行政管理学学习

行政管理学学习第1页/共496页第一章

绪论※内容提要：一、行政管理二、行政管理学三、西方行政学的产生和发展四、中国行政管理的理论与实践第2页/共496页※学习目标：

（1）了解行政管理的基本概念、性质和特点，以及行政管理学的研究对象、学科特点、研究内容和研究方法。（2）弄清西方行政学的产生和发展过程。（3）把握中国行政管理的理论与实践。第3页/共496页一、行政管理

（一）行政管理的含义

行政管理，又被称为行政、公共行政，其英文表述为：Administration、PublicAdministration。2023/4/264第4页/共496页1.行政

在中国，“行政”一词最早见于两千多年前的《史记》。它的含义是指执掌政务、推行政令的意思，也就是指对整个国家进行的管理。在西方，也很早出现了与中文叫“行政”相类似的词汇，意思是“执行事务”。所以，不论是中国还是西方，行政最初的一般含义都是指对国家事务的治理和执行。2023/4/265第5页/共496页2.行政管理

“行政管理”的称谓，则是源于20世纪20年代科学管理的兴起，并向行政渗透，使行政从政治性的管理向技术性和程序化演进，出现了行政学与管理学融合发展的趋势。学者们为突出行政的管理内涵，就把行政与管理合起来使用，创造了“行政管理”这样一个复合词。2023/4/266第6页/共496页但如果我们从英文词义去理解的话，“行政”（Administration）与“管理”（Management）是有区别的：“行政”本身就包含有管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关；而“管理”除了指一般性的管理之外，主要和工商企业的活动有关。所以，从职能角度看，行政和管理是平行的，两者各有各的范围；但从逻辑角度看，两者又是从属和包含的关系：行政是一种特殊形式的管理活动，是整个人类管理活动的一部分。2023/4/267第7页/共496页3.公共行政

“公共行政”（PublicAdministration）是“行政管理”的又一称谓。它突出强调了行政管理的一个重要特征——公共性。这是行政管理与其它管理的一个重要区别，也是行政管理学最需要着力探讨的领域。2023/4/268第8页/共496页

※在“行政”前面加上“公共”一词，主要包含了以下含义：（1）和私人行政相区别（2）明确了行政活动的目的和性质（3）强调行政所负的公共责任和义务（4）强调公众的参与性（5）强调行政活动的公开性

2023/4/269第9页/共496页综合前面这些情况，我们可以了解到，行政、行政管理、公共行政是同一概念的不同表述。※

它们的基本含义都是指：

“国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和自身事务的活动。”

2023/4/2610第10页/共496页4.公共管理

所谓公共管理，是指公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务进行管理的社会活动。2023/4/2611第11页/共496页

※公共管理在以下四个方面大大发展了公共行政：

首先，它强调公共管理主体的多元化。其次，它强调把市场机制引入公共管理领域，建立一种更加灵活的、以市场为基础的新体制。第三，它拓展了公共管理的领域，使公民有更多的机会参与公共事务的管理活动。第四，它将导致公共权力的分散化、公共责任的分散化。2023/4/2612第12页/共496页（二）行政管理的性质和特点1.行使公共权力

——政治性、权威性和强制性2.管理公共事务

——社会性、广泛性和权变性3.谋求公共利益

——服务性、非赢利性、整体性和全局性4.承担公共责任

——合法性、合理性和规范性2023/4/2613第13页/共496页（三）行政管理模式的历史演进

传统的统治行政现代的管理行政当代的服务行政2023/4/2614第14页/共496页1.传统的统治行政

行政作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中，是与国家统治联系在一起的，是统治阶级用以提高统治能力的工具。因此，这种行政在性质上属于阶级的行政，在功能上则属于统治行政的范畴。

2023/4/2615第15页/共496页

※近代社会的行政管理则有着很大的不同：

随着社会经济的发展，国家自身也发生了分化，不仅国家的部门、权力和职能发生了分化，而且国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了

政治与行政的分化即：国家的统治职能和管理职能的分化

2023/4/2616第16页/共496页2.现代的管理行政

说现代行政管理是管理行政还可以得到另一个方面的证明：近代社会的政治发展走向了国家的政治部门与行政部门的分化，使政府成了专门的行政部门。

2023/4/2617第17页/共496页

※

在管理行政的范畴下，情况则完全颠倒了过来：

社会公共事务的管理成了目的，政府的自身管理是出于更好地服务于社会公共事务管理的需要。政治部门对政府的控制也主要表现在要求政府提供优质高效的社会公共事务管理。这是因为国家的政治部门已经不再单纯是统治意志的代表机构，而主要是社会公共利益的代言人。2023/4/2618第18页/共496页

这样一来，社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的。管理就是目的。所以，我们把这种以管理为目的的行政称作为

管理行政。这种管理模式开始于近代社会，在19世纪末20世纪初随着西方国家工业化的完成而最终确立起来。马克斯·韦伯把它称为“官僚制”。

2023/4/2619第19页/共496页※它的主要特点是：（1）权力集中、层级分明；（2）官员照章办事、循规而行；（3）官员行为标准化、非人格化；（4）运用相对固定的行政程序来实现既定目标。有人又把它称为“由天才设计来让白痴操作的体制”。

2023/4/2620第20页/共496页※

它的基本特征是：第一，政府是行政管理的主体；第二，政府的行政管理无所不在；第三，政府行政管理的职能迅速分化为许多专门的领域；第四，政府机构膨胀趋势不可遏制；第五，在担负行政管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。

2023/4/2621第21页/共496页※这场行政改革要解决的问题：

第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”。第二，尽可能实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足。第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

2023/4/2622第22页/共496页新公共管理运动政府的公共政策化公共管理社会化政府的非管理化服务行政

2023/4/2623第23页/共496页

政府的公共政策化是以政府公共政策职能和管理职能的分化为前提的。在政府之外，由一些准自治的、半自治的和自治的机构来承担公共管理的职能。这样，政府就可以部分地甚至完全地从日常的公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府之外的公共组织有效承担公共管理的职能。这就是政府的公共政策化2023/4/2624第24页/共496页

政府之外的公共管理组织虽然承担的是过去政府所承担的公共管理职能，但却不是政府的组成部分，也不是政府机构的延伸。它本质上属于社会的范畴，它取代了管理行政下的一些政府部门而承担起公共管理的职能，也就意味着社会自身实现了自我管理。这就是公共管理社会化

2023/4/2625第25页/共496页

同时，公共管理社会化，并由非政府组织承担，也打破了公共管理的不可交换性，使公共管理可以在市场原则下运行：一方面，私营部门的管理方式可以被引入公共管理之中；另一方面，管理本身接受市场的选择，即在市场竞争中谋求和争取自己能够获得的内容和份额，公众也可以选择接受某个组织或部门的管理。

2023/4/2626第26页/共496页

这样一来，市场就是一把标尺，承担公共管理的组织在市场竞争中或者得到发展的机遇，或者被淘汰出局，从而可以有效地解决管理行政中存在的一系列弊端。因此，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行，这就意味着政府的非管理化。

2023/4/2627第27页/共496页

尽管这一点还只是新公共管理发展的一个趋势，但却预示着行政管理模式的又一次变革，是政府职能定位的一次根本性转变。有人把它称为“

服务行政”，或者叫“

新公共管理”。2023/4/2628第28页/共496页3.当代的服务行政

——新公共管理

作为一种全新的行政管理模式，服务行政或者叫新公共管理在目前呈现出下列趋势和特点：

2023/4/2629第29页/共496页

（1）新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义（2）新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义（3）新公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义（4）新公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义2023/4/2630第30页/共496页二、行政管理学

与前面“行政管理”的不同称谓相对应，行政管理学又被称为行政学、公共行政学。同时，随着“公共管理”的兴起，又产生了公共管理学。2023/4/2631第31页/共496页（一）行政管理学的研究对象

行政管理学，就是以行政管理为研究对象的一门学科，是研究国家行政机关及其工作人员依法管理国家事务、社会公共事务和自身事务的客观规律的学科。

2023/4/2632第32页/共496页※

它具体包括以下几个要点：

1.行政管理的主体是国家行政机关

2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务

3.行政管理的基本依据是行政权力

4.行政管理活动的根本原则是依法管理

5.行政管理学的主要任务和根本目的是探讨和发现行政管理活动的客观规律，实现行政管理的科学化

2023/4/2633第33页/共496页（二）行政管理学的主要特点

1.政治性和社会性2.理论性和应用性3.综合性和独立性4.规范性和权变性

2023/4/2634第34页/共496页（三）行政管理学的研究内容

第一部分：“绪论”——行政管理与行政管理学的基本概念和理论知识。第二部分：“行政主体管理”——行政职能、行政组织、行政领导、人事行政等。第三部分：“行政运行管理”——行政决策、行政执行、行政监督、行政法制等。第四部分：“行政效率与行政改革”2023/4/2635第35页/共496页（四）行政管理学的研究方法

1.理论与实践相结合的研究方法2.历史研究法3.比较研究法4.系统研究法

5.调查研究法6.案例分析法2023/4/2636第36页/共496页三、西方行政学的产生和发展

行政学诞生于19世纪末的美国，然后扩大到西欧国家和世界各国，形成于20世纪20年代，到今天已经走过了一百多年的历程，大致可以分为四个阶段。2023/4/2637第37页/共496页

第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理时期，时间从1887年到20世纪30年代。

政治与行政分开的理论

——

威尔逊《行政学研究》（1887）

——

古德诺《政治与行政》（1900）

——

怀特《行政学导论》（1926）理性行政组织理论

——韦伯《论官僚制》（1922）企业管理取向的行政理论

——

泰勒的科学管理理论

——

法约尔的一般管理理论2023/4/2638第38页/共496页第二阶段是成长阶段，又被称为科学管理时期，时间大致从20世纪30年代到60年代。第三阶段是科学化阶段，被称为现代化管理时期，时间大致从20世纪60年代到80年代。第四阶段是探索与拓展阶段，即从公共行政向公共管理转型时期，时间大致从20世纪80年代到现在。2023/4/2639第39页/共496页※西方行政学研究的主要趋势

第一，研究领域的不断扩大第二，研究侧重点的转移第三，新的理论和方法不断引进2023/4/2640第40页/共496页四、中国行政管理的理论与实践

我国是一个文明古国，行政管理有着悠久的历史和丰富的实践经验，但行政管理学在中国的传播和研究，还比较短。2023/4/2641第41页/共496页（一）古代中国的行政传统

1.中国古代的行政体制

原始社会晚期，部落联盟首领实行“

禅让制”。到公元前21世纪，开始实行“家天下”的

世袭制。

从夏朝开始，逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。2023/4/2642第42页/共496页在中央机构方面，夏朝设“六卿”，商代设“六府”，西周设置了三公（太师、太傅、太保）和六官（天、地、春、夏、秋、冬官）。秦汉时确立了三公九卿制，三公即宰相之职，九卿即中央机构的九个行政管理部门。隋唐建立了以三省六部为核心的中央行政体制，并自宋朝以后基本保持不变。明朝时废除丞相制度，改用内阁制，作为皇帝的辅政部门。清朝雍正时则变为内阁与军机处双轨制。清末改设内阁总理大臣。2023/4/2643第43页/共496页

在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据和王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。秦始皇统一中国后，实行郡县制，全国设置36个郡。汉武帝时，全国郡增至100多个，于是在郡之上设州。唐太宗时，为加强对全国的控制，在州之上设道，全国划分为十个道。北宋时改道为路。元朝时改为行中书省，明朝变为承宣布政使司，习惯上仍称行省，简称省。清朝沿袭明制，最初内地设置18个省，光绪时增至23省，大体上与今天的省级政府行政区划相当。2023/4/2644第44页/共496页2.中国古代的官吏制度

中国古代的官吏制度也有一个形成和发展的过程：在尧、舜、禹时期就已经有了设官分职的萌芽，选派也以“选贤任能”的思想为主。从夏朝开始到商、周，官吏的任用方式演变为王族垄断、宗法分封制

和

世卿世禄制度。2023/4/2645第45页/共496页秦汉以来，为适应中央集权制度的需要，察举制和征辟制逐渐成为重要的选官制度。到了魏晋南北朝时期，主要是九品中正制。隋唐时期开始实行科举制，这是中国官吏制度进入成熟阶段的主要标志。科举制因分科举人而得名，其核心内容是由国家定期举行分科考试，以考试成绩的好坏作为选拔各级官吏的主要标准，称为“分科取士”。2023/4/2646第46页/共496页3.中国古代的行政思想

（1）强调尊君（2）主张重民（3）重视治吏

2023/4/2647第47页/共496页4.中国古代行政传统的特点和影响

（1）产生较早、内容丰富、相对完善、自成体系（2）对世界近现代行政管理的发展曾产生过重大影响（3）对当代中国的行政也有潜在影响（4）不可避免地存在着历史的局限性

2023/4/2648第48页/共496页（二）近代中国的行政成果

19世纪末20世纪初，几乎与西方国家行政学的形成同期进行，我国一些学者很快就开始翻译和引进西方学者的行政学著作。中国民主革命的先行者孙中山的五权分立学说是对西方三权分立理论原则的重大发展，是他在行政管理方面的一个独创，在中国近代史上有着划时代的意义。2023/4/2649第49页/共496页

同时，从20世纪30年代开始，我国一些学者陆续发表、出版了一些研究行政学的专著。中国的行政学作为一个独立的学科，也正是在这个时期。通过和当时欧美国家行政学研究的横向比较，旧中国的行政学研究可以说是亦步亦趋、紧随其后。2023/4/2650第50页/共496页（三）现代中国的行政挑战

1.新中国行政管理的实践与改革（1）在行政组织系统方面（2）在行政管理制度方面2023/4/2651第51页/共496页（3）中国行政管理体制改革的历程

※三大主题：第一，从1978年到1987年中共十三大以前，围绕简政放权、冲破高度集中的计划管理体制这个中心展开的。第二，1987年中共十三大以后，转变政府职能成为行政体制改革的又一个主题。第三，1992年中共十四大以后，主要是围绕适应市场经济的要求，建立宏观调控体系这个中心，以及与此密切相关的政府职能转变、政企分开、建立现代企业制度等一系列关键问题而展开的。2023/4/2652第52页/共496页※四条主线：

第一是机构改革第二是干部人事制度改革第三是调整中央和地方的管理权限

第四是加强行政法制建设2023/4/2653第53页/共496页2.行政管理学研究

的中断、恢复与发展

在1952年高校院系调整时，错误地把行政管理学的有关专业和课程都取消了，导致该学科的研究和传播随之中断。2023/4/2654第54页/共496页

1978年中共十一届三中全会以后，随着改革开放新时期的到来，我国的行政管理学才开始恢复和重建，并获得了迅速、健康的发展。回顾30年来中国行政管理学的发展，曾经先后经历了引进、探索、深化等阶段，其成果可以用一句话来加以概括，即：恢复了一个学科创造了一个学科从现在开始，将逐步进入一个新的发展阶段。2023/4/2655第55页/共496页3.当代中国政府

行政管理面临的挑战（1）当代中国社会转型的挑战（2）经济全球化的挑战（3）信息技术时代的挑战2023/4/2656第56页/共496页

总之，面对新世纪的挑战，当代中国的行政管理和行政管理学必须解决两大历史课题：一个是在实践上，实现政府行政管理的科学化、民主化、法制化和现代化；另一个是在理论上，创立有中国特色的科学的行政管理学理论体系。

2023/4/2657第57页/共496页※学习建议：识记：（1）行政管理的概念；（2）行政管理的性质和特点；（3）行政管理学的概念；（4）行政管理学的特点。领会：（1）行政管理模式的历史演进；（2）学习和研究行政管理学的主要方法；（3）西方行政学的发展历程；（4）中国行政管理的理论与实践。2023/4/2658第58页/共496页第二章行政职能※内容提要：一、行政职能的含义和基本内容二、界定行政职能的理论主张三、行政职能设定的基本标准四、我国行政职能的转变五、中国政府职能的重新定位与目标选择2023/4/2659第59页/共496页※本章的学习目标：（1）了解行政职能的含义、特点和作用。（2）比较界定行政职能的理论主张和设定行政职能的基本标准。（3）弄清行政职能的主要内容。（4）把握我国政府职能转变的必然性、内容和建设目标。2023/4/2660第60页/共496页一、行政职能的含义和基本内容

（一）行政职能的含义行政职能，又叫行政功能、政府职能，是指国家行政机关在行政管理活动中的基本职责和功能作用。它既强调政府的任务、责任，又强调政府的功能、作用，是行政职责和行政功能的辨证统一。

2023/4/2661第61页/共496页（二）行政职能的内容基本职能（1）政治职能（2）经济职能（3）文化职能（4）社会职能2.运行职能（1）决策职能（2）组织职能（3）协调职能（4）控制职能

2023/4/2662第62页/共496页二、界定行政职能的理论主张（一）守夜型政府论——小政府职能模式（二）干预型政府论——大政府职能模式之一凯恩斯主义（三）全能型政府论——大政府职能模式之二（四）有效型政府论——政府与市场关系的重新定位新公共管理运动

2023/4/2663第63页/共496页三、行政职能设定的基本标准

（一）政治的标准

（二）技术的标准

（三）经济的标准

（四）价值伦理的标准2023/4/2664第64页/共496页

四、我国行政职能的转变（一）我国行政职能转变的必然性1.行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求2.行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径3.行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础

2023/4/2665第65页/共496页

（二）我国行政职能转变的主要内容1.职能重心的转变2.职能方式的转变3.职能关系的转变2023/4/2666第66页/共496页1.职能重心的转变以阶级斗争为纲（1949~1978）以经济建设为中心（1978年以来）2023/4/2667第67页/共496页2.职能方式的转变

随着职能重心的转变，政府的职能方式也发生了转变，主要体现在：一是由运用行政手段为主转变为以运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；二是由微观管理、直接管理为转向宏观管理、间接管理为主。

2023/4/2668第68页/共496页3.职能关系的转变第一，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系第二，理顺政府与企业的关系第三，理顺政府与市场的关系第四，理顺政府与社会的关系第五，理顺政府内部各个职能部门的关系2023/4/2669第69页/共496页五、中国政府职能的

重新定位与目标选择“越位”、“错位”、“缺位”↓“适位”2023/4/2670第70页/共496页

（一）中国政府职能的重新定位1.经济调节2.市场监管3.社会管理4.公共服务2023/4/2671第71页/共496页（二）中国政府职能重新定位的目标选择

——服务型政府

1.服务型政府的内涵

首先，服务型政府是民主政府。其次，服务型政府是有限政府。第三，服务型政府是责任政府。第四，服务型政府是法治政府。第五，服务型政府是绩效政府。2023/4/2672第72页/共496页2.建设服务型政府的基本思路（1）树立服务理念（2）强化服务职能（3）健全服务机构（4）优化服务人员（5）发展服务系统（6）完善服务制度2023/4/2673第73页/共496页3.建设服务型政府的主要途径

（1）树立与创新行政理念“主权在民”“以民为本”公民至上“有限政府”“依法行政”民主开放高效廉洁公正平等责任信用2023/4/2674第74页/共496页（2）切实转变政府职能一是解决政府管理“越位”问题二是解决政府管理“错位”问题三是解决政府管理“缺位”问题2023/4/2675第75页/共496页（3）积极创新运行机制和管理方式一是完善决策机制，推进民主科学决策二是完善执行机制，优化办事流程三是完善监督考核机制，建立追究制度四是积极推行电子政务，实行阳光行政2023/4/2676第76页/共496页（4）继续推进机构改革

这是建设服务型政府的关键所在。建设服务型政府，必须按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，深化机构改革，使政府组织机构更加合理、科学、高效。

推进政府机构改革，应科学规范部门职能，按综合职能设置机构，将相同或者相近的职能交由一个部门承担。只有这样，才能解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。2023/4/2677第77页/共496页（5）大力加强公务员队伍建设

首先，严把“入口”，确保素质。其次，加强培训，优化结构。第三，严格考核，畅通“出口”。第四，完善制度，建立长效机制。

2023/4/2678第78页/共496页总之，在建设服务型政府方面，我们过去认识上不明确，实践上也很不得力。改革开放后，我们做了许多工作，实际上是向这个方向努力的，但由于没有明确提出建设服务型政府的概念，因而做起来不够自觉。现在，我们既然明确提出了建设服务型政府的任务，那么，就必须首先在观念上实现根本转变；然后，还要尽快在体制上理顺，按照服务型政府模式进一步深化行政改革。2023/4/2679第79页/共496页※学习建议：

识记：（1）行政职能的概念；（2）行政职能的内容；（3）设定行政职能的基本标准；（4）我国政府职能的重新定位；（5）服务型政府的内涵。领会：（1）界定行政职能的理论主张；（2）我国政府职能转变的必然性和内容；（3）我国服务型政府的建设思路和主要途径。2023/4/2680第80页/共496页第三章行政组织※内容提要：一、行政组织的含义和构成要素二、行政组织的设计及其原则三、行政组织的类型比较四、行政体制的含义和类型五、我国行政组织的基本架构六、我国行政组织的改革与创新七、未来行政组织的发展趋势2023/4/2681第81页/共496页※学习目标：（1）了解行政组织和行政体制的含义、特性、构成要素和类型。（2）弄清行政组织设计与编制管理的含义、原则和方法。（3）把握我国行政组织的基本架构。2023/4/2682第82页/共496页一、行政组织的含义和构成要素（一）行政组织的含义

行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一，包括两层含义：从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律所组建的国家行政机关。2023/4/2683第83页/共496页（二）行政组织的构成要素

1.组织目标

2.职能范围3.机构设置4.职位设置5.人员构成

6.权责体系7.运行程序8.规章制度9.物质因素

2023/4/2684第84页/共496页二、行政组织的设计及其原则

所谓行政组织的设计，是指政府或国家权力机构依据一定的理论和原则，对行政组织结构及其功能进行规划和确立的过程。

2023/4/2685第85页/共496页

※按照现代组织理论，在进行组织设计时，要坚持以下原则：

（一）行政组织的设置必须依据政府职能目标

（二）行政组织的设置必须精干、有效

（三）行政组织的设置必须做到协调、统一

（四）行政组织设置的法制性和权变性2023/4/2686第86页/共496页三、行政组织的类型比较

（一）行政组织领导体制类型行政组织领导体制，是指行政领导在行政管理活动中权责关系的制度化表现形式。在一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。2023/4/2687第87页/共496页（二）行政组织权力体制类型

行政组织权力体制，主要是指在一个国家的行政组织体系中，行政权力配置与运用的组织形式和组织制度。我们依据行政组织权力分配的集散程度来划分，行政组织权力体制主要包括集权制和分权制两种类型。

2023/4/2688第88页/共496页（三）行政组织结构类型行政组织结构，是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式。根据权力或职能的分配方式，行政组织结构主要有直线式结构、职能式结构、直线—职能式结构

和矩阵式结构

等四种类型。但在现实生活中，这四种类型很少以一种形式单独存在。2023/4/2689第89页/共496页（四）行政组织机构类型

（1）根据管辖的地域范围，可分为中央行政组织和地方行政组织两大类型。（2）按照权限性质，可以分为一般权限机关和专门权限机关。（3）根据功能和作用的不同，又可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、直属机关和派出机关等多种类型。（4）根据存在时间的长短，可以分为常设机关和临时机关，或叫非常设机关。

2023/4/2690第90页/共496页四、行政体制的含义和类型

所谓行政体制，是指国家行政机关的组织制度。它通常与国家的立法体制、司法体制相对应，包括了广泛的内容，比如政府组织机构、行政权力结构、行政区划体制、行政规范等等。其中，行政权力结构是行政体制的核心组成部分，是行政体制得以正常运转的动力。2023/4/2691第91页/共496页（一）行政权力结构类型1.三权分立制

2.议行合一制

3.军政合一制

4.政教合一制2023/4/2692第92页/共496页（二）中央政府组织结构类型1.总统制2.内阁制3.半总统制4.委员会制5.部长会议制6.国务院体制

2023/4/2693第93页/共496页（三）地方政府体制1.自治体地方政府2.行政体地方政府3.民主集中制地方政府2023/4/2694第94页/共496页（四）中央与地方关系体制1.集权制（1）复合制国家的集权制（2）单一制国家的集权制2.分权制（1）联邦分权制（2）单一分权制2023/4/2695第95页/共496页五、我国行政组织的基本架构

从狭义上讲，我国行政组织的基本架构是由从中央到地方的各级人民政府所构成。但从广义上看，则是由政党组织、人民代表大会、各级人民政府、军事机关、国家元首、审判机关、检察机关等组成的。形象地说，当代中国行政组织的基本架构，在中央层面，是以中共中央为核心的“6＋1＋2体系”。2023/4/2696第96页/共496页

※其中，

“6”是指通常所说的“六大领导班子”，即：①中共中央委员会（包含中央政治局及其常委会和中央书记处）②中共中央纪律检查委员会③全国人民代表大会及其常委会④国务院⑤中央军事委员会（包含中共和中国）⑥中国人民政治协商会议全国委员会2023/4/2697第97页/共496页

“1”是指国家主席“2”是指最高人民法院和最高人民检察院它们共同构成了当代中国政治权力中枢中“党”、“政”、“军”、“法”四大方面。中国行政组织的基本架构就是这四大方面的展开及其相互关系。2023/4/2698第98页/共496页

※具体说来，中国的中央行政组织主要由三个系统组成：

（一）政权系统（二）政党系统（三）社会政治团体2023/4/2699第99页/共496页（一）政权系统中国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制。1.全国人民代表大会选举国家主席2.全国人大选举、任命国务院组成人员，组成中央人民政府，行使国家最高行政权力3.法院和检察院是由人大选举产生，并对它负责的、独立的国家机关4.中华人民共和国中央军事委员会也是由全国人大选举产生的2023/4/26100第100页/共496页（二）政党系统1.执政的中国共产党

中国共产党全国代表大会→中共中央委员会→中共中央政治局及常委会、书记处、中共中央纪律检查委员会

2.参政的民主党派参政党：八个民主党派→合作方式：政治协商→组织形式：中国人民政治协商会议→爱国统一战线组织→职能：政治协商和民主监督2023/4/26101第101页/共496页（三）社会政治团体

在行政组织架构中，还有一些社会政治团体、群众团体由于中国特殊的国情，在现实生活中，行使了部分公共权力，承担了类似党政部门的一些职能，主要包括：工会、共青团、妇联、科学技术协会、文学艺术界联合会、作家协会、记者协会、台湾同胞联谊会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、黄埔军校同学会、国际贸易促进委员会、宋庆龄基金会、残疾人联合会、法学会、红十字会、思想政治工作研究会等。2023/4/26102第102页/共496页（四）地方行政组织的基本架构

中国的中央和地方行政组织的基本架构是一体的，中国各级地方的行政组织架构，实际上是中国政治中枢各个基本要素放射的结果。其中，最主要是党委、人大、政府、政协，通称为“四大班子”。2023/4/26103第103页/共496页※

在中央政府与地方政府的关系体制上，我国属于单一制下的中央集权制，实行中央政府统一领导下的地方管理体制，具有以下特点：

1.直线—职能式的组织架构（1）在纵向层次上，一般实行四级管理体制（2）在横向结构上，各级政府设置工作部门2.城市管理体制非常复杂3.民族区域自治制度4.特殊行政区划制度2023/4/26104第104页/共496页六、我国行政组织的改革与创新

（一）党的执政能力的增强（二）服务型政府的构建（三）电子化政府的建设（四）行政区划体制的改革（五）公务员制度的完善与创新

（六）行政管理体系的法制建设2023/4/26105第105页/共496页（一）党的执政能力的增强

所谓执政能力，就是执政党掌握和运用国家机器，综合运用经济、政治、法律、行政等各种手段，领导、管理国家和社会事务的本领和水平。在我国，中国共产党坚持执政为民，所以我们所讲的执政能力，就是中国共产党按照宪法和法律的规定，正确掌握和运用国家政权，全心全意地代表、实现和维护最广大人民的根本利益，带领人民全面建设小康社会、为实现社会主义现代化而奋斗的能力和水平。2023/4/26106第106页/共496页※推进党的执政体制改革的基本思路

1.转变执政理念一是由组织、政策的领导向法治的领导转变的理念。二是由党的高度集权执政向科学、民主执政转变的理念。三是由党的直接行使政权向间接行使政权转变的理念。2023/4/26107第107页/共496页2.科学、合理地理顺党政关系

（1）促进党政关系制度化。首先是党与立法机关即人大的关系；其次是党与行政机关即政府的关系；第三是党与司法机关的关系；第四是党和政协、人民团体的关系。

（2）推动党政关系法治化。

2023/4/26108第108页/共496页（二）服务型政府的构建

进入21世纪，我国提出了建立服务型政府的奋斗目标。这不仅是一个口号的提出和目标的调整，而且意味着行政理念与管理模式的一次彻底变革。我们必须首先在观念上实现根本转变；然后，还要尽快在体制上理顺，按照服务型政府模式进一步深化行政改革。全面推进服务型政府建设，可以说是政府管理从指导思想到具体方法的一次深刻变革，必然带来我国行政组织一系列的改革与创新，但同时也需要很长的时间，需要一个长期的发展过程。2023/4/26109第109页/共496页（三）电子化政府的建设

所谓电子化政府，通俗地说，就是通过互联网在网上建立由政府网站组成的虚拟政府，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。它的主要目的是推进政府部门的办公自动化、网络化、电子化，实现政府机关之间，以及政府与社会各界之间经由各种电子渠道进行的相互沟通，并在政府、社会和公众之间形成有机的服务系统集合。

2023/4/26110第110页/共496页1.电子化政府建设的主要内容（1）信息公开（2）资源共享（3）构建平台（4）业务电子化（5）服务创新（6）政府再造（7）法律保障（8）信息安全（9）人才培训2023/4/26111第111页/共496页2.加强电子化政府建设的措施（1）转变观念，提高认识（2）促进政务公开，提高公民参与（3）加强统一规划和领导，发挥整体功效（4）强化公务员的培训2023/4/26112第112页/共496页（四）行政区划体制的改革1.分省缩省2.省县直辖3.创新市制4.乡镇自治2023/4/26113第113页/共496页1.分省缩省（1）增设省区（2）增设直辖市2023/4/26114第114页/共496页2.省县直辖第一步是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员。

2023/4/26115第115页/共496页3.创新市制首先，通过增设直辖市逐步划小省份。其次，通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次。第三，通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。

2023/4/26116第116页/共496页4.乡镇自治首先，按照市场化、社会化、自治化的原则重塑乡镇政府，真正建设一个服务型政府。其次，通过将县级部门管理重心下移，逐步探索将乡镇政府的工作部门变成县级政府相关职能部门的派出机构，真正建立城乡一体的管理体制。第三，适时进行村组合并和撤村建社区工作，大力倡导成立农民协会和专业协会，不断强化农村、农民自我管理、自我服务的能力，逐步撤销乡镇行政机构，并在村民自治的基础上，最终实现乡镇自治。第四，加快县级政府行政体制的改革。2023/4/26117第117页/共496页(五）公务员制度的完善与创新

中国在20世纪80年代中期正式选择了以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事制度改革的目标，并于90年代进入实质性实施阶段。

但是，随着“新公共管理运动”的兴起，西方国家政府人事管理则从以官僚制为基础的公务员制度时代逐步走向后官僚制的人力资源管理时期。2023/4/26118第118页/共496页

在这种形势下，中国的公务员制度改革面临来自传统和后现代的双重挑战：规范与弹性、过程与结果、集权与分权、效率与公平等等一系列不同的价值使中国的政府人事管理改革处在夹缝之中。面对这种挑战，如何作出恰当的选择?2023/4/26119第119页/共496页

一方面，中国仍处于从前工业社会向工业社会转变的阶段，最缺乏的是适应初期工业化社会的政府管理制度，而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理范式。因此，如何保证和提高公务员的素质，建立一个职业化的公务员队伍，仍然是中国政府人事制度面临的主要问题。今后一个时期，我们应继续推进公务员制度，并不断加以完善，而不是盲目引进后官僚制的一些管理理念与方法。2023/4/26120第120页/共496页

另一方面，面对环境加速度变化的挑战，弹性管理、放权、重结果等后官僚制的管理理念与方法也有引入的必要。我国的公务员制度必须进行改革，在职位分类、考试录用、绩效评估、职务升降、开发培训、工资制度等方面大胆创新。比如：近年来公务员制度改革中热门之一的政府雇员制，就是一种有益的尝试与创新。2023/4/26121第121页/共496页

※政府雇员制和现行公务员制度之间存在四大区别：

（1）适用的法律规范不同（2）用人方式不一样（3）管理方式不一样（4）薪酬待遇不一样2023/4/26122第122页/共496页（六）行政管理体系的法制建设

在行政组织的改革与创新中，要先立规矩后行动，这样可以减少阻力，减少人为因素。比如：修改国务院组织法和地方政府组织法，对政府职能作出明确规定；制定编制法，对机构编制实行严格管理，防止再度膨胀，从而逐步实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。这是改革能否成功的关键。2023/4/26123第123页/共496页※案例分析：分粥制度

有7个人组成的小团体，其中每个人都是平凡而且平等的，但不免自私自利。他们想通过制定制度来解决每天的吃饭问题——要分食一锅粥，但并没有称量工具。于是，大家先后试验了许多不同的方法：方法一：指定一个人负责分粥。很快，大家就发现，这个人为自己分的粥最多。于是，又换了一个人，结果总是主持分粥的人碗里的粥最多最好。所谓权力会导致腐败，绝对的权力绝对腐败。方法二：大家轮流主持分粥，每人一天。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余6天都要挨饿。大家认为这种办法造成了资源浪费。方法三：大家选举一个信得过的人主持分粥。开始，这位品德上乘的人还能公平分粥，但不久，他开始为自己和吹捧自己的人多分。方法四：选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成监督和制约。公平基本上做到了，但由于监督委员会经常提出种种意见，分粥委员会又据理力争，等分粥完成时，粥早就凉了。2023/4/26124第124页/共496页现在，请你为他们设计一种方法，能够保证每个人每天都得到一碗公平的粥。这个方法就是：每个人轮流主持分粥，但是分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是，在这个制度下，7只碗里的粥每次都是一样多。因为每个主持分粥的人都认识到，如果7只碗里的粥不相同，他自己将不得不享用那份最少的。对于这个案例，现代经济学是这样表达的：制度至关重要，制度是人选择的，是交易的结果。好的制度浑然天成，清晰而精妙，既简洁又高效，令人为之感叹。这虽然是一个虚拟的案例，但其中的道理却发人深省。

※思考问题：1．你是如何理解“制度是人选择的，是交易的结果”？为什么是说“制度至关重要”？2．在行政管理中，为什么不能停留于“有制度”，而必须追求“好制度”？3．怎样才能产生好的制度？一个好的行政管理制度的产生，你认为应具备什么条件？2023/4/26125第125页/共496页※解题思路：

1.你是如何理解“制度是人选择的，是交易的结果”？为什么是说“制度至关重要”？所谓制度，是人们交换活动和发生联系的行为准则。它划分为正式制度和非正式制度。正式制度是指由一定的组织机构公开发布和实施的行为准则，包括各种组织的章程、协议、纪律，国家的法律、政令、条例等等。非正式制度，又被称为习惯，是指人们在社会生活过程中约定俗成、共同遵守的行为准则，包括习俗、传统、道德伦理、意识形态等。因此，我们说，“制度是人选择的，是交易的结果”。2023/4/26126第126页/共496页同时，作为一种规范人们社会活动的行为准则，作为大家参与社会活动的游戏规则，“制度至关重要”。也正因为如此，邓小平反复强调：“最重要的是一个制度问题”，“制度是决定因素”，制度比思想、作风等因素“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。2023/4/26127第127页/共496页

2．在行政管理中，为什么不能停留于“有制度”，而必须追求“好制度”？

这就涉及到行政管理制度在行政管理中，占据着主导地位，发挥着非常重要的作用。

首先，一个科学的行政管理制度能促进社会生产力持续、健康的发展。

其次，一个科学的行政管理制度能保证行政管理的有序和高效。

第三，一个科学的行政管理制度能为建设一支优秀的公务员队伍奠定基础。

所以说，在行政管理中，我们不能停留于“有制度”，而必须追求“好制度”。2023/4/26128第128页/共496页3．怎样才能产生好的制度？一个好的行政管理制度的产生，你认为应具备什么条件？

这就涉及到要加强制度建设，搞好制度安排。所谓制度安排，是指根据特定的环境和要达到的目标，就某一特定类型的活动和关系而进行的制度建设。它包括制度设计、制度整合、制度创新等内容。总之，通过加强制度建设，做好制度设计、制度整合、制度创新等方面的工作，就能产生一个好的制度。

同时，通过前面的分析，我们就可以归纳出：一个好的行政制度应当具备有效性、可行性、协调性和科学性。2023/4/26129第129页/共496页七、未来行政组织的发展趋势（一）功能的分化与重合

（二）结构的扁平化

（三）机构和人员的灵活化

（四）工作方式的弹性化

（五）工作单元的团队化（六）组织系统的开放化

（七）管理取向的人性化

（八）管理机制的市场化

（九）组织的虚拟化2023/4/26130第130页/共496页※学习建议：识记：（1）行政组织的概念与构成要素；（2）组织设计与编制管理的概念；（3）行政组织的类型比较；（4）行政体制的含义和类型。领会：（1）我国行政组织的基本架构；（2）我国行政组织的改革与创新；（3）未来行政组织的发展趋势。2023/4/26131第131页/共496页第四章行政领导※内容提要：

一、领导二、行政领导三、行政领导者四、行政领导者和工商企业领导者五、成功的领导者和有效的领导者六、领导活动中的上级关系七、领导艺术与权术2023/4/26132第132页/共496页※学习目标：（1）了解领导及行政领导的含义、特点、作用和过程。（2）弄清行政领导者的职位、权力、责任与职责、素质要求，以及行政领导的方法、方式与艺术。（3）把握行政领导选拔任用方式与我国党政领导干部选拔任用制度的改革。2023/4/26133第133页/共496页一、领导（一）领导的含义

“领导”一词，在汉语词汇中有多重含义。有时指领导活动、领导过程、领导功能；有时指领导者；有时兼而有之。但如果从领导科学的角度来看，它只有两种基本的含义：一种是作为名词的领导，是指领导者；一种是作为动词的领导，是指领导活动。2023/4/26134第134页/共496页（二）领导的特点1.领导是一个社会组织系统2.领导是一个动态的行为过程3.领导是高层次的管理4.领导的实质是组织成员的追随2023/4/26135第135页/共496页二、行政领导

（一）行政领导的含义跟领导的含义相一致，行政领导也有两种基本含义：名词意义上的行政领导是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的行政人员，即行政领导者。动词意义上的行政领导是在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动，即行政领导活动。2023/4/26136第136页/共496页（二）行政领导的特点

1.从概念上看，行政领导只是对“行政”的领导2.从行政领导活动方式的特性上讲，有着明显的执行性3.从行政领导活动的社会属性来看，又有鲜明的政治性2023/4/26137第137页/共496页(三）行政领导的地位和作用1.行政领导是行政管理协调统一的保证2.行政领导贯穿于行政管理的全过程3.行政领导是行政管理成败的关键2023/4/26138第138页/共496页(四）行政领导的一般过程

1.接受广泛的行政信息2.作出科学的行政决策3.监督执行情况

2023/4/26139第139页/共496页三、行政领导者（一）行政领导者的责任与职责

行政领导者的责任，是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。它主要由政治、法律、工作责任三个层面所构成。其中，这一工作责任的进一步展开，就是行政领导者的职责。

2023/4/26140第140页/共496页

毛泽东曾经用“出主意，用干部”、“了解情况和掌握政策”、“领导就是预见”等，来高度概括领导者的主要职责。美国学者约翰·科特认为领导者有四项基本职责：拥有远景、提出战略、形成联盟和激励鼓舞。我国学者在谈到领导者的职责时，则概括为五点：即领导决策、领导用人、沟通与协调、激励与鼓舞、思想政治工作。2023/4/26141第141页/共496页

※从另一个角度来阐述，领导者的职责就是要求领导者扮演两种角色：一个是任务角色——达成组织目标；一个是社会角色——协调人际关系。※以上这些方面的责任，都可以归纳为是职务责任，是基于行政领导者的职务权力而必须承担的强制性责任。还有一种非职务责任，是行政领导者巩固权威基础，通过个人权力影响下属而承担的一种非强制性的责任。

2023/4/26142第142页/共496页※案例分析：市长们在忙什么在基层工作的同志都有这样一种切身体会，现在许多事情不找市长办不成。诸如，要钱、要物，得找市长；征地、建房，得找市长；接电、接水，得找市长。至于接待外宾、庆功授奖、开业典礼等喜庆之事，更需要市长亲自到场，以示关怀和重视。

一位市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。2023/4/26143第143页/共496页

以1998年5月4日为例：早上6时，去车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全市上月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7点30分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向优胜单位和个人颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11时，回家批阅文件，到深夜12点半。2023/4/26144第144页/共496页据悉，这一天，该市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。至于登门拜访或请示汇报工作的可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！”

※问题思考：行政首长的主要职责是什么？作为行政首长的市长怎样才能摆脱繁杂的日常事务，履行好自己的职责？2023/4/26145第145页/共496页※

解题思路：

作为行政首长，究竟应该忙些什么？行政首长的主要职责是“出主意、用干部”。所谓出主意，主要是结合当地实际，作出当地经济和社会发展的各种决策。这就要求行政首长深入实际进行大量调查研究。所谓用人，主要是如何选拔优秀人才，以及如何发挥下属的积极性。作为一名市长，应该集中精力进行宏观调控，而不应该忙于琐碎事务。市长们应该管大事，出好主意，用好干部。

作为