实践PPP模式助推域经济发展

实践PPP模式助推县域经济发展县域推广PPP模式背景党的十八届三中全会提出关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变。完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）发展的制度体系。2014年10月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定创新重点领域投融资机制。为社会有效投资拓展更大空间，要求大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。之后，国务院、财政部、发改委等相关部委密集出台多部关于政府和社会资本合作的政策法规文件和详细操作细则，各省市（自治区）等均配套出台了相应的PPP合作指导意见和政策。2016年1月。财政部对外发布了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿），成为我国PPP领域第一部对外发布并征求意见的法律。未来PPP将作为法的形式存在，必将成为我国未来社会公共类固定资产投资的主体形式和主要途径。截至2015年12月底，全国PPP项目数量已达到7000余个，预计投资总量达到10万亿元人民币，国家及各地纷纷设立PPP基金。总规模超过6000亿元。目前全国上下以PPP谋划社会性固定资产投资，推动经济发展已形成全面共识。开展PPP模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。县域经济发展PPP模式的基础（一）城镇基础设施逐步完善“十二五”以来，我国不断加大城镇基础设施投入力度，城镇生活条件得到很大改善。表2-1，2-2所示，我国城市、县城、建制镇大多数基础设施建设指标呈现逐年上升趋势。城镇基础设施建设取得较大成效，有效提高了公共服务质量，改善了我国城市、乡镇发展面貌。但从各项指标分析可以看出，县域经济发展明显较城市有着一定差距，因此在城镇化发展过程中有着较大的发展空间。（二）固定资产投资逐年增长2010-2015年期间，我国固定资产投资逐年增加，“十二五”朗间年均增长17.43%，分析图2-1，2-2以及表2-3的统计数据可以发现三大特点。一是固定资产投资额与城镇固定资产投资额持续增长，但在经济发展新常态下增速有所降低。二是民间投资增长速度高于社会固定资产增速，私有资本已经成为城镇社会固定投资的重要来源。为今后我国县域经济发展PPP模式提供了资本保障。三是固定资产投资中城镇所占比例远大于农村，但随着城镇化、城乡一体化、区域协调的推进，农村在“十三五”期间固定资产投资增长空间将比城市更为巨大。（三）资金投入结构持续优化表2-4显示2010-2014年我国固定资产投资的资金来源占比，可以看到固定资产投资主要来源于自筹（自筹是指省本级及省级以下的财政预算支出），国家预算内投资、贷款、债券、外资所占比例均较小，其他投资（包括民间资本投资）占比相对较大，占13%左右。可见，我国资金投入结构正持续优化，虽然政府财政在城市建设中的投资主体地位依然重要，但随着经济体制改革不断深化，投资主体多元化趋势逐渐加强。（四）社会资本较为充裕随着经济发展水平提高，我国社会资本充裕。如图2-3所示，2006-2016年我国金融机构存货款余额与企业存款余额均呈上升势态。2016年1月，我国金融机构存贷款余额137.7万亿元，其中企业存款余额43.6万亿元，储蓄存款55.5万亿元。社会资本投资城市基础设施及公共服务建设有着巨大潜力，政府加快投融资体制改革，县（市）和乡镇公共服务建设推广应用PPP模式可拓宽社会资本投资渠道。政府恰当引导、充分激励，社会资本可以在城镇基础设施与公共服务建设中发挥更大作用。（五）PPP应用制度环境日益成熟国家层面看，2014-2015年PPP模式应用受到国务院、国家发改委和财政部前所未有的重视。发改委牵头的PPP立法（特许经营法）工作正在积极推进；为规范PPP项目操作流程，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。这些制度和措施。是县（市）以及乡镇地区推广应用PPP模式必不可少的条件，将会极大调动社会资本参与县（市）和乡镇基础设施与公共服务建设的积极性。县域发展PPP模式制约因素（一）经济社会发展环境欠佳我国县域经济发展总体水平不高；城镇化发展较慢、水平低，城镇人口受教育程度低；还有资源环境承载力较弱等社会发展环境问题，是我国特别是西部地区县域经济引入PPP模式的基础制约因素。（二）政府信用基础薄弱政府信用问题是制约PPP发展的最重要因素。地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出。特别是地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任现象较普遍。也有政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃走法律程序。（三）PPP运行平台建设制约建设一个便捷有效的PPP运行平台，是各级政府尤其是县一级政府新型城镇化过程中基础设施与公共服务建设项目引入PPP模式顺利融资的关键所在。但从近年来发展现状来看，县域经济中PPP模式运作机制未建立健全；金融保险平台未建立健全；PPP专业化机构和专业人才缺失，成为PPP引入的制约因素。（四）投资回报机制不健全一是投资回报不确定性高。价格监管体系尚不完善，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致长期收益不确定性高，投资者不敢贸然进入。此外，对公益性行业，政府承诺的补贴资金不到位，收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。二是政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。一些PPP项目收益来源于政府付费，有时不能及时拨付给特许经营企业，影响项目正常运营，一些地区存在来源不稳定以及不能及时足额支付的问题。县域经济如何发展PPP横式（一）创新PPP模式应用的政府监管机制我国县（市）及乡镇新型城镇化基础设施与公共服务建设应用PPP模式，需要各层级政府部门加强监管，特别是财政部门充分履行其行政监管和资金管控职责，形成科学有效的政府监管机制，确保PPP模式能够顺利融资，确保项目建设及维护资金来源充足，保障项目的顺利建成、运行、维护，保证参与PPP模式的相关投资主体都能够获得相应的经济利益。1、建立政府部门联席会议制度县（市）及乡级政府部门应当摸清PPP模式引入新型城镇化基础设施与公共服务项目建设融资的相关情况，跟踪县（市）、乡镇建设项目融资过程，建立政府部门联席会议制度，各参与政府部门要定期举行相关会议，共同协商、通力合作，运用财税政策和日常工作协助等方法，及时有效监管PPP模式融资过程中的交易流程、平台建设和收费定价等问题。2、完善政府责任追究制度目前县（市）及乡镇基础设施与公共服务建设过程中，政府部门对相关项目建设的投融资问题监管敷衍塞责的情况比较严重，造成因资金问题阻碍项目建设的进度。因此，我国县（市）及乡镇政府应用PPP模式融资过程中，要明确自身的责任，对自身的责任形成制度性文件，对照文本进行清晰的内部监督。同时。要邀请社会中介组织、群众等参与对政府责任的监督。3、切实履行对PPP模式投资主体的管理职责现阶段参与县（市）、乡镇基础设施与公其服务建设PPP模式的投资主体素质不是很高、经济实力不是很强，相当部分投资主体资质不健全、社会诚信度低，甚至有些是依靠不正当手段参与到项目建设的投融资中。因此，县（市）、乡镇政府职能部门要从市场准入、服务质量、社会公平、诚信度等方面对PPP模式的投资主体加强管理。（二）创新PPP模式应用权力监督机制设计基础设施与公共服务建设PPP模式运作“权力清单”“负面清单”“责任清单，，，创新县（市）及乡镇ppp模式应用的权力监督机制。1、制定PPP模式准入行业、准入主体的负面清单。一是针对建设项目非收费项目或不能采用PPP模式的领域，列示PPP准入行业的负面清单，明确社会资本不能进入的领域。二是针对PPP模式社会资本投资者良莠不齐现象，列示PPP准入主体的负面清单。设立投资者进入基础设施与公共服务项目领域的规模、企业性质、财务指标、技术条件、信用评级等门槛，以确保ppp模式运作的公平有序。2、制定PPP模式应用的政府权力清单根据PPP模式应用中政府部门的角色定位。构建省、市、县及乡镇各级政府部门的权力清单，即在PPP模式运用于项目建设过程中，将不同层级的地方政府以及不同政府部门之间的权力和责任限制在法律框架范围内，以清单形式公开列示其审批权限和责任。3、制定PPP模式应用的法定责任清单针对PPP模式应用出现的违法行为，列示法定责任清单，以清单形式明确政府权力清单和负面清单中的违法责任，细化政府在PPP模式运用中的监管责任。（三）创新PPP模式应用的资金筹集机制1、广泛采用各种融资方式可以广泛采用项目收益债、ABN，资产证券化等市场化方式，募集闲散的社会资金，用于PPP项目的建设与运营。偿债责任由政府与社会投资者共同承担。2、设立PPP基金PPP基金门槛低、效率高。可以充分利用社会闲置资金，资金募集的时间和资金募集的规模具有较大灵活性，有助于实现资金募集与项目建设运营需求的无缝衔接。3、推行多元化PPP股权融资机制PPP融资机制可分为债权融资和股权融资两种。目前我国基础设施与公共服务项目建设股权融资对所投资公司和行业存在准入门槛，其转让退出机制又具有较大的复杂性，一定程度上限制了一般社会投资者的参与。因此应积极鼓励和引导社会资本以知识产权入股PPP项目，提高PPP项目建设和运作质量，并以法律文件形式对其进行规范，以达成PPP模式吸收社会资本的目标。（四）创新PPP中介机构和专门人才培养机制PPP模式涉及经济、法律、财务、合同管理和专业技术等领域，需要专业化的机构和人才参与。目前我国县（市）、乡镇专业化的PPP模式融资服务机构很少、PPP模式专门人才缺乏。必须加强专业化的PPP模式融资服务机构建设及PPP模式融资服务专门人才培养。1、加强PPP模式融资服务机构建设越往基层PPP模式运用推广越艰难，因此县（市）一级PPP融资服务机制的构建尤为重要。首先。在县（市入乡镇政府部门整合相关资源，集中财政、国土、环卫等力量搭建专业化较强的PPP模式融资服务平台，要鼓励和支持社会中介机构成立专业化的PPP模式项目融资服务平台，为其顺利发展制订好相关政策文件和制度措施。其次，PPP模式融资服务机构平台内部要制定标准化的、规范化的PPP模式融资服务流程，并就服务流程的过程加强内部监督和引入外部监督。再次，要从项目设计、融资、验收等过程加强PPP模式