事业单位养老保险制度的探讨

事业单位养老保险制度的探讨

一、存在的主要问题及原因分析

天津市自收自支养老保险在缴费比例、养老金计发、待遇调整等方面与企业养老保险存在较大差别。在缴费比例方面，单位统筹部分为25%，比参加企业养老保险单位统筹部分高5个百分点；在待遇计发办法上，对参保退休人员仍采用与机关事业单位退休人员相一致的养老待遇计发办法，与在职期间缴费不挂钩；待遇调整时，仍随机关事业单位在职工作人员进行相应调整。制度运行中主要存在以下问题：

缴费与待遇计发不挂钩，逃缴低缴严重从待遇计发办法的制度设计来看，自收自支养老保险参保单位缴费基数与退休职工养老金水平不挂钩，不管单位缴费基数是多少，职工退休时退休待遇依据其档案工资进行计算，多缴不一定多得，权利与义务失衡导致参保单位和个人对足额缴费缺乏主动性和约束性，缴费基数与工资部门统计的工资数据差距较大。据了解，有的单位仅按照档案工资申报缴费，不将津贴补贴等计入缴费基数，有400多家单位甚至出现在职人员平均缴费基数低于退休人员人均养老金的情况。从征缴的实际情况来看，2012年底全市自收自支事业单位人均缴费基数3371元，仅达到当年工资部门统计的参保人员人均工资的%。

企事业单位养老制度缺乏有效衔接，待遇差异较大制度设计上的差异，导致企、事业单位退休人员待遇差别较大，尤其是替代率方面差异明显，社会反响强烈。自收自支事业单位退休人员月均养老金一直高于企业退休人员，2010年最大差距达到873元；从替代率上看，自收自支养老保险明显高于企业养老保险，最大相差39个百分点。虽然从2005年开始对企业退休人员养老金进行了九年连续上调，但与自收自支事业单位相比还有明显差距。另一方面，两个险种因制度设计产生的待遇差别及申报缴费基数的随意性，也阻碍了人员在自收自支事业单位和企业间正常流动。在自收自支事业单位以较低的缴费工资参保的职工，因个人缴费基数较低，不愿转移到企业退休而按照企业养老保险领取待遇；同时，在企业以较高基数进行缴费的职工，也不愿意进入自收自支事业单位。

事权不统一，管理存在漏洞天津市自收自支事业单位的审批由编办负责，退休审批由人事部门负责，办理社会保险由劳动保障部门负责。责权利不统一，给自收自支养老保险管理带来困难。一方面，编办批编与劳动保障部门经办社会保险并不挂钩，自收自支事业单位批准成立后依照规定可以参加自收自支养老保险，由于制度缺乏强制性，包袱轻、效益好的单位设法逃避参保，而包袱重、效益差的单位却千方百计想挤进来，形成了“逆向淘汰”机制。另一方面，由于事业单位的退休审批是由本单位及其上级人事主管部门负责，区县人力资源社会保障部门仅负责个人账户养老金的核定，单位既是“运动员”又是“裁判员”，造成单位退休审批较随意，对于职工的职级、职称等把关不严格。

参保人员增长缓慢，供养系数逐年下降从理论上讲，现收现付模式下的养老保险制度要维持自身收支平衡，实现可持续发展，需要不断扩大养老保险覆盖范围，以此增强制度内参保单位和人员的横向、纵向共济能力和水平，维持制度内供养系数的长期稳定。但受制度吸引力及编制、效益等因素影响，部分单位想进人没编制，有空编单位如果效益不好又没人进，导致单位新进人员增长缓慢，随着退休人员的不断增加，供养系数呈逐年下降趋势，不利于基金的可持续发展。从参保单位户数及人数来看，2006年至今，参保人数年均增长率仅为2%，远低于企业养老保险年均7%的增长速度。特别是近两年，参保户数与参保人数出现下降，其中：参保户数由2010年峰值时的3707户下降至2013年6月底的3657户；参保人数由2010年峰值时的万下降至2013年6月底的万，在职缴费人数从2005年末的万人降低到2012年末的万人。从参保单位规模看，50人以下单位3263户，占全部参保单位的%；超过100人单位仅有202户，超过500人单位仅有19户。参保单位规模分布极不均衡，降低了制度自我调节能力，使得基金收支风险加大。以参保人数超过1000人的11户单位为例，共有参保人员17016人，占全部参保人员的%，但全部为收不抵支单位，年收支赤字达亿元。从参保人员分布情况看，2012年末，在职缴费人数万人，离退休人数万人，供养系数仅为，而按照目前的平均缴费基数与养老金水平测算，供养系数须达到，基金才能实现自我收支平衡。而天津市自收自支养老保险参保人员供养系数由1997年末的逐步降低到目前的，未来10年，大约有近2万名参保人员陆续达到退休年龄，供养系数将进一步降低。

二、我国事业单位养老保险制度改革总体情况

2008年，国务院批准对事业单位养老保险制度进行改革，总体方向是将事业单位分为三类，具有行政职能的要纳入公务员体系；具有经营性质的要参加企业养老保险；对于公益类事业单位，要参照企业职工保障制度进行改革。同年3月，国务院下发了《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，选择山西、上海、浙江、广东、重庆五地先期试点，与事业单位分类改革试点配套推进。主要包括四方面内容：一是事业单位养老保险与企业养老保险制度采取同一模式和缴费比例，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。二是改革养老金计发办法，将现行按照在职时最后工资的一定比例计发退休费，改为与企业职工养老金计发办法一致。职工分为“老人、新人、中人”。“老人”按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，并随国家统一调整；“新人”养老金计发办法与企业一致；“中人”在基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。三是建立基本养老金正常调整机制，使事业单位退休人员享受经济社会发展成果，保障其退休后的基本生活。四是建立职业年金制度，形成包括社会保险、职业年金、个人储蓄的多层次养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平。2011年3月，国家下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》，并附发了包括《事业单位职业年金试行办法》在内的10个配套文件，进一步明确将在全国范围内推动机关事业单位养老保险制度改革。其主要内容包括：完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。在事业单位分类的基础上，对于已经实施企业化运营，仍实行事业单位人事管理制度的事业单位，要推进转企改制，实行与企业职工统一的养老保险制度。由于事业单位养老保险制度改革情况复杂，直接涉及工作人员和退休人员的切身利益，同时事业单位分类改革尚未完成，养老保险制度难以单兵突进，导致5试点省市在实施过程中普遍出现推进难现象。5个试点省市虽已做了大量前期研究、论证、测算、宣传等相关准备工作，但仍停留在方案的调研、论证阶段，尚未实际启动运行。

三、改革思路及建议

党的十八届三中全会的召开对养老保险制度的改革指出了发展方向，社会各界对破除养老保险“双轨制”，逐步建立统一的养老保险制度呼声很高，最近全国居民养老保险率先迈出了制度统一的步伐，改革的外部社会氛围已经形成。天津市自收自支养老保险制度运行十多年来，单位与职工对于按月参保缴费已经接受并习惯，按照国家养老保险制度改革精神，参保单位与职工对自身也已有较为明确的定位和预期。据了解，对于自收自支养老保险参保人员中缴费基数高、缴费年限长的群体来讲，采用企业养老计发办法获得的养老金反而更高，这刺激了部分单位和职工产生转入企业退休的想法，此时改革，是较为合适的时机。但在天津市自收自支养老保险扩面空间极为有限、缴费比例难以继续提高的情况下，要解决上述问题，单靠对制度本身进行参数式改革，难度较大且效果不容乐观。考虑多数自收自支事业单位在生产运营、收入分配等方面已经实行了企业化管理制度，我们认为解决自收自支养老保险制度困境的最好办法，是先行一步将自收自支养老保险并入企业养老保险，一是与十八届三中全会深化改革鼓励先行先试、更好保障和改善民生、促进社会公平正义的精神相符合；二是与缩小企事业单位待遇差距的群众心声相呼应；三是可以为将来机关及其他事业单位养老保险制度改革扫清障碍。针对改革后缴费比例下降可能带来基金减收以及待遇计发办法调整后养老待遇刚性阻力等困难，我们提出以下方案：方案1：“中人”仍按照目前的缴费基数、缴费比例缴费，养老待遇计发及调整办法仍与现行机关事业单位保持一致。该方案优点：一是单位负担不变，“中人”待遇不变，改革阻力小；二是财政负担未加重。问题：一是改革不彻底，“中人”按照老办法自然过渡所需时间较长；二是对单位来说，同为在职人员的“新人”、“中人”实行完全不同的保险制度，管理上较复杂。方案2：“中人”缴费基数、缴费比例、待遇计发及调整等均按企业养老保险制度执行，设定过渡期，过渡期内对“中人”改革待遇差采取双重比较办法发放过渡性养老金。从天津市前期科研院所转企改制遇到的问题和解决的经验来看，我们认为，一方面为实现待遇平缓过渡，过渡期不宜过短；另一方面，应充分考虑过渡期内退休人员增薪、提职情况，以免“老人”、“中人”待遇落差较大，带来不稳定因素。因此建议，改革时不封定工资，而是采取双重比较办法实行待遇过渡：新办法待遇低于改革前退休的同类人员按老办法计算的部分，将待遇差计入过渡性养老金全额发给；新办法低于本人退休时按老办法计算的部分，按照每年递减10%的比例发放，10年完成过渡。此方案优点：一是在职参保人员实现缴费基数、缴费比例、待遇计发及调整政策的统一，避免在同一制度内不同类型人群的互相攀比；二是保证“中人”待遇绝对额不降低，利于新老办法平稳过渡；三是缴费基数与待遇挂钩可以促进单位据实缴费，增加基金征缴收入，减轻财政负担。问题：一是按照前文所述单位实际工资与缴费基数的差距情况，据实缴费将造成单位负担突增；二是难以对补发待遇进行准确的测算。按照目前年新增退休2500人，2013年企事业单位平均养老金差额762元简单测算，全