：

一、建立经济调控制度

我国《宪法》规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”宏观调控是经济法的突出功能，其他传统部门法都无法承担这一任务。修改后的《电力法》要以科学发展观为指导，按照市场经济规律，全面协调电力发展、经济增长、环境保护、资源有效利用等目标之间的关系，使之互相促进。摒弃传统的投资项目审批制和所谓的核准制的弊端，按照公开、透明、科学、民主的原则，实行谁决策、谁负责的法律责任。建立重大决策的程序制度，实现由行政手段调控为主向法律手段调控为主的跨越，实现计划经济管理向市场经济规范的根本性转变。为电力改革提供法律保障，使利益各方对改革有一个预期，有效避免停滞和混乱。

二、建立电力行政执法制度

要进一步明确各电力行政管理部门的权责，规范国家宏观经济调控的综合执政能力，从根本上克服行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化的恶性怪圈，抓住当前改革和发展的大好时机，真正理顺电源的发展速度和电网的发展方向。

电力法的执法主体是各级政府行政部门，从执法行为上，要将行政许可、经济监督、行政处理及处罚与行政复议、行政诉讼、国家赔偿或补偿等法律制度结合运用，强化监管职能和协调职能，实现许可、监督、处理等法律手段的制约性和建设性。从执法程序上，要确立公开、公正、听证、说明理由、排除偏私、时限等最基本的公正程序制度，从程序上防止克服滥用行政权力的可能，保证透明度和公众参与度。

按照《国家电监会2007年立法工作计划》，电力行业八大重点立法项目已正式启动，列入本年度计划的八个重点立法项目分别为：制定电力监管报告规定、供用电监督资格证管理办法、发电企业监管办法、可再生能源发电上网和电量收购监管办法、电力可靠性监管办法、电力建设施工安全监管办法，修订电力安全监管办法和电力安全生产事故调查规定。

此外，电监会还将抓紧研究电力监管机构听证规定、电力监管机构行政复议与行政应诉规定等9件立法项目。这些工作对《电力法》、《电力设施保护条例》、《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》的修改会起到积极推动作用。

三、建立电力市场主体制度

国有企业的改革动向，与电力企业发展息息相关。然而，电力企业至今仍未按照现代企业制度改制成为真正的市场主体，电力市场仍然是单一购买模式，尚未形成公平、竞争的氛围。

电力市场建设必须有独立的、符合现代企业制度要求的电力企业，但目前我国电网经营企业实施的是层层国有全资子公司的模式，发电企业国有资本一股独大的现象又十分普遍，全国绝大部分地市供电公司都是省电力公司的分公司，不具备独立的法人地位和市场主体资格。

按照我国市场经济体制的内在要求，电力市场的主体必须是依法成立，具备相应的经济实力，有相应的责任能力的独立性法人。才能在公平有序的市场竞争中被赋予独立的法人地位和市场主体资格。要抓紧建立现代企业制度，推动资产重组，培育市场主体。

因此，电力市场主体制度的建立，首先要明确发电企业、输电企业、配电企业和售电企业的分类及其地位；其次要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转通畅的现代产权制度；第三要推进投资主体多元化，完善企业法人治理结构。

四、建立电力监管制度

在我国建立依法、独立、公正、透明、诚信的电力监管制度，是电力监管制度所面临的的首要问题。需要从以下几个方面加以解决。

明确电监会的法律地位。电监会在成立之初就面临“无法可依”的窘境。虽然电监会行使职能的权力已被赋予，但这些权力却掌握在不同的部门手中。在旧有的电力行业管理格局中，项目审批、价格管理属计委，产业政策、行业管理属国家经贸委，企业财务管理属财政部。

首都经贸大学教授、电力改革专家刘纪鹏指出：“只有在取消目前国家计委的行政审批电价和还本付息电价的基础上，电监会的作用才能真正发挥出来。”

但与此相比《电力法》的滞后，却使电监会下一步的工作渐行渐难。积极倡导《电力法》的修改，明确电监会的法律地位是当务之急。

明确监管职能。1996年颁布实施的《电力法》，在电力体制改革取得实质性步伐后，其可操作性差和政企不分、垄断经营的市场结构等很多地方已与现实不相适应。其中，关于电力环保、对可再生能源的制度设计、电价的规定、消费者权益保护规定等，难以寻找到法律依据。电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控等监管内容，环环相扣，必须密切协同，才能取得预期的监管效果。

电力监管是专业性、技术性很强的现代管理方式。当前，应抓紧理顺电监会与有关政府部门的关系，树立监管权威，赋予电监会实现履行电力监管的职权，并按照依法、独立、公开的原则，进一步规范监管行为。

明确监管技术和手段，规范监管程序。电监会成立后，修改后的《电力法》应该对增加监管机构、监管原则、监管权力、监管技术与手段、监管程序以及对监管机构的监督等作出明确规定。建立对监管的制约机制，广泛实施公众参与和民主监督，建立一套监督、仲裁制度，以规范企业的竞争行为，保护电力消费者的利益。

五、建立电力市场运行制度

电力市场运行制度应以市场化改革和建立竞争性电力市场为核心，以建立新型电力工业体制和促进持续稳定发展为重点，对市场准入、市场交易、市场竞争进行规范。

修改后的《电力法》一是要确立电力调度和交易中心的独立地位，确保公平调度；二是要降低电力市场准入标准，统一电网服务内容与标准，建立重要用户对供电商的自由选择制度，促进电力市场竞争；三是要完善产权交易制度，为电力企业的产权重组、所有制改革以及外资的进入提供法律依据和交易安全保障；四是要确立电力市场运营制度，彻底打破垄断，促进和规范有效竞争；五是要完善供用电合同制度，使厂网分开、输配分开、配售分开具有法律制度基础，各方的合法权益切实得到保障，纠纷得以迅速有效的解决；六是要完善电价形成机制，明确政府定价与市场价格形成的不同标准与方式，建立价格调节制度，将电价从成本定价转变为以供求关系为基础的市场调节定价。

六、建立法律责任制度

现行《电力法》责任制度不明确、不规范，影响了法律的独特性、操作性和权威性。建立完善电力法责任制度，应针对薄弱环节，既有传统的民事、行政、刑事责任规范的运用，又有符合电力运行特点的新内容。一是根据权责对等原则，加强对行政机关、监管部门的制约，明确规定其滥用职权、不履行职权、不按规定程序履行职权所应承担的法律责任；二是根据权利义务对等原则，加强对电力责任事故法律责任的认定，解决长期以来关于电力责任事故损害赔偿的争议；三是根据电力运行特点，规范盗窃电能的认定及法律责任；四是建立经济仲裁及经济调解制度，解决电力市场纠纷；五是建立和健全经济诉讼制度，使公益诉讼获得诉讼之救济，以实现社会权益保护目标。

经济要发展，电力须先行。《电力法》的修改已刻不容缓，只有解决立法上的基本问题，才能统一认识、明确方向、加快进程，为电力体制改革奠定坚实的法律基础，为电力工业发展创造良好的法治环境。在修改的方式上，单纯的技术线路和小修小改，于事无补。以理念、基本原则和具体制度为框架的分析与建构，需要总揽全局的眼光和专业立法技术，不仅要梳理比较丰厚的理论成果，汲取宝贵的实践经验，还要以国际经验为参照，将前瞻性与可操作性贯穿修改的始终，并关注部门法的配套与衔接，使之体系化，才能促进