完善农村宅基地使用权流转的法律规制

前言随着社会经济的不断发展，农村居民用地闲置现象日益增多，导致我国土地资源的浪费。由于房价居高不下以及小产权房等问题，住宅用地隐性流转市场正在扩大。更因为缺乏健全的法律法规，许多住宅用地流转案件经常发生纠纷，损害了农民的利益。正是因为如此，2018年1月2日，中共中央、国务院发布了新世纪以来第15个以“三农”工作为主题的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。同月15日，中央农村工作会议提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，以此来保护农民土地财产权。因此，必须更加重视我国农村居民用地使用权的流转。由此可知，如何在法律与政策两方面来保障农民财产权益是现阶段的重中之重。1我国宅基地使用权流转概述我国宅基地使用权流转的现实需求农村宅基地的超标占用以及闲置率上升由于城市化进程的加快，农村出现了一定程度的“人走房空”以及“空心村”的现象农民在城市买房，许多大学生在毕业之后并不愿意返乡，往往会选择留在城市就业或者创业，从而导致大量的农村宅基地及农房被闲置、荒废。村委会对于农村宅基地的管理十分混乱，例如，一家结婚生子会嫌弃原有的宅基地面积太小或所处的位置不好，就会申请新的宅基地，即使建好了新房，老房子也不会退还给村委会。最重要的是，农村居民土地使用权流转在耕地保护方面也存在诸多不足。未经村委会批准，私自建房、扩大宅基地的用地面积、占用耕地和道路的案件数不胜数。更重要的是，在城市购房后，多数农户同时享有其父母在农村的房屋，因为工作、生活等原因而在城市居住，由此导致了农村的房子发生了闲置，产生了“一人数房”而部分集体成员有迫切住房需求但却无宅基地可申请的怪现状。社科院农村所发布《中国农村发展报告(2017)》，指出我国农村闲置宅基地约3000万亩，大概是城市建成区面积的37％，并远超城市住宅用地总面积。因而，农村宅基地浪费现象十分严重，那么如何合理利用国家的土地就成为了国家的头等大事。1.1.2农村宅基地具有隐形流转的市场现今，城市化进程的快速推进和户籍制度的放宽，导致地区间人口流动加快。外来人口的购房需求也在不断地上升。由于宅基地流转价格低，农村建房的成本低，因此，具有流转的天然价格优势，给农民的“隐形流转”带来了很大的诱惑。作为购买的一方，可以以比较低廉的价格去购买农房。即使不能登记确认权利，但在利益的驱动下，农村住房“隐形流转”的现象依然是普遍存在的。作为卖家，可以将自己闲置的宅基地转让出去，以此来获取利益。综上可知，即使现如今法律以及行政法规规定禁止农民自由流转宅基地使用权，但此情况还屡禁不止，宅基地流转的隐性市场还在不断扩大，该市场杂乱无序，对农民的权益无法进行根本性的保护。农村居住用地的“隐形流通”相对集中，主要集中在城市郊区、旅游景点、集镇、道路交通便利区等地方。这些地区的流转大部分表现为外部流转。而在一些偏远且交通相对不便的地区的村庄，居住用地使用权的流转就相对较少，而且基本上都是内部流转。“小产权房”是住宅用地使用权“隐形流转”的典型外部流转形式。这种现象大多集中在北京、上海、广东等大城市。1.1.3农民将宅基地转化为其生存的资本由于城市化的进程加快，农民将宅基地转化为其生存的资本，原因如下：第一，农村人口由于打工、升学、参军、经商等等原因离开其原来居住的农村，并且在城市定居，从而获得户口买房，因此将在农村的废弃的原有的宅基地卖出。第二，在市场需求旺盛的城乡土地开发过程中，农民利用自有宅基地使用权开发房地产，以此来获取相当多的利益。第三，农民出售、租赁和典当他们的宅基地，以此来获得资金或其他融资需求。四是集体成员之间为了改善其居住环境而进行的宅基地买卖。综上可知，宅基地作为农民现有财产的一部分，即使现如今的法律以及行政法规规定禁止农民自由流转宅基地使用权，但是由于农民的生产生活需求，这种情况并没有停止，宅基地流转的隐性市场仍然在不断扩张，从根本上说，要改变这种现状，就必须实现宅基地使用权用益物权的完整性，实现宅基地使用权的产权性质，使农民获得融资。现行立法与宅基地使用权流转的实践不一致产生的矛盾农村宅基地使用权流转的法律现状现今相关法律的规定有：一是根据《中华人民共和国宪法》（以下称《宪法》）中的规定可知，任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。①土地的使用权可以依照法律相关规定来进行转让。二是依照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律和国家的有关规定②。三是修正的《中华人民共和国农村《土地承包法》（自2019年1月1日起实施）以法律规则的形式对农地的“三权分置”政策作了详细的表达。四是《土地管理法》中规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而在今年，《土地管理法》（修正案草案）对农地的征收制度、集体建设用地和宅基地管理制度全都作了相应的补充和修正。2018年中央一号文件明确规定了宅基地的“三权分置”指的是“所有权、资格权、使用权”，这是继承包地“三权分置”后，我国农村集体土地产权制度的又一重大改革，为指导新一轮的农村金融发展奠定了制度基础。宅基地退出面临困难宅基地的退出有诸多困难。《土地管理法》指出每户村民仅限有一块宅基地，但该法对户的界定十分模糊，实践中产生了多种解读，笔者认为，虽然户籍是户口的决定力量之一，但容易造成分歧与矛盾，例如一家只有一个女儿，在本村有婚嫁关系并与丈夫共同居住在本村，要求分户的时候，便会被视为一户多宅的违规情况。二是征收与资金分配的问题。农村土地征收关于土地所有权流转，对农民的生存与生活产生了重大的影响。因公共利益的需要，国家可根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等去征收农民集体所有土地，农民对土地征收诟病较多的是征收补偿标准过低，少数农民反映存在征收补偿《宪法》第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。《物权法》第一百五十三条宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。款难以到位的问题。这从侧面反映了当前征地程序、征地补偿款分配、征地纠纷解决等制度在乡村的实施效果是相对理想化的。宅基地流转机制活力不足我国农村宅基地制度允许通过租赁和转让的方式自愿有偿地流转宅基地，依《土地管理法》第六十二条第三款规定可知，宅基地使用权受身份、资格的限制，严格遵循一户一宅的原则。宅基地的申请必须经过一定的行政程序。③复杂的程序限制了宅基地的市场流转。而且，相关法律规定的流转方式不足以满足现实的需求，关于农民是否流转宅基地以及流转宅基地的数量均受到政府及村集体等外力的干涉，难以完全按照农民本身自己的意愿来进行土地流转，关于诸如宅基地抵押等新的土地流转形式，相关法律法规规定了诸多的条件与限制，这些新的流转方式不仅难以展现其应有的作用，而且一定程度上阻碍了农村金融业务的发展，这使得它无法真正进入到自由流转的市场。此外，由于土地融资功能不能充分地实现，从而不利于农民获得资金、发展和支持再生生产，不能实现其财产收益。据此，宅基地流转需要加快试点速度、推进试点规模、抓紧深化研究和探索，全面激活宅基地三权分置带来的土地流转效益。宅基地供应短缺大致来说，农村建设用地指标和贮藏用地指标相对匮乏，增量建设用地指标近乎没有。特别是位于城中村以及城市和乡村结合的地带的集体经济组织，成员不停地在扩增，而相对的，宅基地面积却在减少，不存在预留宅基地。这是由于土地开发利用基本呈饱和状态，为取得经济效益，大多将未利用地变为经营性建设用地，很少有用于充当宅基地的土地。即便有预留宅基地的土地，按现行的规定，通常会将新增加的宅基地变成建设用地，并引入当地的土地使用年度计划，统一来进行管理。乡镇地区政府每年都以有限的用地建设计划指标为对象，优先安排生产基地，而不是宅地基地，宅基地使用受限。2宅基地流转模式的研究及评析《土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。在市场经济多年的影响下，农村宅基地流转的概念越来越为公众所接受。对宅基地利用制度和流转制度的完善的需求也越来越强烈。中央一号文件、宅基地改革试点文件等要求全国各地开展农村宅基地制度的改革探索。目前，许多地区根据自身的经济地理的特点，探索了农村居民点土地流转制度，形成了具有自己特色的流转模式。笔者对这些宅基地流转模式进行了一些介绍。2.1绍兴市的“闲置农房激活计划”模式2017年10月，浙江省绍兴市定寨乡被确定为“农房闲置激活计划”试点镇。首先，全面调查了试点区农村居民流转未使用农房的意愿，广泛宣传试点“计划”的内容，鼓励农村居民转移未使用农房。其次建立农房管理服务站。在丁寨乡的每个行政村，都设立了农宅经营服务站。农村居民转让闲置农房，可以与服务站签订农房租赁协议，流转农村宅基地和房屋使用权。服务站向这些农村居民支付租金，提供租金并且合作社改造农舍。政府主要负责的是广泛的宣传和投资促进。杭州市的“联众模式”联众模式是联众集团在城市郊区农村住宅用地使用权创新探索与利用方面的经验总结。首先，联众集团在找到一个合适的新农村地区开发“民宿”后，与农村居民协商。双方达成协议后，签订由企业出资的“联合开发协议”。农村居民可以以宅基地及房屋的使用权入股。一般来说，下层为农村居民所有，上层为“民宿”，合同期限内，该农房的使用权归企业所有。这样，就可以保障农村居民的居住权，并通过出租农村居民用地和房屋的使用权，使农民取得财产收益。金寨县的“宅改助脱贫”模式安徽省的金寨县是我国首批宅基地制度改革的试点之一，它的特点是合村并镇，也就是合并散落村，消灭“空心村”。使杂乱无序的农村宅基地聚集在一起，集中建房，而且做到合理规划，有序建房，使全县的面貌从此焕然一新。二是，金寨县对于农村宅基地的退出，予以了区别性的对待，对于有合法权属来源的，则实行有偿退出机制，超标准占用的宅基地，则实行无偿退出机制。三是，“退宅进城”，推动了农村居民市民化。四是，宅基地退出机制结合复垦，以建设用地指标来换取“宅改”资金。2.4天津市的“宅基地换房”模式“宅基地换房”模式，是指农民将原有宅基地交回后，被安置在城镇的公寓化住宅内，“退宅入城”后，不仅农村居民可享受市民化待遇，而且还可以为政府腾出大量的建设用地指标，这是一种典型的“空间换地”的操作模式。“宅基地换房”，一方面，可以加快城镇化进程，这种模式可以将大量的农村居民集中安置，有助于打破城乡户籍二元化的格局，让农村居民融入城市生活，在改善原有的住房条件后，还改善了其生活水平，另一方面，也有效缓解了我国人多地少的现实情况。2.5宅基地流转模式的评析由上述的论述可知，相对于多户联建等方式的土地利用权，仍然可以采取宅基地使用权的形式，宅基地换房等方式从其本质上来看，已经改变了土地性质，试点中大多利用宅基地退出所结余的建设用地指标来建设，将宅基地使用权变成集体建设用地使用权，某种程度上减少了相关农户的宅基地的基本权益。因为宅基地使用权是无期的，集体建设用地使用权是有期限的，此外，就相关税费而言，后者明显负担较重。在合村并镇的过程中，农民的意愿并没有得到充分的满足，例如，对于农民来说居住地一般距离农民耕地要很远,这对农民种地来说是很不方便的。而且农民对于生活在高楼并不能完全适应等等，上述情况皆需要进一步来改进。而在联建型流转的过程中，主要分为三个阶段，政府需要在准备阶段提供足够的支持，鼓励农村居民充分发挥农村宅基地的作用，给予政策倾斜，协助招商洽谈，配合规划选址，加快审批流程，提供税收优惠。最终，联建型流转，不仅可以提升村容村貌，还能实现农村居民财产性收入增加，带动农村特色产业的经济发展，助推乡村振兴。在笔者看来，农村宅基地的改革的前提是在不违背农民的意愿下来进行改革，保证农民的基本利益。不要使其成为另一种意义上的圈地活动。3我国宅基地使用权流转之完善3.1解决宅基地流转方面的法律障碍在当前的政策及法律规定下，为了避免有一些权利仅具宣示性的意义，无法落地，首先，应该由《物权法》限定，在“占有和使用”外，增加宅地基地使用权的“收益”权，使其变成完整的“用益物权”。此外，在该法“集体所有权”那一章，将集体经济组织成员的资格取得、变更、丧失的认定条件都在法律条文中予以详细地具体地体现。这样使得成员权在遭受不公正对待时是可以界定其主体身份，从而通过法律手段来予以救济。现行法律所一直强调的“一户一宅”原则与《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）产生冲突，由《继承法》可知，农村住房是可以继承的，继承人为非集体经济组织成员的那么继承是否合法？根据权利转让的有关规定，只有农村户籍居民才能享有宅基地使用权。农村房屋是合法财产理应可以被继承，这就产生了房地分离的现象。对此现象要进行整改，既然法律规定宅基地可以适当流转，并且具有用益物权性，那么可以将宅基地使用权作为一种私权来进行转让，应在《继承法》中明确宅基地使用权可依法继承。因而，制定宅地使用权流转措施的法律迫在眉睫，要解决法律之间以及法律与政策之间的矛盾，只有这样，才能维护农民的合法权益，减少同案不同判的现象，从而维护了法律的权威。3.2建立城乡统一的宅基地流转市场在严格实施农村土地管理制度的同时，要尽快建立农村宅基地流转市场，《土地管理法修正案（草案）》明确要在城乡之间成立统一的建设用地市场，但是这个市场仅仅局限于集体经营性建设用地，不包括数量更为庞大的宅基地，笔者认为，这一限制有失妥当：通常来说，市场愈是发达，相应中介机构也更为完善，而中介机构的完善也能为市场发展提供反作用。建立交易信息平台和各种社会中介服务机构，降低农民宅基地市场的准入门槛，允许农村宅基地公开上市流转。这是对现行宅基地使用权流转制度的重大创新，是将农村宅基地这种潜在资产转变成现实财产的一种重要的途径。建立开放的土地交易市场，在这样的土地交易市场中，可以实现土地信息互通，也可以设置专门的定价评估机构，以提升土地资源的配置效率，保障土地所有者和使用者的利益。当前，我国已经具备了建立统一的土地市场的条件，全国实行土地确权登记，明确产权，在这样的形势下，有了明晰的产权界定就能使土地交易得到法律稳定且持久的保障。加之我国宅基地的数量巨大、农房交易屡禁不止、交易中缺乏统一定价评估机制，上述情况都会损害农户和集体的利益，因而宅基地及农房交易也应合理纳入宅基地流转市场之中，但需做好规划，以防带来不可控的风险。3.3引入宅基地使用权流转登记中心农村宅基地确权登记颁证工作有利于进一步稳定和完善农村宅基地使用权的流转关系，进而加强物权保护，无疑是当今时代推进农村改革进程、保障农民自身权益的前提，那么使宅基地使用权的“产权”明晰化将成为宅基地使用权流转的首要任务。要改革宅基地使用权流转，首先，政府要为宅基地使用权流转提供登记平台，建立登记中心。该中心的主要职能是：在全国实行土地确权登记，登记核实申请流转的宅基地和其上方房屋的确权登记情况和现行状况，并颁发宅基地使用权证，以确保农民尽快持证而享有并行使其实体权利。在整个农村宅基地使用权流转的过程中，该登记中心仅仅像城市房产登记中心一样，仅仅为宅基地的流转提供一个平台，对宅基地使用权证书来进行监制和管理。对于其登记资料可以公开查询，登记可以对抗第三人，同时为出租人和承租人提供便利和保障。3.4建立效率优先、信息共享的流转平台首先，应该建立一个效率优先、信息共享的宅基地流转信息平台。这个平台由政府来进行主导，从而保证该信息的真实性。在这个平台上，出租人可以知道自家宅基地及房屋的租赁情况，承租人可以知晓待出租宅基地及房屋的地理位置、基本情况。而且还可以为宅基地使用权的流转提供有效的咨询服务，对本地的土地交易与产权流转进行指导和规范的作用。所有的信息都在网上公开、共享，首先有意愿出租的出租人在该平台上发布流转信息，承租人可以以此获取流转信息，接下来出租人与承租人进行协商，草拟流转合同，之后该平台对合同来进行审核，进而签订流转合同，实行土地流转，将合同进行存档，并将流转情况登记在册。值得一提的是，该平台在上述流程的作用仅仅是监督保证的作用，不能起主导作用，因此可依照现有经验继续发展“互联网+宅基地流转”的优势，从而盘活年农民手中资产。3.5建立合理的宅基地价值评估体系由于公权力干涉太多会导致价格失衡，首先要填补农地征收制度的漏洞。限定公共利益。这是为了防止公共权力机关以“公共利益”的名义征收土地后将土地用于商业用途,明确公权力机关征地权行使的条件，避免其不当操作征地程序而损害农民权益。在价格评估环节，最重要的是引入独立的第三方评估机构，这可以有效避免政府定价、企业定价的情况，避免政府一家独大，从而损害农民的利益。尤其是国家征收农村集体土地时不能仅由公权力机关自己定价，而是要参考价格评估公司的定价，从而保证公正、公开、公平合法，以此来保证农民的利益。以农民自愿和国家适当干预为原则，农民作为宅基地使用权人，有权决定是否转让宅基地及流转方式，保障农民自由流转。其次是评估方法自由。目前集体土地评估还缺乏完善的评估方法，暂时可先借助比较成熟的国有土地评估方法，例如可以在发展均衡的地区，采用市场评估法；宅基地使用权出租时，可以采用收益还原法等等。政府还可以成立专门的地价会审小组，对宅基地流转价格进行监督，由专家对评估的情况进行会审，确定地价评估的合理性，从而保障农村居民的合法收益。由此来评估定价是否相对公平。若发现有不公平的现象，要对该评价机构进行处罚，依法吊销其执照等。3.6充分保障农民的基本权益首先，